進一步完善北京產業疏解政策

進一步完善北京產業疏解政策

文 馬淑萍

目前，北京主要依靠行政手段對一般制造業和區域性專業市場進行了疏解，在對疏解產業的可行性分析、戰略布局以及未來產業發展趨勢研究不充分的基礎上，不僅影響了疏解效果，對居民生活帶來不便，也不利于產業轉型升級，同時也將影響北京的財政收入。

2015年《京津冀協同發展規劃綱要》出臺后，各地在積極組織落實。北京市的重點任務是疏解非首都功能，產業疏解配套政策成為重要制度保障。

目前，影響北京產業疏解的問題主要有三點：

第一，適合京津冀協同發展的治理結構還尚未建立。首都北京的城市規模大，政治、經濟、社會資源的集中，京津冀三地難以平等開展合作，跨區域協同發展需要建立新的治理結構和協調機制。

目前，國家成立了京津冀協同發展領導小組和辦公室，各地政府也相應成立了領導小組和辦公室，辦公室基本設在發改委，同時相關部門也建立了三地合作工作機制或簽訂了戰略合作協議。京津冀協同發展的治理結構基本是在發改委系統主導下的垂直一體化的、條塊分割的行政管理模式，沒有建立真正意義上的區域合作與協調機制。因此，在現有框架下難以發揮應有作用，疏解非首都功能政策得不到順暢落實。

第二，首都經濟功能定位不明確。城市聚集和產業集聚會帶來收益遞增效果和協同效果，因此，大城市規模不斷擴大，這是城市和產業發展的一般規律。國外經驗表明，城市發展具有自我組織特性，行政規劃和行政手段很難逆轉城市發展動力。老齡化和技術進步對城市發展影響很大。因此，對北京的城市發展規模和產業的限制應該適度，不易過度分散北京的經濟功能。

疏解非首都功能，并非不發展產業。目前，北京主要依靠行政手段對一般制造業和區域性專業市場進行了疏解，在對疏解產業的可行性分析、戰略布局以及未來產業發展趨勢研究不充分的基礎上，不僅影響疏解效果，對居民生活帶來不便，也不利于產業轉型升級，同時也將影響北京的財政收入。從近年的技術交易看，北京向天津、河北輸出的技術合同雖然逐年增長，但技術溢出效果并不明顯，從某種意義上說，由于首都經濟功能定位不明確，疏解帶來的協同發展效果不顯著。當然，完善交通大物流體系以及教育、醫療等基本公共服務是基本條件。

第三，承接地人才嚴重不足。人才是產業疏解面臨的重要問題。一方面疏解造成企業人才大量流失，據一項問卷調查結果顯示，僅有30%的職工愿意到搬遷地工作。另一方面，承接當地人才嚴重不足。

因此，首先要構建利于京津冀協同發展的治理框架。借鑒美國華盛頓大都市政府委員會（MWCOG）的經驗，在京津冀協同發展領導小組辦公室下，成立由中央領導牽頭的京津冀協同發展委員會，具體負責實施區域政策。該委員會應體現平等協商、共同參與的區域治理理念。發展委員會定位是為非執法權力部門，具有特殊協調功能的半官方、松散型非盈利組織。資金主要來源是中央財政撥款、地方政府會費、咨詢服務費等。組織運營模式可以實行董事會制，對其所有的政策、職能和資金負責，董事會成員來自國家相關部門及各地方政府選派人員。董事會下設產業、交通、環境和公共設施等專業委員會。具體職能是負責制定全面戰略規劃和專項規劃；研究或組織研究京津冀協同發展的問題；授權進行區域公共資源配置，將中央專項撥款分配給成員；為成員提供跨地區服務，并提出政策建議。

也可以借鑒日本首都圈的治理框架，利用現有機構推進。但是，前提是首先必須立法，嚴格按照法律權限和程序推進。可以通過《京津冀協同發展法》明確規定統籌規劃部門的職責權限，既要授予組織協調各相關部門的權力，也要限制規劃部門項目審批權，同時給予地方政府部門適當的獨立規劃權，不干涉地方行政權力，在法律框架下制定和調整《京津冀基本規劃》。為了科學合理制定區域規劃，應建立獨立的具有法律地位的咨詢委員會制度，成員由相關者代表以及專家、企業家、媒體等組成，負責對規劃進行審議，審議結果對社會公開。日本模式較適合中央集權制國家，對現有部門調整不大，也適合高速發展時期的區域規劃。

另外，加強三地區間干部交流也是增強合作機制的好辦法。

其次，要推進北京大首都圈的產業規劃和發展。目前，可以在《京津冀協同發展規劃綱要》的基礎上，結合北京產業結構調整戰略，制定大首都圈的發展戰略和規劃，保障北京一定的經濟功能。繼續鼓勵企業將產業鏈往津冀地區延伸布局，實現產業在三地的協同發展；培養符合首都城市戰略定位的新的經濟增長點，留住部分高端制造；從承接地角度考慮出發，對疏解到津冀的一般制造業，北京政府應與承接地合作，以政府采購等方式，為企業提供環保和公共技術等服務，支持企業轉型升級，為當地做貢獻。

北京應培養符合首都城市戰略定位的新經濟增長點，留住部分高端制造 攝影 張濤

與此同時，建立搬遷補償與公共服務分擔機制。一方面，國家應承擔一部分企業搬遷成本，特別是對民營企業的搬遷或退出要實行補償制度，并開辟疏解退出企業綠色通道。另一方面，對首都提供的公共服務，中央應加大對其的財政轉移支付力度。

最后，要建立承接地人才的培養機制。利用現有政府培訓設施、行業協會以及社會資源，幫助承接地培訓產業工人和經營管理人才。根據承接地的需求，組織現場和網上培訓。對企業內部培訓，政府也可以提供服務。

作者系九三學社成員、國務院發展研究中心副主任、企業研究所研究員

責任編輯 張濤