溫州農村土地產權制度改革的探索與思考

施端銀，張玲萍，徐 炯

(1.溫州科技職業學院，浙江 溫州 325006； 2.溫州市委農村工作辦公室，浙江 溫州 325000)

溫州農村土地產權制度改革的探索與思考

施端銀1，張玲萍1，徐 炯2

(1.溫州科技職業學院，浙江 溫州 325006； 2.溫州市委農村工作辦公室，浙江 溫州 325000)

家庭聯產承包責任制是中國農村產權改革的突破，但這種以“兩權分離”為特征的農村土地產權在實踐中存在制度性的缺陷，亟待在深化改革中得到破解。本文以溫州農村產權制度改革為例，重點分析農村土地承包經營權流轉制度的改革創新與不足，指出下階段我國深化農村土地產權制度改革應堅持“還權賦能”的基本思路，真正賦予農民土地財產權，進一步推進土地確權工作，完善和規范市場化的土地流轉機制，建立健全相關的配套制度、法律法規體系和合理的土地收益分配機制，保障農民權益。

統籌城鄉發展； 農村土地產權制度； 土地承包經營權； 路徑選擇

十八屆三中全會提出要形成城鄉一體的新型城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。農民問題的關鍵是土地問題，解決農民問題必須深化農村土地產權制度改革，處理好農民和土地的關系，真正賦予農民土地財產權利。本文從我國農村土地產權制度存在的問題出發，以土地承包經營權流轉制度創新為主要內容，以溫州為例研究農村土地產權改革的實踐，提出深化農村土地產權制度改革的路徑選擇。

1 農村土地產權制度面臨的問題

改革開放以來，我們堅持尊重農民意愿和維護農民的權利，不斷推進農村土地制度的創新。從中國農村改革第一村安徽鳳陽小崗村的村民開始嘗試“包產到戶”的土地經營模式改革開始，到1982年全國開始實行家庭聯產承包責任制，在堅持農村土地集體所有的前提下，賦予農戶家庭土地承包經營權。家庭聯產承包責任制打破傳統的集體所有、集體經營，形成集體所有、家庭經營的土地經營模式，實質上是所有權與經營權相分離“兩權分離”的農村土地產權架構,對于增加農民收入、推動農業快速增長和國民經濟的持續快速發展做出了不可估量的貢獻。家庭聯產承包責任制是中國農村產權改革的突破點，其最初的本意是改革經營制度，而不是改革產權制度[1]，但是經營制度和產權制度具有不可切割的因果聯系。家庭承包責任制在調整經營方式的同時，也逐步演變為一場非可逆的產權制度變革。此后，我國農村土地產權制度改革取得了一系列重大突破，在全國范圍內全面實行農村土地集體所有權、農戶承包經營權的確權登記頒證，明確界定了土地的產權權利束，為土地要素進入流轉做了充分準備。然而，目前的農村土地產權制度改革僅僅實現了“確權、還權”的中間目標，離真正的“賦能”這個最終目標還有很大的差距。隨著工業化、城鎮化深入推進，這種“兩權分離”的農村土地產權制度的缺陷在實踐中存在很多棘手的現實性問題，亟待在深化改革中得以有效破解。

1.1 農村集體土地所有權主體模糊，權屬不清

我國法律規定，農村土地歸農民集體所有。誰能代表集體？集體成員由誰組成，具有哪些權利？這些關鍵問題沒有得到法律的界定和明確。農村土地的所有權對廣大農民來說是不清晰的，農民沒有行使土地所有權的組織形式和程序，缺乏土地權利保護的參與權、知情權、申訴權。現行的農村土地“集體所有”產權結構，很容易產生內部人控制，導致權力對利益的侵蝕。

