建立和完善符合智庫運行特點的科研經費管理制度

黃鑫

高校作為地方黨委、政府的智庫，在當今社會發展中扮演著越來越重要的角色。我國各級政府對科學研究、科學決策、科學行政的重視程度日益提高，支持力度和投資強度不斷提升，各大高校產生了相當規模的資金流，隨之而來科研經費管理上出現的問題也越來越多。如不及時解決，將直接影響著科研事業的發展。本文分析了高校及科研機構科研經費管理及其機制中存在問題的根源，針對科研項經費申請、經費使用、經費監督管理的全過程給出完善科研經費管理機制的具體對策建議。

高校科研經費管理制度

高校作為地方黨委、政府的智庫，在當今社會發展中扮演著越來越重要的角色。我國各級政府對科學研究、科學決策、科學行政的重視程度日益提高，支持力度和投資強度不斷提升，各大高校產生了相當規模的資金流，隨之而來科研經費管理上出現的問題也越來越多。如不及時解決，將直接影響著科研事業的發展。

一、研究背景及意義

（一）研究背景

近年來，國家陸續制定出臺了一系列科研經費管理辦法，不斷加大監督檢查力度和密度，建立健全了審計、財政、科技等部門以及社會中介機構等監管機制。在這種大背景下，各高校也越來越重視科研經費管理，相關管理制度逐步完善，科研經費管理水平不斷提高，但仍存在著一些共性的問題，例如：管理制度不健全；科研經費使用效益不高；某些支出比較隨意；結余經費過大；等等。我國高校科研經費管理面臨的問題成為政府相關部門監督檢查的重點和社會公眾關注的熱點，也日益成為高校財務管理部門關注的重點和難點。

（二）研究意義

本文在借鑒相關理論與發達國家科研經費管理經驗、綜述國內外研究現狀的基礎上，運用案例研究、文獻研究、比較研究等方法，從多個方面、層次分析了高校及科研機構科研經費管理及其機制中存在問題的根源，針對科研項經費申請、經費使用、經費監督管理的全過程提出完善科研經費管理機制的具體對策建議。本文研究的實踐意義體現在：有助于推動我國高校科研經費管理機制的完善與創新，推進我國高校科研經費管理的規范化、合理化進程，充分調動科研活動相關機構及科研人員的積極性和創造性，提升高校科研經費的使用效益，促進高校科研事業全面發展。

二、文獻綜述

（一）發達國家的高校科研經費管理介紹

1.美國

美國長期以來一直實行科研計劃課題制管理。其研究型大學科研經費管理的重點就是以項目合同為依據，并且嚴格執行項目實施各階段的經費預算，將項目實施過程中實際需求的所有費用都明確列入預算，預算經審查通過即成為合同經費執行的根本依據。大學因承擔科研項目而產生的公共開支在政府許可范圍內以間接費用的形式列入項目預算。

2.德國

德國高校的科研經費主要來自州政府的財政撥款，撥付方式分為直接資金和一般資金，政府左右著高校科研的方向。科研經費的州政府將資金撥到學校財務部門，學校根據各院系教職工人數、學生人數、科研成果等標準，把相應的資金分配給院系，院系再依據一定的標準進行分配。科研經費一般由課題負責人管理支配，學校不從中提取管理費。在課題結束后財政劃撥的科研經費如果仍有結余，就劃入該課題負責人的下一年度經費中，如超過總數1-5%的剩余科研經費會被收回。

3.英國

英國1999年開始在高校推行透明核算方法（TRAC），對來自政府和其他資助方的各項經費按標準的方法進行核算，分為直接發生成本、直接分配成本、間接成本以及其他成本。包括項目聘用的專職工作人員費用、設備、消耗品費用，及差旅費等其他科研費用。直接分配成本是指幾個項目共用應分攤的人員費、設備費等，間接成本是指提供科研支撐條件的人員費用、行政管理人員費用及圖書館、信息中心等費用。2005年開始對競爭性項目進行全經濟成本核算，以期解決高校快速增長的競爭性項目嚴重擠占教學經費的問題。

