監察留置措施性質的喧囂與定位

摘 要：監察委員會留置措施是出現在監察領域的一項全新的措施，留置措可以說是監察調查措施中最重要、最有力的的一項措施，是監察委員會高效反腐的利器，但是其對公民權利的干預可能性最大，并且目前對監察留置措施屬性沒有明確規定，引起學界熱議，實踐中對其性質的認知也有較大差異。監察留置措施屬性的界定對其合理、合法運行具有至關重要的意義。因此，本文就監察留置措施性質的界定提出一些看法。第一部分討論了學界目前對監察留置性質的四種不同觀點，主要是黨紀審查措施說、刑事強制措施說、監察措施說與雙重屬性說；第二部分分別厘清監察留置措施與“雙規”“雙指”，逮捕、拘留的關系，并對監察留置措施性質爭議作出了分析；第三部分是對監察留置措施性質的定位，其多種權能的揚棄與整合，其并非單一的行政屬性與強制屬性所能涵蓋的，監察留置措施具有復合屬性。

關鍵詞：留置措施 性質爭議 關系厘清 復合屬性

一、監察留置措施性質的喧囂

留置措施第一次出現的監察領域是在2016年12月25日全國人大常委會通過的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）中，《決定》明確了試點地區監察委員會可以采取留置等措施。而此前的紀檢機關，檢察機關等都沒有留置這項措施。我們所熟悉的留置權僅存在于民法領域以及警察法中，但顯然與監察領域中出現的留置權不同。2017年11月4日，全國人大常委會通過《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》，對各省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區設立的監察委員會亦賦予采取留置措施的權力，留置措施在全國范圍內展開試用。2017年11月7日，《中華人民共和國監察法（草案）》（以下簡稱《監察法草案》）公開征求各界意見。新的措施引發理論界與實務界眾多爭議，其中的熱點討論問題之一即為留置措施的性質問題，關于監察委員會留置措施性質的界定，學界目前主要有以下幾種觀點：

第一種觀點為黨紀審查措施說。該觀點認為監察留置措施是用來回應紀檢監察機關采用“雙規”和“雙指”合法性的質疑，是“雙規”、“雙指”的合法性替代，本質上仍然是黨紀審查措施。

第二種觀點為刑事強制措施說。有部分學者認為，留置與逮捕有著相同的實質，留置與刑訴法中的拘留、逮捕等強制措施類似，在功能上與刑事強制措施等同，具有刑事強制措施的性質。

第三種觀點為監察措施說。此種學說認為監察留置措施的屬性的定位取決于有權采取留置措施的權力機關的屬性定位，而有權采取調查措施的機關僅為監察委員會。監察機關在國家機構中的獨立地位決定了其獨立行使監督、調查、處置三項職能。留置措施作為調查措施的一項也應當是獨立的，留置措施既不是刑事強制措施，也不是行政強制措施，而是由監察機關行使的一項監察措施。

第四種觀點為雙重屬性說。此觀點認為監察留置措施兼具行政屬性與司法屬性。即用二元思路來探討留置措施的屬性，監察留置措施的適用案件范圍包括嚴重職務違法與職務犯罪情形。如果在嚴重職務違法案件中使用了留置措施，此時便具有行政性；如果在職務犯罪案件中使用了監察留置措施，其具有司法屬性。以上觀點雖然見解各異，但在一定程度上都具有其合理性，并且也反映出理論界對留置措施性質的爭議所在。從性質爭議中也能明顯看出，監察留置措施與“兩規”、“兩指”、逮捕、拘留等措施有著密不可分的聯系，因此，準確界定監察留置措施的性質首先應當厘清它們之間的關系，從而合理劃定監察留置措施的權力邊界。

二、監察留置措施與相關措施的厘清

我國原來的反腐是由行政監察、檢察機關和紀委三部分組成，國家監察體制的改革促使我國的反腐體系由三部分整合為一體，即由整合后的國家監察機關行使反腐職能。由此，監察機關中的留置權也是對上述三種權能的整合，促使監察留置措施具有了復合屬性。但其并不是對所有權能的概括性吸收，而是有所揚棄。具體而言，監察留置措施并不是“雙規”、“雙指”的全盤替代，也不等同于原職務犯罪的偵查措施，其也不是與拘留、逮捕相類似的刑事強制措施。并且，理論界將留置措施的屬性簡單定位為單一的監察措施并無實質意義，沒有進一步明晰其二級屬性，此種定位并不能厘清監察留置措施與刑事強制措施的黏連關系，沒有考慮到監察留置權自身的多重屬性。筆者將分別厘清監察留置措施與上述幾種措施的關系，從而對監察留置措施的性質進行準確的定位。