1.2 法律滯后，改革面臨法律的制約和困擾

《物權法》明確規定，土地承包經營權是用益物權，可以轉包、互換、轉讓等方式流轉。而《擔保法》規定：“土地所有權以及耕地、宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押。”現行法律之間存在的沖突困擾改革。《土地管理法》規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”但城鄉統籌發展必然要求要素在城鄉之間自由流動，出現集體建設用地、宅基地的流轉和用途的變化，現有的法律滯后于城鄉一體化發展，阻礙了農村土地產權制度改革的進程[2]。

1.3 城鄉存在二元土地制度，利益分配不合理

根據我國法律，農村土地歸集體所有，城市土地歸國家所有。農村的土地必須由國家征用成為非農用地后再提供給土地使用者，土地轉換用途所帶來的大部分增值收益歸政府、開發商占有，農民在放棄土地后獲得低微的征地補償。這種城鄉二元土地制度造成“同地不同價、同地不同權”的尷尬局面。由于土地制度城鄉二元結構的存在造成利益分配不合理，農民無權分享土地城鎮化所帶來的土地增值成果，影響了城鎮化進程。城鎮化過程也是土地級差收益增值的過程，級差收益由誰來分享，各個利益主體之間怎么分配，這些都是迫切需要解決的問題。

1.4 土地流轉機制不健全，影響農業規模化經營

當前農村土地流轉存在的問題主要有：土地流轉市場化的效應尚未形成，土地流轉時服務中介的功能未能充分顯現，缺乏相應的土地評估機構，缺失市場化定價機制；土地流轉的政策配套不完善，財政、金融對新型農業經營主體支持不足，有技術、有能力的大農戶、合作社擴大經營規模面臨困難；土地流轉法律糾紛呈上升趨勢，土地流轉程序不規范，出現“反租倒包”現象，與政策相違背，也容易引起損害農民利益行為的發生，土地流轉協議訂立不規范，契約精神缺失，履約意識不強，存在糾紛和矛盾隱患[3]。

總之，現有的農村土地產權制度阻礙土地作為生產要素在市場上自由流動，導致土地資源配置效率低下，束縛農村生產力發展，導致農民不能享受土地財產所帶來的財產性收益，影響了城鄉一體化發展的進程。為統籌推進城鄉協調發展，要按照“三權分置”辦法深化農村土地產權制度改革，實現集體、承包農戶、新型經營主體對土地權利的共享，增加農戶財產收入，促進土地資源優化配置。

2 溫州農村土地產權制度改革的實踐

2011年底，溫州被確認為全國農村改革試驗區，具體承擔著“農村產權制度改革”試驗項目。溫州市委、市政府出臺政策，以建立和完善農村土地承包經營權流轉制度、改革農村集體資產產權制度、改革鄉(鎮)村基層管理體制為主要內容開展農村產權制度改革，旨在促進土地要素的市場化配置和流轉，增加農民土地財產性收入，消除城鄉二元結構，促進農業現代化發展，統籌城鄉一體化發展。溫州在統籌城鄉綜合改革，推進農村產權制度創新方面進行了有益的探索，積累了比較豐富的實踐經驗。

2.1 推進確權登記頒證，明確并鞏固承包經營權

按照權屬合法、確權精準、登記完整、權證適用、信息管理的要求，創造性地引入“確權確股不確地”的模式，根據每個村的實際情況，實行富有彈性的“一村一策”，充分發揮政府的主導作用和農戶的主體作用，穩健推進農村土地承包經營權確權工作。在實踐確權工作中，土地承包經營權權屬總體上要確地到戶，嚴格掌握確權不確地的范圍，準確丈量確權入土地合作社的面積，對社員界定做到“宜寬不宜嚴、宜納不宜除”，切實保障農嫁女、農嫁非、離婚婦女、喪偶婦女、入贅女婿、政策性移民戶等弱勢群體和特殊群體的合法權益。截至2016年三季度，全市已完成權屬調查村2 060個，出臺村級實施方案村數1 518個，開展指界測繪村數900個，審核公示村數633個。