（二）國內高校科研經費管理研究現狀

隨著高等學校科研經費管理的重要性的提高，針對科研經費管理中存在的問題，國內學者提出了很多建議措施。郝立紡、聶占五（2004）提出了科研項目實行嚴格的成本管理。黃愛華（2005）針對高校科研結余經費管理提出完善要對科研經費實行全過程控制，準確核算科研結余；將結余經費使用權重點放在院級，調動學院參與科研經費管理的積極性。張德英（2006）提出建立科研經費管理獨立核算科或二級科研財務核算機構，將科研項目管理與財務管理相結合，由專人進行項目全程財務監督管理，科研財務管理從事后管理轉變為全程管理。黃永林、李茂峰（2013）認為應規范間接費用管理，建立課題組勞務補償機制；改進經費預算管理，實行動態分類科學管理；完善經費資助方式，建立績效考核撥款機制。

綜觀上述文獻，國內研究者在科研經費的管理研究方面己經做了大量的工作，針對高校科研經費管理存在的問題及措施進行了大量的研究，借鑒了國外的部分先進管理經驗，提出了解決目前高校科研經費管理某些方面問題的相關對策，這為本文的研究奠定了良好的基礎。盡管如此，既有研究成果還存在著諸多不盡人意之處，主要表現在：相關研究成果的理論基礎薄弱，系統性稍欠；相關分析不夠深入，不夠深刻；現有的研究成果多數是對會計業務具體操作手段的研究，從信息經濟學角度的研究集中在國家政策、體制層面，對構建和完善高校科研經費管理機制缺乏系統的研究，在措施的可操作性和實施效果方面存在著明顯差距。

三、我國高校科研經費運行過程中存在的問題

我國社科研究科研項目在組織實施的過程中，科研經費的管理還相對比較薄弱，雖然有相關的法規依據，但是在實際運行過程中，仍存在著制度不夠健全、管理需進一步規范等亟待解決的問題，尤其是社科科研項目管理未能很好體現社科研究的特殊性。主要表現在以下幾個方面：

（一）現行社科科研經費管理體制機制難以適應現實需要

相比自然科學研究，我國人文社科研究領域在經費資助方面起步比較晚，無論在政策法規支撐上還是管理體制機制完善與創新上，都存在較多的問題。特別是在經費管理和使用等方面，表現更為突出。

一是政策法規較為滯后，支持人文社科繁榮發展的作用有限。目前，各地高校、黨校、社科研究機構執行的是2007年頒發的《國家社會科學基金項目經費管理辦法》，各地社科規劃部門也是據此制定本省市的管理辦法。而此管理辦法（包括地方的管理辦法）的一些規定已難以適應現實發展的需要，亟待作更加符合人文社科研究特殊性的修訂。

二是現行的專項資金撥付體制影響了資金使用的效果。專項資金撥付，主要通過財政部門或上級主管部門進行，但是由于項目從立項到審批、到資金配套有一個過程，因此很多專項資金撥付到科研單位的時間都比較遲，甚至有的將近年底才撥下來。這一狀況導致出現項目資金突擊“花錢”的現象，甚至造成會計年終時形成大量的資金結余。

三是一些應急項目，如上級領導交辦、具有較強時效性的課題等，立項與財政資金預算管理存在一定的矛盾。

（二）科研項目經費管理不夠科學規范

雖然一直強調預算管理，但由于科研專項經費預算的不確定性，加上經費管理有欠規范，預算與實際執行不符的“兩張皮”情況時不時會出現，使預算編制難度加大，甚至影響經費使用的安全。

一是預算申報環節過于盲目和倉促。多數情況下，在專項課題立項申報的過程中，項目課題組存在前期工作準備不足，僅僅是憑借自己的主觀經驗編制經費預算。而財務部門缺乏對項目的認識和理解，難以對專項課題經費預算的科學性、合理性做出判斷。

二是資金使用缺乏計劃性。據有關研究人員的調查，高校及科研單位，一方面存在著經費匱乏的問題，另一方面，又由于部分經費負責人缺乏經費管理使用的經驗，計劃意識不強，經費使用中常常出現“前緊后松”或“前松后緊”的現象，導致出現經費沉淀嚴重、科研項目結題不結賬的現象。

