調節居民收入差距，個稅能否擔此重任？

馬珺

致力于解決我國居民間收入分配不公的財稅政策，應“兩條腿走路”！

當前，我國居民收入差距過大的事實已經引起了各方面的重視。研究表明，問題雖然表現在再分配領域，但根源卻主要存在于初次分配領域。改革過程中一些未從根本上觸及的體制性因素，如國有資源使用和受益制度不規范、行政性壟斷廣泛存在、戶籍分割和城鄉二元制度造成的機會不均等 ，等等，是造成這一現狀的主因。同時，再分配領域缺乏必要的調控手段，進一步加劇了居民間收入差距過大的程度。

近年來社會輿論對利用個人所得稅綜合制改革以調節居民收入差距的期待甚高，然而，個人所得稅能否擔此重任呢？現階段應采取何種政策措施，才能達到標本兼治的功效？

依靠提高直接稅比重，短期內不能有效緩解居民收入分配不公問題。

不可否認，現行以間接稅為主體的稅制嚴重缺乏收入再分配功能，1994年以來的我國稅制改革關注經濟效率有余，而關注社會公正不足，因而當前稅制改革過程中要求提高直接稅比重、強化稅制收入再分配功能的呼聲甚高，這是完全可以理解的。

但是，綜合考慮各方面的因素，如果政策重心高度集中于提高直接稅比重這一點，而忽略了其它重要的政策手段，在短期內不可能有效緩解居民收入分配不公的問題。其原因如下：

其一，導致居民收入分配不公和差距過大的原因眾多，再分配機制的缺陷并非主因。

造成當前居民收入差距過大的原因是多方面的，既有初次分配機制上的問題，也有再分配機制上的問題。目前較為普遍的看法認為，根本性的原因存在于初次分配領域。由于行政性因素的介入，破壞了市場分配的邏輯，壟斷性收入、非法收入和灰色收入的廣泛存在，直接擴大了居民間收入差距。

其次，改革開放30余年以來，老百姓已經認可了市場公平交易的理念。引起老百姓不滿的主要不是分配結果本身不平等，而是分配機制的不公平。僅僅通過完善再分配機制，能夠在一定程度上緩解收入分配差距“不均”的問題，但不可能從根本解決收入分配“不公”的問題。而且，由于問題的根源沒有得到治理，更多新的“不均”問題還會源源不斷地產生。

其二，當前我國的再分配性稅種尚不完善，對其寄予厚望是“遠水不解近渴”。

現行稅制下我國的再分配性稅種，無論在規模上還是在功能上都極其有限。從規模上看，現行稅制下最主要的再分配性稅種是個人所得稅，2015年個人所得稅收入僅占全部稅收收入的6.9%。可以想象，如此小的收入規模之下，其所能發揮的再分配作用也是有限的。從功能上看，個人所得稅的實際稅基過窄、納稅遵從和征管水平較低，導致其再分配功能難以充分發揮。另一個具有再分配潛力的稅種，即房地產稅，目前對個人自有住房的課征仍處于試點和推進立法的階段，要使它具備成熟的再分配性稅種的特質，尚需假以時日。

在這種情況下，試圖僅僅通過提高直接稅比重來緩解居民收入差距，無異于“臨渴掘井”，縱使隨著直接稅主體稅種地位的確立，從長遠來看這一措施將會取得成效，但近期來講肯定是“遠水不解近渴”，難于奏效。

其三，以直接稅為主體的稅制管理復雜、運行成本高昂，應考慮現階段我國政府的經濟和政治承受能力。

從征管遵從方面看，我國已經建立起適應間接稅作為主體稅種的征管框架，即使是在直接稅的征收上，也是通過機構代扣代繳，以間接截留為主、直接面對居民個人征收為輔（事實上納稅人自行申報只具有形式上的意義）。相對而言，尚未建立起直接面向個人納稅人、針對直接稅的稅收管理制度，目前仍然普遍存在著大眾納稅遵從意識淡薄和征管不力的問題。由于非正規經濟的廣泛存在，即使實現了稅制向以直接稅為主體的轉化，依現階段我國作為發展中國家的國情民情和目前的稅政管理水平，其實際運行可能成本頗高，很大程度上將會抵消其在收入再分配方面的政策效果。