2.2 建立土地合作社，促進土地承包經營權流轉

根據改革設計的指導思想，土地合作社以擁有土地承包經營權的農戶為基礎、以行政村為范圍，是農村集體土地所有者的管理主體，主要職責是對原轄區內農村土地的經營管理。土地合作社為農戶提供了土地托管的渠道，通過發揮其中介橋梁作用，有效地解決了耕地市場上供求信息不對稱問題，有效地降低了由受讓方與眾多分散的出讓方帶來的高昂交易成本。信息不對稱和交易成本高昂是抑制耕地規模化流轉的關鍵因素。農民在土地合作社中的股份比例依據土地承包經營權面積進行折算，按入社股份從合作社獲取分紅收益。土地合作社將入社土地化零為整，集中整合，以“組團”地形式讓土地以更大的規模進行流轉。成立農村土地合作社后，土地的規模化、集約化經營將加快，有利于現代科技的運用，實現土地有效和有序的流轉。截至2016年第三季度，溫州市土地經營權股份合作達0.275萬hm2、4.61萬戶，組建土地股份合作組織182個。

2.3 建立土地經營權交易市場，完善流轉服務體系

城鄉要素自由流動依附于產權交易市場，產權不流動和交易，資源配置達不到最佳效率。產權制度改革的最終目的不是明晰產權、明確和穩定產權收益權，而是讓經營權能夠高效地進行流轉，資源配置得到最優化。通過產權交易市場，建立健全農村產權的流轉制度和機制，使農村產權改革的成果得以應用，加快城鄉統籌發展。溫州市按照政府定規則、市場建平臺、中介搞服務的發展導向，鼓勵建設主體多元化，實行“市級國有企業建設總平臺，縣級農業部門、公共資源交易部門、民營資本力量共同參與搭建分平臺，鄉鎮(街道)設立服務站”的混合建設模式，拓展服務內容。此外，為了提高土地規模經營效率，溫州市大膽突破了土地流轉過程中受讓對象和流轉期限的限制。土地承包經營權受讓對象不僅僅局限于本社社員，還延伸到其他土地合作社、農業經營組織及非本社農民。在期限方面，突破了二輪土地承包期30 a的時間限制，簽訂長期流轉(含轉讓)合同，二輪承包到期后，受讓方在按有關政策辦理相關手續后就可享有繼續經營的權利。截至2016 年底，溫州市有拍賣機構12家，評估機構3家，融資擔保公司3家，律師事務所2家，農村經紀人等服務中介100多個參與農村產權交易服務。全市累計農村土地經營權流轉面積達8.562萬hm2，流轉率63.7%。

2.4 探索土地經營權入股和抵押改革試點

溫州土地制度改革不僅僅停留在賦權這一環節，而且以賦權為抓手，進一步完善農民對土地財產權利，主要是指完善土地經營權權能，允許土地經營權入股和抵押。引導農戶以土地承包經營權作價入股農民企業、合作社，參與農業現代化經營，建立土地收益分配機制。目前，溫州全市有土地入股的股份合作組織182家，入股面積0.277萬hm2，土地入股戶數4.61萬戶。進行土地經營權金融化改革，2014年開始開展土地經營權抵押試點。土地經營權抵押主要有流入方將流轉土地的經營權用于抵押和承包戶將經營權用于抵押2種形式。目前，共發放貸款29筆，金額達1 163.5萬元。

3 溫州土地產權制度改革的創新與不足

3.1 創新

從以上農村土地產權制度改革的實踐經驗看，溫州市按照所有權、承包權、經營權“三權分置”要求，重點是搞活土地承包經營權，創造性地突破了現行法律和規章制度的限制，積極穩妥地推進改革，增加農民財產性收入，實現城鄉統籌發展，具有前瞻性和創新性。

