理性選擇視角下獨立學院政策行動主體的策略行為分析

童馨

摘要：獨立學院是上世紀90年代末中國高校大規模擴招的產物，為推動我國高等教育大眾化和優化高等教育結構做出了積極貢獻。科學有效的相關政策法律是獨立學院健康有序發展的保障。本文主要圍繞獨立學院的政策及執行進行研究，從理性選擇視角出發，解釋了政策三大行為主體中央政府、地方政府和獨立學院的互動博弈的過程，分析了三大行為主體的利益訴求和策略行為，并基于以上分析，提出協調各方利益的制度設計。

關鍵詞：理性選擇視角；獨立學院；政策；策略行為

獨立學院的辦學模式是在高等教育大眾化和市場化背景下產生的。為規范和促進獨立學院的健康發展，中央政府頒布了一系列政策法規，但是從政策的執行情況看并不理想。獨立學院政策在地方實際運行中的變通實施到底是不是政策本身問題所導致的？政府的政策是否科學合理？地方政府和獨立學院的利益訴求是否合理？本文將以理性選擇的視角分析獨立學院政策的各個行動主體的策略行為，并為協調各方利益提出完善獨立學院政策的制度設計。

一、獨立學院政策發展的過程

獨立學院的政策主要經歷了三個過程：

1、支持探索階段①：1999年，中共中央、國務院《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中提出：“進一步解放思想、轉變觀念，積極鼓勵和支持社會力量以多種形式辦學，滿足人民群眾日益增長的教育需求，形成以政府辦學為主體、公辦學校和民辦學校同發展的格局。凡符合國家有關法律法規的辦學形式，均可大膽實驗。”在發展民辦教育方面邁出更大的步伐，獨立學院也于1999年誕生，且在全國范圍內開始了較為迅猛的發展歷程。與此相伴隨的是違規招生、辦學風險、教育公平等問題的引起了人們的廣泛關注。

2、規范試辦階段：2003年4月23日，教育部在對二級學院進行了長達4年的觀望之后，為規范獨立學院的發展，以8號文件發布了《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。這是第一次針對獨立學院做出相關的專門規定，確定了試辦獨立學院要貫徹“積極支持、規范管理”的原則，并對獨立學院作了概念界定，即“獨立學院應具有獨立的校園和基本辦學設施，實施相對獨立的教學組織和管理，獨立進行招生，獨立頒發學歷證書，獨立進行財務核算，應具有獨立法人資格，能獨立承擔民事責任”六個獨立。同時，對獨立學院的專業設置也提出了相應的指導意見，其專業設置“應主要面向地方和區域社會、經濟發展的需要，特別是要努力創造條件加快發展社會和人力資源市場急需的短線專業”。同年6月，周濟部長在全國試辦獨立學院工作會議上提出“民、獨、優”的獨院辦學基本原則②。

3、全面規范階段：2008年又以26號令發布了《獨立學院設置與管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。這標志著我國獨立學院宏觀管理工作已逐步走上法制化、制度化、規范化軌道。總的看，《辦法》在全面總結歸納的基礎上，正視問題和矛盾，從中國具體國情出發，明確了獨立學院的法律地位，指明了獨立學院的發展方向，進一步理順和完善了獨立學院的政策與管理體系，對獨立學院的辦學行為作出了更加清晰嚴格的規范，就解決獨立學院歷史遺留問題給予了五年的過渡期。

二、獨立學院政策的執行情況

獨立學院落實國家的政策，歸納起來主要是三個方面的工作：一是從辦學機制上，引入社會資金參與辦學。二是從辦學形式上，要落實文件規定的六個獨立；三是在具體的辦學行為上，規范招生，穩定辦學秩序，確保教育教學質量。但從政策的實施情況看，總體上更類似于有學者提出的“求神似、去形似”的政策變通形式，這種政策變通形式的基本特點是：做到了原則性與靈活性的辯證統一，抓住政策的精神實質，遵循政策要求，結合實際，創新性地加以貫徹落實。[1]