三是專項資金的預算管理缺乏約束力。在項目立項時，對預算的認識理解不足，對資金使用進度和使用方向核算不準確，甚至沒有制定相應的管理辦法和經費使用方案來加以約束，導致一些資金在使用時有較大的隨意性。

（三）課題勞務費的相關規定亟待合理改進

國家現行的經費管理辦法規定對沒有工資性收入的參與人員、臨時聘用人員計列5%—10%的勞務費；對外聘的專家計列5%—10%的咨詢費，而課題組成員則不得領取勞務費。從一定意義上說，這種規定，忽視了社科研究的特殊性，輕視了社科研究的腦力勞動價值。由于目前沒有一個明確的制度規定作為依據，使社科項目的科研人員不能名正言順地領取腦力勞動報酬，因而造成了科研經費管理和使用的亂象。

一是經費報銷存在“虛假”現象。目前，高校及社科研究單位在科研經費使用報銷中存在虛構項目組成員以套取人員勞務費，虛列各種符合名目的發票套取經費等。

二是財務審核難度加大。由于會計核算往往處于事后階段，只能視原始憑證是否合法、合理給予報銷，卻很難對資金使用的真實性進行核查，更難以衡量和把握項目資金的支出是否符合效益最大化的原則、有無浪費現象。

（四）缺乏有效的跟蹤管理和監督機制

在科研經費的實際管理中，往往缺乏有效跟蹤管理、績效評價和監督機制，主要表現為重立項、輕管理，重結果、輕過程，重預算、輕審核，重預算編制、輕決算審計等。尤其是對中期的項目進展和經費使用的管理、檢查、監督比較薄弱。

四、對我國社科研究機構科研經費管理制度的意見建議

中央制定八項規定，開展群眾路線教育實踐活動，嚴格控制“三公”經費的開支，公開所有財政撥款的“三公”，打造陽光財政，這在一定程度上抑制了科研經費的浪費揮霍情況，同時也為管理人員和財務人員對科研經費的管理提供了依據。因此，本人想提出以下建議：

（一）財政部門要從源頭上關緊“水龍頭”

中科院院士姚檀棟說：“現在科技項目和經費分配仍以政府配置為主，這種以行政為主導的方式往往造成花了大錢而收效不大。”應嚴格測評項目支出，依據“據實撥款”，不可隨意撥款，撥款這個環節口子開的太大在一定程度上導致了項目組亂花經費的后果。

（二）設置科學合理的績效評價機制，完善科研立項環節的評審論證制度

要改變“錢隨項目走”的經費分配方式，通過績效評價讓每位研究人員獲得相應的科研經費，經費使用要公開透明。要改變項目立了項、經費就能拿到手的局面，完善科研立項環節的評審論證制度，實行同行評議機制和評審回避制度。

（三）加強預、決算管理，使一切課題的分撥、開支公開透明、陽光化

加強預、決算管理，建立嚴格的預、決算管理、監督機制，尤其是要加大預、決算執行的監督力度。據筆者了解，在實際報銷過程中，雖然按照財務規定必須嚴格按預算表執行，但由于科研人員的科研經費支出在很大程度上是不真實的，經常出現大量課題中途修改預算的情況，甚至有的課題是在經費支出完之后再做預算。

（四）完善績效考核制度，對科研人員的科研成果嚴格實行產出考核

應進一步完善績效考核制度，嚴格按照科研目標設置科學合理、適用有效的績效考核指標，對科研人員的科研成果嚴格實行產出考核，同時，在設置考核指標時，也要注重與調動科研人員的積極性相結合。建立績效考核撥款機制，嚴格按照績效考核結果對課題實行撥款。

（五）建立科研經費審計制度，加強對科研經費的監督

為加強科研經費的使用監管和跟蹤反饋，科研單位應設立專門的科研經費管理人員。每半年對科研經費使用情況進行審計。重點審核課題負責人在經費使用上執行預算方案的情況。大中型課題經費應按進度撥款，便于對課題的進展進行監督。在跟蹤監督過程中，發現課題經費不按規定使用的，應及時予以糾正。發現嚴重問題又無法糾正的，應停止撥款，并追回剩余經費，避免造成更大的經濟損失。課題完成后，要督促課題負責人及時做好經費決算。參考文獻：

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