“擴大”與“疏解”的關系

“擴大”與“疏解”的關系

文 文 魁

在處理北京發(fā)展中加法與減法的關系上，必須始終堅持一個原則：擴大與疏解的目標是一致的，兩者都要服從于大目標。加法一定要到位，充分釋放城市的新活力：減法一定確保實現(xiàn)，完成瘦身健體的任務。

在北京落實京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略，積極推進疏解非首都功能，優(yōu)化提升首都核心功能的同時，2015年5月5日，經(jīng)國務院批復同意，北京又成為國內首個開展服務業(yè)擴大開放綜合試點的城市，與現(xiàn)有自貿實驗區(qū)、粵港澳服務貿易自由化共同成為國家構建開放型經(jīng)濟新體制的重要探索。這兩個戰(zhàn)略部署事關國家整體大局，中央對于北京寄予厚望，都要求在規(guī)定的時間內，拿出全國可復制可推廣的經(jīng)驗來。北京肩負歷史重任。應該說，這兩個戰(zhàn)略安排有著內在的統(tǒng)一性，需要逐步加深理解，在實踐中尋找其有機統(tǒng)一的實現(xiàn)路徑。同時也要看到，在政策取向上，兩者卻有著作用力方向的不同，服務業(yè)擴大開放的政策是取向放開、松綁，增加集聚相應資源的磁力，做的是加法；而疏解非首都功能，則取向緊縮、嚴控，減少相應功能的磁力，要求輻射力的增加快于集聚力，做的是減法。北京如何做好這道減法與加法的混合運算，需要深刻認識和科學把握擴大與疏解的辯證關系。

充分認識擴大與疏解的內在統(tǒng)一

服務業(yè)擴大開放綜合試點，除對于國家構建開放型經(jīng)濟新體制有著重要探索意義外，還和京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略有著內在關聯(lián)。這一戰(zhàn)略安排有三個關鍵概念：服務業(yè)、擴大開放和綜合試點。這三個關鍵概念都和疏解非首都功能及與其直接關聯(lián)的北京城市定位有著密切的內在聯(lián)系。

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服務業(yè)與疏解的關系

首先，首都經(jīng)濟的本質就是服務經(jīng)濟。北京歷史上一直在糾結要不要發(fā)展經(jīng)濟。首都經(jīng)濟的提出結束了這種糾結，回答了北京不是不發(fā)展經(jīng)濟，而是發(fā)展適合首都特點的經(jīng)濟。筆者在首都經(jīng)濟提出之初，就論證了首都經(jīng)濟的本質是服務經(jīng)濟。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，北京要大力發(fā)展服務經(jīng)濟。這次中央在北京服務業(yè)擴大開放綜合試點的要求中，進一步明確了要聚焦科學技術、互聯(lián)網(wǎng)和信息、文化教育、金融、商務和旅游、健康醫(yī)療六大重點服務領域。這六大服務領域，是首都經(jīng)濟的突出特征。所以，服務業(yè)擴大開放的綜合試點，進一步確切地豐富了首都經(jīng)濟的基本內涵。

其次，六大服務領域都緊緊圍繞著首都的核心功能。北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心。這四個中心是首都的核心功能。北京的城市病就是源于在首都核心功能之外，疊加了過多的非首都核心功能，因此疏解非首都功能就成為京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵環(huán)節(jié)和重中之重。疏解是為了更好地實現(xiàn)首都核心功能，而支撐首都核心功能的首都經(jīng)濟，必然是服務于核心功能的服務經(jīng)濟。六大服務領域，恰恰是與首都核心功能緊密聯(lián)系在一起的。

再次，服務業(yè)擴大開放試點為北京提供新的經(jīng)濟動力和活力。北京的經(jīng)濟結構面臨著歷史性的大調整，原有的產(chǎn)業(yè)結構和財政來源都在發(fā)生著巨大的改變。國家已經(jīng)明確了北京的城市功能定位和京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略方向，而這次批準北京服務業(yè)擴大開放綜合試點，實際上是為北京注入了新的發(fā)展動力和經(jīng)濟活力。

最后，綜合試點為破解疏解帶來的難題提供了出路。疏解，雖然是北京瘦身健體的關鍵一招，有著深刻和長遠的意義，但其實現(xiàn)也充滿著現(xiàn)實的矛盾和挑戰(zhàn)。舊的去了，新的職業(yè)在哪兒？新的崗位在哪兒？原有的需求誰來滿足？原來的供給誰來替代？騰退的空間做什么？服務業(yè)擴大開放為解決這些矛盾給出了一個方向和出路。從這個意義上講，綜合試點是國家給北京的一個大禮包，北京迎來了新機遇。

擴大開放與疏解的關系

擴大開放本來就是京津冀協(xié)同發(fā)展和疏解非首都功能的戰(zhàn)略安排的重要組成部分。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出：提高對外開放水平，支持北京市進一步擴大服務業(yè)開放。并把擴大對內對外作為有序疏解北京非首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的重要動力，要求要積極融入“一帶一路”等重大國家戰(zhàn)略，以開放促發(fā)展、以合作促協(xié)同，構建開放型經(jīng)濟新體制。同時，我們還必須看到，只有完成疏解任務，才能為服務業(yè)的擴大提供發(fā)展空間和資源；也只有擴大開放才能打開疏解的通道。