3.1.1 突出重點，配套推進改革

農村土地產權制度改革是推進城鄉統籌發展的綜合改革，溫州的改革注重綜合性、系統性，在深化土地產權制度改革的同時，推行了農村金融改革、戶籍改革、集體資產產權改革、社區管理體制改革、社會保障制度改革等一系列相配套的改革措施，保證農村土地承包經營權流轉制度改革的順利推進。

3.1.2 明確土地產權流轉所引發的變化問題

溫州在規范土地經營權有序流轉的同時，全面開展農村集體資產股份制改革，村集體經營性資產全部折股量化，村集體經濟組織成員的各種利益關系明晰到戶到人并予以固化，農民可以按照份額分享資產收益，其權益不受戶籍、工作、居所變動的影響。土地、宅基地等使用權流轉，不改變農民的村集體經濟成員身份和權利，農民的權益得到有效保護。

3.1.3 突破了受讓對象和流轉期限的限制

土地承包經營權受讓對象不僅包括本社社員，還包括其他土地合作社、農業經營組織及非本社農民。在期限方面，突破了超過二輪土地承包期30 a的限制[4]。

3.1.4 探索土地經營權的抵押

根據溫州市《關于推進農村土地承包經營權抵押貸款的實施辦法》，農戶只需憑農村土地承包經營權證、發包方同意抵押的書面證明、同意處置抵押物的承諾等書面材料即可辦理抵押貸款，從而有效解決了農民融資抵押問題，這對于培育新型農業經營主體，促進農業現代化起著重要作用。

3.1.5 探索土地合作社的模式

為解決耕地地塊分散、交易信息不對稱、交易對象缺乏談判力、流轉交易成本過高等問題，溫州市將建立土地合作社作為土地承包經營權流轉制度改革的核心內容。土地合作社發揮中介橋梁作用，有效地解決了耕地供求雙方的信息不對稱問題，降低了由耕地受讓方與眾多分散的出讓方進行交易的費用。

3.2 不足之處

當然，由于土地產權制度改革涉及法律等敏感問題，情況過于復雜，牽涉到很多農民的利益，改革工作周期跨度長，這種以“三權分置”為導向的農村土地產權制度改革在政策設計、推進實施過程中也存在一些問題和不足。這些問題的存在，需要在今后的改革中認真探索設計政策思路，制定和完善具體操作辦法，積極推進改革任務的落實，保證改革取得成效。

3.2.1 土地確權賦權工作有待進一步落實

由于承包地四至不清、土地權證與實際情況不符、分戶引發土地調整等原因，土地確權工作量大，其進度和質量存在不足。特別是由于歷史的原因，二輪承包以來土地變動與征用收益的分配有差異，不同村莊土地征用收益采取不同的分配辦法，是被征地農戶獲得收益，還是集體統一支配，抑或是農戶和集體分享對土地確權有很大的影響；土地承包以后，人口與土地的關系有較大差異，是經常性動態調整土地，還是嚴格執行“增人不增地、減人不減地”，造成土地確權工作面臨的實際情況十分復雜。這些問題需要多個部門整合協同化解，通過完善政策，根據承包地實際狀況和農戶愿意，加快確權進度，提高確權質量。

3.2.2 土地經營權權能有待進一步發揮

經營權的權能不完備主要造成三方面的影響：經營權入股的農戶面臨著作價方式、參與形式以及風險防范等現實問題；而農業開發主體更多關注因承包戶入股引起的經營管理及利益分配方式問題；農村金融機構擔心信用違約后抵押擔保的土地無法處置，不愿意涉及土地經營權抵押擔保業務。

3.2.3 農村產權交易市場不夠成熟

目前，農村產權交易市場仍處于培育期，與其相配套的服務體系和市場規則未及時跟進，如經紀、評估、擔保機構還未得到充分培育，農村產權交易相關規則還不配套。由于農村產權交易市場機制不成熟，私下交易甚至暗箱操作也很難破除，也缺乏相應的制約手段阻止此類交易行為。