特別是，一旦整個稅制轉向以直接針對自然人征收為主，勢必誘發和強化納稅人對對等權利的期待，波及對征稅合法性的廣泛質疑。

應在發揮現行稅制最大潛力的基礎上，探尋低成本的再分配問題解決思路。

依據上文的分析，解決再分配問題的政策思路，應當以糾正初次分配領域的分配機制非正義為核心，同時在維持現行以間接稅為主體的稅制框架的基礎上，最大限度地發揮現行稅收制度的潛力，探尋低成本的再分配問題解決思路。

其一，追根溯源，規范初次分配秩序，恢復市場分配機制的正義性。

完善的市場分配機制，有利于促進社會資源的有效利用，這本身就具有合乎道德的正當性。而建立一個公平正義的初次分配秩序，必然要求收縮行政性壟斷領域，并通過減少不適當的行政干預以杜絕因政府干預引致的分配不公正。

目前急需著手進行的工作，至少包含以下三方面：一是放松管制，簡政放權，根除尋租根源，治理初次分配上的不公正；二是建立對勞動者權利的立法保障，使勞動者的工資能夠反映勞動力的真實成本；三是加強社會組織建設，切實提高勞動者議價能力。

其二，接受現實，逐步提高直接稅比重，不走激進變革路線。

從長遠看，直接稅的比重需要提高，但關鍵是尊重經濟規律，不能走激進變革的路線。其原因，一是考慮征管和遵從約束。稅制建設必須考慮到實際的征管能力，超出實際征管水平和納稅遵從程度之上的稅制是沒有意義的。二是平衡各項改革目標的需要。現階段我國的個人所得稅改革面臨復雜的國內國際環境，國內公共政策要求強化其再分配功能的考慮與世界經濟全球化進程要求其注重經濟效率的考慮，從兩個截然相反的方向同時對個人所得稅的改革施加了壓力，這決定了由現狀通往目標的過程注定將會“道阻且長”。三是保持稅收政策和稅制變革連續性的需要。歷史上中國的稅制改革很少有激進式的；漸進改革不僅符合常規智慧，也是當前條件下難度最小的選擇。

在現行以間接稅為主的稅收框架內，逐步提高直接稅比例的過程，應結合間接稅的結構性調減來進行。目前可采取的措施，一是吸收國際經驗，建立增值稅的必需品免稅機制；二是注重利用財政支出手段，從支出方而不僅僅是收入方調節居民收入差距。

現階段應重視和充分利用公共支出政策工具，以改善居民收入差距持續擴大的局面。

既然當前條件下不可能單純依靠稅收再分配緩解居民收入差距，就應另辟蹊徑，重視公共支出政策在改善居民收入差距中的作用，以最大可能地發揮現行制度框架的潛力。

筆者認為，可以在調整財政支出結構上下功夫，使之在平滑居民收入差距上發揮應有的作用。其理由是：第一，高累進性的稅收手段，只能保證從高收入人群多收稅，而不能區分非市場性的高收入來源以區別對待、對癥下藥；第二，從高收入人群征集到的高收入，未必得到了合理的、有利于改善收入分配的運用；第三，僅靠收入手段無以保證在緩解低收入人群經濟狀況的同時，既鼓勵其自信的基礎，又不過于打壓高收入者工作和投資的積極性，不對經濟繁榮的長期動力機制造成負面的影響。因此，再分配性稅種的改革，不能脫離財政支出考慮來設計。

相比之下，財政支出手段具有如下優點：第一，通過公共支出政策以解決再分配問題的耙向性更強，受益群體的選擇更有針對性；第二，能夠促進財政收入的合理使用和結構優化，切實做到取之于民，用之于民；第三，避免真正通過誠實勞動和經營致富的群體，在再分配政策下受到不公平對待。

總之，初次分配領域分配機制的不公正，是導致目前居民間收入差距過大的根本原因。在調節此種原因導致的居民收入差距方面，稅收再分配所能起到的作用有限。因此，致力于解決我國居民間收入分配不公的財稅政策，應“兩條腿走路”：一方面，從現實性來看，需擺脫對再分配性稅種的倚重，而重視公共支出政策的作用；另一方面，從長遠來看，在充分發揮公共支出政策的基礎上，仍需積極探索提高直接稅在稅收收入所占比重、建立完善的再分配性稅收體系的可行性。