1、社會資金參與辦學情況

《若干意見》第四條規定，“試辦獨立學院建設、發展所需經費及其它相關支出，均由合作方承擔或以民辦機制籌措解決。” 《辦法》第二條規定，“獨立學院是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校”從政策意圖來看，中央政府明確要求獨立學院舉辦經費來自于非國家財政性經費。

通過實踐考察可以看出，很多獨立學院都屬于“翻牌”的獨立學院，都是在沒有民間資本投入情況下通過各種變通方式和渠道舉辦的。浙江省的22所獨立學院中，有16所是公辦高校與所屬企業或者基金會合作，浙江大學舉辦的2所學院則分別是與杭州市政府和寧波市政府合作，從政策規范角度講，這類獨立學院被稱為“校中校”模式，是一種“假”獨立學院，都不是真正意義上的投資辦學，不符合中央政府的政策意圖。[2]《辦法》第十二條規定，“獨立學院舉辦者的出資須經依法驗資，于籌設期內過戶到獨立學院名下，之前未過戶到獨立學院名下，自本辦法施行之日（2008年4月4日）起4年內完成過戶工作”。對于獨立學院投資者而言，將資產過戶到獨立學院名下，其后果是這些資產不能再用以銀行抵押，這筆資金投資所產生的債務也由投資者承擔，并且“合理回報”的度大大低于資產過戶之前。因此，獨立學院投資者對資產過戶不太情愿。

2、“六個獨立”的執行情況

教育部的政策文件規定獨立學院要實現六個獨立。在這六個獨立中，最為直觀同時也是比較基礎性的獨立就是獨立校園。在《若干意見》出臺之前，浙江省的這些獨立學院中，除了浙江大學城市學院和浙江大學寧波理工學院兩所獨立學院之外，其他的獨立學院都沒有獨立的校園。2004年2月12日，教育部公布并確認了各地和教育部直屬高校試辦的獨立學院的名單，浙江省除浙大城市學院和浙大寧波理工學院兩校外，其余二級學院全部榜上無名。在相關政策規范的要求下，浙江省的這些獨立學院最終采取的基本措施是：對于沒有獨立學院校園的獨立學院，在校本部以綠籬隔離等方式相隔，形成單獨的辦學空間。

三、各行動主體的利益訴求和理性選擇視角下的策略行為

在獨立學院政策執行過程中，主要存在三個行動主體：中央政府、地方政府和獨立學院。政策的執行是三大主體互動博弈的過程，往往基于自身的利益訴求，以理性選擇的方式采用不用的態度和行為。

1、中央政府的利益訴求和理性選擇下的策略行為

（1）中央政府政策的利益訴求

中央政府出臺獨立學院的相關政策背后的主要原因是獨立學院辦學的不規范問題。回應社會各界對獨立學院的辦學合法性的質疑成為中央政府出臺政策的利益訴求。獨立學院的不規范問題主要體現在：首先是獨立學院的審批程序不合法問題。在《若干意見》頒發以前，不少二級學院沒有報教育部審批，從法律程序上是不合法的。其次，我國一些公辦普通高校以自身校舍、設備、師資為基礎舉辦以民營機制運作的獨立學院，有些與社會力量合作舉辦獨立學院，有些則與政府部門合作舉辦獨立學院，所有權的歸屬就成了一個新的問題。在公辦高校與社會力量或政府及其有關部門合作舉辦的獨立學院中，產權界定始終沒有非常明確而又可操作的政策法規依據。第三，部分的獨立學院在招生和教育教學過程中也存在不規范現象，如在招生中發布虛假信息、隨意降低錄取標準、亂收費現象等、無法提供必需的教學條件、不認真組織教育教學活動等。