綜合試點之綜合，不同于某領域、某方面的單一改革，必然充分考慮服務業(yè)的方方面面、充分考慮與服務業(yè)相關的所有關系，包括與其他產(chǎn)業(yè)的關系、充分考慮對內對外各個方面的關聯(lián)，其中，必然包括與疏解產(chǎn)業(yè)的關聯(lián)。只要把握得好，綜合平衡得好，服務業(yè)擴大開放試點對于疏解來說，就是難得的機遇。

綜上所述，服務業(yè)擴大開放是疏解非首都功能的有機組成部分和重要動力，疏解是服務業(yè)擴大開放的必要前提和基本條件。兩者統(tǒng)一于北京城市功能的新定位，統(tǒng)一于優(yōu)化提升首都的核心功能。

勇于直面擴大與疏解的矛盾

毋庸諱言，服務業(yè)擴大開放所形成的城市新的吸引力與疏解非首都功能所追求的消磁效應是存在矛盾的。雖然從理論上講，兩者的此消彼長是一種結構調整和發(fā)展模式轉換，但人們還是會擔心，城市新的吸引力，會不會抵消疏解的成效?人們有理由提出疑問：如果服務業(yè)吸引資源的力度等于或大于疏解出去的壓力，那么城市資源的承載力是否未能減輕，或反而加重；新吸引的人口如果等于或大于疏解出去的人口，那么，水、土地等資源承載力如何減輕？交通擁堵的城市病如何醫(yī)治？這些問題說明，在貫徹這兩個戰(zhàn)略安排中，必須始終有一本總量的賬，隨時都要預測一下：減法能減多少，加法會加多少？加減綜合的結果，距離疏解的目標要求還有多少差距，能否按時完成中央交給北京的任務？

除總量可能產(chǎn)生的矛盾外，結構上也存在著潛在的矛盾。如北京已經(jīng)劃定了首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展四類區(qū)域，在產(chǎn)業(yè)空間布局和功能疏解的政策上，有著不同的要求，而服務業(yè)擴大開放綜合試點與自貿區(qū)等不同之處就在于是不分領域、全部的，而疏解是分區(qū)域有不同的政策的。

在主導政策的風格上，疏解的直接產(chǎn)物是《禁限目錄》，嚴格控制增量，逐步化解存量；而服務業(yè)擴大開放試點講的是減少審批、放寬準入、非禁即入。完全相反的政策風格在一些邊界模糊、屬性不清、劃分兩可的領域和不同功能區(qū)會出現(xiàn)一些兩難的糾結。

辯證把握擴大與疏解的關系

在充分認識服務業(yè)擴大開放與疏解非首都功能內在統(tǒng)一關系的基礎上，直面兩者的潛在矛盾，還必須在實踐中辯證把握擴大與疏解的關系。

在處理北京發(fā)展中加法與減法的關系上，必須始終堅持一個原則：擴大與疏解的目標是一致的，兩者都要服從于大目標。加法一定要到位，充分釋放城市的新活力：減法一定確保實現(xiàn)，完成瘦身健體的任務。該加的加，該減的減。加法不能影響疏解目標的實現(xiàn)；減法也不能使城市活力衰減。當兩者出現(xiàn)矛盾時，用共同的最終目標來裁定。

要經(jīng)常把《規(guī)劃綱要》和《試點方案》拿出來比照閱讀，在制定和執(zhí)行政策時，必須兼顧兩個方面，切不可顧此失彼。在北京城市發(fā)展上，要有效防止兩種傾向：其一，沒有減法的加法，或減法不到位的加法，會進一步惡化城市生態(tài)，資源繼續(xù)超載，加速城市的崩潰；其二，沒有加法、只做減法，也會使城市失去活力，走向衰落。在資源約束條件下，以水定城，只有做好減法才能為加法騰出空間；同時也只有做好加法，才能有效替代，完成減法，實現(xiàn)新陳代謝，保持城市活力。北京，沒有加就沒有減，沒有減也不會有加。加法與減法必須辯證組合。

北京的服務業(yè)擴大開放必須放在京津冀協(xié)同發(fā)展的視野下。綜合試點雖然就六大領域做出北京的部署，但《規(guī)劃綱要》也有相關的布局。如在科技領域，北京重點是提升原始創(chuàng)新和技術服務能力，打造技術創(chuàng)新總部集聚地、科技成果交易核心區(qū)、全球高端創(chuàng)新中心及創(chuàng)新型人才集聚中心。其他的科技領域，該放在天津和河北的，盡管屬于科技，北京也不應該再染指；又如金融雖然屬于服務業(yè)，但《規(guī)劃綱要》明確指出：在服務業(yè)方面，強化北京金融管理、天津金融創(chuàng)新運營、河北金融后臺服務功能。只有按照這樣的布局，才能真正實現(xiàn)京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)作。離開京津冀協(xié)同發(fā)展的視野，服務業(yè)的擴大可能就會繼續(xù)加重北京的城市負擔。服務業(yè)擴大開放綜合試點雖然給了北京，但其政策效應，必須輻射京津冀。

此外，教育的很多功能也已經(jīng)列入疏解對象，文化教育擴大開放也必須在空間布局上與之相適應，不能使擴大開放成為疏解的羈絆。

作者系第十一屆北京市政協(xié)委員、首都經(jīng)濟貿易大學原校長

責任編輯 張濤