3.2.4 缺乏法律的支撐

國家對土地合作社尚未出臺法律，登記注冊尚處于摸索階段，其法律地位尚未界定，土地合作社的法人地位還不明確。目前，土地合作社是以農民專業合作社法人性質進行工商登記的，但稅務部門又將土地合作社視同普通公司企業征稅。土地合作社并不是純粹市場化運作的經濟實體，還承擔著很多公共服務職能，按照純市場主體征稅顯然不盡合理。

3.2.4 土地合作社發揮應有的作用不夠

引入土地合作社目的就是為了促進土地規模流轉、降低交易成本、解決信息不對稱、加快農業規模化和現代化經營。農戶關心是否具有流轉的選擇權、流轉后的權益保障等問題，但是在實踐中，一些基層干部借土地合作社重新獲得農民承包土地的支配權，以統一開發利用，這與農民關心的利益相違背，從而導致流轉的規模效應不明顯、經營穩定性差、農地流轉不夠規范、流轉雙方的權利得不到有效保障，很多土地合作社沒有發揮應有的作用。

4 深化農村土地產權制度改革的路徑選擇

農民對土地財產權利實現的過程，實質上是城鄉統籌一體化發展、農民土地財產性收入增加、土地經營效率提高、新型農業經營體系培育和發展的過程。農村土地產權制度改革應該堅持“注重民生、放眼長遠”的路徑選擇。下一階段深化農村土地產權制度改革的基本思路是堅持“還權賦能”，從法律的視角對農民土地財產權利的保護，以土地承包經營權物權化為取向，賦予農民完備的用益物權；從經濟學的視角看，遠期改革的目標就是要實現農民能夠分享到土地權利收益，包括級差地租、土地增值收益和經營性收益等[5]。

4.1 堅持保障農民權益的宗旨

農村產權制度改革必須把保障農民權益和尊重農民意愿作為根本的宗旨，通過改革努力讓更多的農民受益，促進農民收入穩定并持續增長。一方面，通過對土地的確權頒證保障農民承包權益和財產權能，通過集體土地股份量化明晰農民產權關系及份額；另一方面，努力構建農民積極參與機制，把農民自愿參與、內部民主決策作為農村產權制度改革的基本原則，不僅確保農民對改革過程有知情權，而且很多涉及村民利益的事情也交由農民內部自己討論協商決定。

4.2 進一步推進土地確權工作

權屬清晰、合法是土地產權交易的最基本前提。從改革的進程來看，我國農村土地產權制度改革的近期焦點聚集在確權、頒證、流轉[6]。承包經營權確權工作的宗旨是對承包經營權作為一種財產性權利長久不變的承諾，在實踐工作中，要實現“合同管理”向“登記管理”轉變，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶(人)，進一步明晰農村土地產權歸屬，完善土地產權權能，加快對農村土地承包經營權、農民宅基地和集體建設用地使用權等各類農村產權進行確權登記頒證，進一步明確農民對承包土地的各項權益，真正賦予農民在集體所有制框架內的土地財產權利，保障農民實際獲得土地的占有權、經營權和處置權，強化對農村土地承包經營權的物權保護，為土地流轉打基礎。

4.3 完善和規范市場化的土地流轉機制

農村土地流轉是一項涉及很多方面，是個龐大的系統工程，比如法律、經濟、行政、管理等，要解決流轉過程中突出問題，必須對現有的相關法律法規、管理體制等進行改革創新，完善農村土地流轉的配套政策，構建流轉的市場化服務平臺。建立健全用地價格機制，包括確定土地價格的構成部分，建立科學的農村土地評價方法，制定農村土地價格評估標準和規范，建立農村土地評估中介。建立配套的中介服務體系，主要提供土地法律政策咨詢、土地估價、土地交易委托代理等中介服務。要發揮中介服務體系在土地交易中的潤滑劑作用，轉變農村土地行政管理模式，促進農村土地市場體制的建立，形成農村土地市場價格的機制。