（2）理性選擇下中央政府的策略行為：漸進和容忍

作為一種強制性的制度安排，中央政府在維持穩定的前提下以務實而不是理想的目標進行改革，選擇了漸進式的方式向前推進。從“國有民辦二級學院”到“獨立學院”，從《若干意見》到《辦法》，中央政府以“摸著石頭過河”的政策試驗設置了獨立學院的辦學模式、設立與運行的基本制度框架。然而《辦法》只是教育部一家發文，沒有國資委、發改委等的協調，導致一系列的問題，如國有資產能不能轉？怎么轉？增值部分怎么說？無形資產如何評估？由于頒布的國家政策滯后于實踐發展的需要，對獨立學院的變通行為也往往無能顧及，只能睜一眼閉一眼，追求形式上的合法。[5]在《若干意見》頒布之后，如果在2004年5月1日前辦學資格沒有得到確認，意味著當年就不能進行招生。當追求政策執行收益不能彌補政策執行的代價時，理性的中央政府決策者對獨立學院的失范行為往往表現出一定的“寬容”態度，對不符合辦學基本條件的獨立學院的懲罰是“通報批評”而不是“暫停招生”或“限制招生”。很多不符合規定的做法往往事后都能得到追認，以申辦高校的校辦企業或者國有控股企業作為出資者的做法能得到追認，甚至以地方政府財政性資金投入的做法不得不追認。

2、地方政府的利益訴求和理性選擇下的策略行為

（1）地方政府的利益訴求

對于地方政府而言，大力發展獨立學院的利益訴求主要體現在兩個方面：一是能夠在不增加政府財政投入的情況下增加了高等教育機會的供給，在一定程度上緩解了人們接受高等教育的強烈需求與有限的高等教育機會之間的矛盾；二是創辦獨立學院能夠明顯地增加本地區固定資產的投資規模，擴大民眾的高等教育投入，拉動大學所處區域的消費水平，進而在客觀上提高了本地經濟社會的發展。

（2）理性選擇下地方政府的策略行為

獨立學院自身擁有市場資源，不需要地方政府的財政撥款，又能滿足人民群眾接受教育的需要，推進地方經濟的發展，在這種情況下，地方政府與獨立學院形成了相互依賴的關系。地方政府為了自身的利益訴求，“或明或暗”的支持為獨立學院的大規模興起提供了較寬松的政策環境。在《若干意見》和《辦法》的要求下，地方政府不得不采取相關的措施規范獨立學院的發展。中央政府和地方政府雙方處于一種非合作博弈狀態。2004年2月12日，教育部公布并確認了各地和教育部直屬高校試辦的獨立學院的名單，浙江省除浙大城市學院和浙大寧波理工學院兩校外，其余二級學院全部榜上無名。為浙江二級學院的“正名”奔波，成為當時浙江省教育廳上上下下的工作重點。“靈活變通”、“打擦邊球”等不規范的做法成為規避現有政策的策略行為，在“上有政策、下有對策”的“軟對抗”中消解中央政府的政令和權威。

3、獨立學院的利益訴求和理性選擇下的策略行為

（1）獨立學院的利益訴求

作為追逐利益的產物，母體高校把舉辦獨立學院作為擴大學校經費來源渠道或創收渠道的重要制度安排[2]。《若干意見》和《辦法》作為自上而下規制獨立學院發展的政策法規，從一定程度上損害了獨立學院利益，具體的條款很難得到獨立學院的認同：第一，針對辦學主體問題，反對社會企業作為投資方，因為與企業進行合作辦學，企業以盈利為目的，在辦學動機上與母體高校存在沖突。第二，校園占地面積等辦學條件的硬性規定，缺乏現實條件。在《辦法》 的規定中，獨立學院的占地面積要達到500畝以上，對在杭州市區的獨立學院，是不可能擴建達到要求的。第三，“獨立令”將剝奪獨立學院的“母體光環”，可能導致生源的減少。

（2）理性選擇下獨立學院的策略行為

作為一種試辦的政策，獨立學院擔心未來政策的變化，因而在辦學過程中比較傾向于采用“搭便車”的方式，靜觀其他學校的做法。如果所有獨立學院在辦學過程中都作理性選擇，都選擇不執行相關政策，由于政府“政策的容忍性”，獨立學院集體不執行相關政策的后果并不會很嚴重。因為承擔高等教育大眾化的獨立學院數量如此之大，培養的學生如此之多，國家的宏觀監控處于“法不責眾”的尷尬境地。