監察留置措施與“雙規”、“雙指”。筆者認同監察留置措施是“雙規”、“雙指”的法治化，是反腐敗斗爭的極大進步，但監察留置措施絕不能視為一種黨紀審查措施，其與“雙規”、“雙指”有很大的不同。理由如下：首先，“雙規”“雙指”措施規定于《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》和《中華人民共和國行政監察法》中，而留置措施目前的規范依據為《監察法草案》。黨內審查措施是針對黨內違紀違法行為而采取的內部審查措施，而留置措施顯然是一項法律措施，是具有相應法律地位的制度規范，是一項外部措施。其次，“雙規”“雙指”的適用對象為中共黨員和國家公務員或參公管理人員，是黨紀維護和行政管理的需要，有著明顯的紀律措施屬性。而監察留置的適用對象包括全體公職人員，實現了監察的全覆蓋，是穩定法治和懲治腐敗的需要，是一項外部法律強制措施。最后，“雙規”“雙指”的適用范圍是行政“執法、廉政、效能”案件，監察留置的案件適用范圍為涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪。由此可見，留置與“雙規”“雙指”的性質有著本質的區別，不能將留置視為黨紀審查措施。但是，留置措施作為“雙規”“雙指”的合法性替代，其行政屬性不可否認。

監察留置措施與拘留、逮捕。由于監察留置措施與拘留逮捕的適用條件、場所、折抵刑期的期限有極大的相似性，因此，筆者并不否認監察留置措施也具有限制人身自由的強制屬性。但是，筆者不認同監察留置措施具有司法屬性的觀點，首先，我國《刑事訴訟法》中規定的刑事強制措施有五種，是由法律明文規定的，且“法無規定不可為”，新修改的《刑事訴訟法》中也并沒有提出增加刑事強制措施種類的建議，留置措施規定在《監察法草案》中，且僅能由國家監察法來規定和調整。其次，我國《刑事訴訟法》規定，犯罪嫌疑人在拘留、逮捕期間律師可以介入，為其提供幫助。而在留置期間，《監察法草案》沒有規定律師可以介入為被留置人員提供幫助，二者的顯著區別表明了其不可能屬于同一種措施。因此，從以上論證來看，留置措施不能與逮捕、拘留等刑事強制措施歸為一類，其不具有司法屬性。

三、監察留置措施性質的定位

綜上所述，監察留置措施是多種權能的揚棄與整合，其并非單一的行政屬性與強制屬性所能涵蓋的，監察留置措施具有復合屬性。首先，監察留置措施具有行政性。它的行政性表現在：首先，從權利來源看，監察機關的一部分職權是行政監察機關轉隸而來；其次，從權利的實際運行過程來看，《監察法草案》規定，對嚴重職務違法行為的被調查對象可以適用留置措施，其是“雙規”、“雙指”的合法替代，監察委員會的職務違法與職務犯罪調查權能也更偏向于以往行政機關或黨紀監察部門對組織內部工作人員的調查，類似內部行為，在功能和實際運行效果方面具有行政屬性。同時行政性又包括主動性、單方面性等屬性，而實踐中的留置措施也表現出了此兩種特性。其次，監察留置措施具有強制性。監察留置措施的強制性表現在：在一定期限內限制被留置對象人身自由，留置在特定場所，留置期限可以折抵刑期。折抵刑期的期限和留置的期限和刑事強制措施的逮捕有很大的相似之處。筆者認為雖然監察留置措施的目的不在于羈押，而是為了調查取證的需要。但是其留置的期限一定程度上有羈押的性質，因此，監察留置措施的強制屬性不言而喻。最后，監察留置措施是一項獨立的監察措施，具有獨立的權力屬性，不依附于任何一種權力措施，監察留置措施來自于監察法的獨立授權，由監察機關決定并執行。由此可見，監察留置措施是集行政性、主動性、單方面性、強制性于一體的獨立的監察措施，是集中、高效、獨立的反腐利器，它不是多種權能的簡單相加，而是經過整合篩選以達到一加一大于二的高效反腐效果。

參考文獻

[1] 汪海燕，《監察制度與刑事訴訟法的銜接》，載《政法論壇》，2017年第6期。

[2] 王曉，《監察委員會留置措施論要》，載《北京聯合大學學報（人文社會科學版）》，2017年第2期。

作者簡介：張佳茜（1993.6-），女，漢族，河南省洛陽市，研究生在讀，法學碩士，單位：西北政法大學，研究方向：刑事訴訟法.