4.4 建立健全相關的配套制度和法律法規體系

鞏固農村土地產權制度改革成果和深化農村土地產權制度改革，需要建立健全相關的配套制度和法律法規體系，減少改革阻力。對于廣大農民來說，土地仍是他們的基本生產資料和主要生活來源，即使遠離家鄉進城務工經商，依舊不愿意放棄他們的土地。要健全配套的相關制度建設[7]，主要指戶籍制度改革，實現城鄉戶籍制度一體化，解除農民的后顧之憂。戶籍制度改革主要是剝離附著在戶籍制度上的利益關系，讓農民不再是城鄉標志的“身份”，而是成為一種職業。加強并健全法律法規體系建設，讓改革有法可依，對現行法律法規中模糊和沖突之處進行調整。目前，中央已經在試點縣(市、區)進行了相關法律法規的調整，希望中央通過試點區域的運作，在完善實施方案和確定風險的基礎上，對試點區域成熟做法加快頂層設計并給予法律保護。

4.5 建立和完善合理的土地收益分配機制

城鄉統籌發展的過程其實就是土地價值溢價的過程，評價土地制度改革是否成功的一項重要考核指標在于是否保障了農民的權益。當前，有些地方出現了嚴重侵犯農民權益的行為，農民無法參與土地改革的收益分配，不能享受城鎮化帶來土地溢價的好處，因而土地制度改革的政策得不到農民廣泛的支持和理解。為此，必須建立和完善合理土地收益分配機制，使農民擁有真正的土地財產權利并獲得民生改善的持久動力。要建立合理的征地和補償機制，各級政府在征地過程中要遵守法律法規，尊重農民的意愿，讓其有知情權、參與權，力爭做到征地公開、透明化。要科學計算補償標準和收益分配方式，給予農戶公平合理的權益，嚴禁組織任何挪用補償款，切實保障農民的權益。同時還要賦予農民宅基地收益權，建立宅基地增值收益分享機制，村集體和農戶應分享農村宅基地和村莊整理置換后所節約的土地及其產生的增值收益，形成政府、開發商和集體、農戶相對均衡的利益格局，讓廣大農民參與工業化、城市化帶來的紅利分配。

[1] 許經勇.我國農村土地產權制度改革的回顧與前瞻：形成有利于保障農民合法權益的土地產權制度[J].經濟學動態，2008(7)：68-72.

[2] 郭煒，丁延武.深化農村土地產權制度改革的困境突破與路徑選擇[J].經濟體制改革，2015(4)：84-89.

[3] 劉娥蘋.農村土地產權制度改革對農民增收的影響與對策：以土地流轉為視角[J].上海黨史與黨建，2015(10)：37-39.

[4] 劉長全，杜旻.土地承包經營權流轉制度創新與改進方向：基于溫州農村改革試驗區的考察[J]. 湖南農業大學學報(社會科學版),2015(1):72-78.

[5] 劉燦.深化農村土地產權制度改革的核心是賦予農民的土地財產權利[J].經濟學家，2013(12)：14-15.

[6] 吳垠.應當賦予農民怎么樣的財產權利？中國農村土地產權制度的改革方向探索[J].中國發展觀察，2014(7)：49-51.

[7] 滕衛雙.中國農村土地產權制度改革的現狀分析[J].世界農業，2013(8)：140-143.

2017-09-09

浙江省哲學社會科學規劃課題(11JCYJ07YB)；溫州市哲學社會科學規劃課題(16wsk207)

施端銀(1965—)，男，浙江瑞安人，教授，研究方向為社會主義市場經濟，E-mail:527508885@qq.com。

文獻著錄格式：施端銀，張玲萍，徐炯. 溫州農村土地產權制度改革的探索與思考[J].浙江農業科學，2017，58(12)：2291-2295.

10.16178/j.issn.0528-9017.20171263

F321.1

A

0528-9017(2017)12-2291-05

吳益偉)