四、協調各方利益的制度設計

基于以上對政策各行動主體利益訴求和策略行為的分析，政府需要從制度上協調各利益相關者的行為，調節各方利益，為獨立學院掃清制度障礙。

1、健全和完善獨立學院的法律法規

對于高等教育，特別是私立高等教育來說，健全的法律法規是其健康發展的基石。我國獨立學院呈現蓬勃發展態勢，但相應的法律法規卻未見出臺，尤其要制定可行的實施細則，獨立學院的法律地位、產權制度、運營模式等方面的問題尚待明確，具體實施的保障措施沒有充分落實到位。從相對獨立到完全獨立應該是我國獨立學院發展的趨勢，只有法律法規制度的不斷完善才能實現真正意義上的獨立學院。[7]

2、完善獨立學院的產權制度

對面向市場、自籌資金辦學的獨立學院而言，只有產權明晰，才能在政策執行過程中處理不同利益相關者的權利邊界，優化資源配置，避免各利益主體相關者的短期辦學行為。完善獨立學院的產權制度，包括宏觀和微觀兩方面。宏觀的產權制度包括獨立學院的設立條件、審批權限、法律地位、產權組織形成、投資者的權益分配原則、解散條件、程序及解散時的資產清算原則以及產權運作中違法行為的法律責任等。微觀的產權是指獨立學院內部的產權關系。一是政府與獨立學院的產權關系。二是獨立學院與公辦高校的產權關系。三是獨立學院下合作者的產權關系。

3、明確政府和“母體”的職責

政府和“母體”應積極作為，保證獨立學院政策的有效執行。政府是管理者，應該強化對獨立學院的監督權，退出所有權，讓獨立學院嚴格按照民辦高校的機制運作。加強對獨立學院的評估工作，評估內容應全面，不僅評估其資產和硬件建設，還應該包括教育軟件環境和教育質量。政府應發展更多符合辦學條件的獨立學院，鼓勵民間辦高質量的特色突出的獨立學院，促進獨立學院多樣化發展。甘德安博士表示，政府應重塑社會文化價值觀：獨立學院是大學而不是公司，是大學就必須以公益性為基本價值定位。一方面社會在輿論上應給投資方一定的壓力，要求投資方在公益性與逐利性、事業與產業之間找到平衡點；另一方面目前我國民間資本數量很少，規模不大、品位不高，加上資本天然帶有它的逐利性，所以，社會應該認識到，投資辦學尋求合理回報是無可厚非的。在獨立學院未真正獨立之前，從形式上是“母體”的一個學院，公辦高校有義務和責任對其質量進行監控，為了確保“母體”的積極作為，教育行政部門應該把對獨立學院的評估與對“母體”的評估聯系起來，將兩者的關系從所謂“花錢買牌子”的聯系上升到圍繞教育質量而深度合作的利益共同體。

參考文獻：

[1] 陳漢聰，陳學飛.規范與變通——國家獨立學院政策在浙江省的實施案例研究[J].高等教育管理，2009年5月.

[2] 彭華安.獨立學院政策執行的利益博弈分析[J].教育科學，2012年10月.

[3] 廉軍.獨立學院政策過程中補償性反饋機制的研究[J].黑龍江高教研究，2008年第10期.

[4] 陳漢聰.利益相關者分析框架：政策執行研究中的一種嘗試——基于獨立學院的案例分析[J].教育學術月刊，2011.12

[5] 彭華安.獨立學院政策執行困境研究——多重制度邏輯的視角[J].復旦教育論壇，2012年第10卷第4期.

[6] 沈怡玥，倪振民.關于獨立學院的政策與法規及其問題的探討[J].江蘇大學學報，2006年7月.

[7]汪明，張存玉.日本私立大學與我國獨立學院政策法規的比較研究[J].煤炭高等教育，2008年9月.

注釋：

①三個階段的概括參照廉軍.《獨立學院政策過程中補償性反饋機制的研究》，2008年第10期

②周濟.促進高校獨立學院持續健康發展[J].中國高等教育，2003（Z2）：3-6.