關于加快糧食安全立法進程的思考

劉暢宜

民以食為天，糧食是事關國家主權安全的重大戰略問題，而保障糧食安全最有效的手段和方式就是通過立法形成規范性文件保障糧食安全的各個環節。我國目前在糧食安全立法方面仍未形成系統的法律體系，本文欲通過分析糧食安全立法的重要性必要性，以期加快立法進程。

糧食安全立法思考

我國作為世界人口第一大國，需要解決13億人口的吃飯問題，糧食安全是頭號大問題，糧食作為滿足國民基本生存生活需要的最基本原料，關系到一個國家的政權穩定和國民的生存安全，對一個國家的正常秩序和糧食安全都具有重大關聯。法律的作用就是在每一個環節設置相關制度措施防范和控制風險的發生。筆者試從法學角度，思考如何加快糧食安全立法進程，以期達到完善糧食安全法律保障體系的目的。

一、糧食安全立法保障的現實意義

糧食作為滿足國民基本生存生活需要的最基本原料，關系到一個國家的政權穩定和國民的生存安全，對一個國家的秩序穩定具有至關緊要影響。糧食安全法律保障制度就是要對各種可能威脅國家正常秩序的風險進行有效的防范和控制。糧食在生產、分配、交易和食用等每個環節都可能產生風險，法律的作用就是在每個環節設置一定的制度措施防范和控制風險的發生。因此，筆者嘗試從法學的角度對糧食安全進行界定，即糧食的生產、流通、儲備和消費等活動符合國家相關法律法規，其行為能夠滿足國家防范和控制影響糧食安全的各類風險的要求，從而達到糧食的供應和消費需求的良性平衡，保障各方的合法權益，維護國家的正常秩序和人民的安定生活。

各國通過各種手段確保關乎國計民生大事的糧食安全問題，在我國特殊國情影響下，在過去很長的一段時間里，統購統銷的行政管制方式是控制我國糧食生產和流通的主要方式，這時的糧食安全風險系數不高。但隨著改革開放的深入，尤其在假如WTO以后，國家逐步放開了對糧食的生產、流通和進出口貿易等環節的限制，糧食市場放開后，更多的市場形式參與進來，自由的同時風險系數也相應提高。自由的市場更需要健全的法律法規予以規制。無論是從我國糧食市場化過程中的對市場秩序的規制要求，抑或是政府部門在此中的職能定位，都急需國家加快對糧食安全相關立法，才能使經營更規范，政府調控更有效，糧食安全保障更可靠。

二、我國糧食安全立法的現狀及存在問題

1、《糧食安全法》立法層面的缺失

糧食安全是關乎社稷民生的大事，這已然成為共識，但我國至今仍未有一部健全地、系統地規范糧食生產、流通、儲備和消費等各個領域的法律。目前現存立法形態過于分散，易造成各環節執法部門的職責不明確，易導致相關環節制度脫節，從而影響整個糧食安全法律保障的整體效率。

2、現存糧食安全法律法規的效力層次較低

目前糧食安全法律法規僅包括《農業法》第五章“糧食安全”、《中央儲備糧管理條例》、《糧食流通管理條例》等，前者屬于法律規定，后二者都屬于行政法規，與之相配套的操作性規范屬于行政規章，效力層次都不高。其他關于糧食安全的規定以部門規章及地方性法規和政府規章為主，法律效力層次普遍較低。

3、現行糧食安全立法內容不完備

我國現行關于糧食安全各個環節（糧食生產、流通、儲備和消費等）已建立初步的法律基礎，有法可依。但在許多方面仍存在立法空白，如糧食儲備環節，對中央糧食儲備上有比較詳細的規定，但在私人糧食儲備者的規定上只是略微帶過等。內容不完備的另一個表現為，現存糧食安全法律法規之間有沖突的空間，因我國現行有關立法采取的是分散立法的形式，缺少一部統一的基本法，各環節的法律規定散見于紛繁復雜的規章制度中，且由不同的立法部門制定頒布，立法背景差異、部門間的差異，立法中表現出來的利益自然難以平衡，沖突也就在所難免。

三、構建適合我國國情的糧食安全法律保障體

1、制定一部《糧食安全法》基礎性法律

這部法律應由國家最高權力機關即全國人大制定，屬于國家基本法律體系的一部分。糧食安全涉及的各種社會法律規范，需要這樣一部基礎性法律去調整，把糧食安全法律制度的立法宗旨、目標、基本原則及其他基本內容都囊括其中。

制定《糧食安全法》的目標是解決現存有關糧食安全立法的零散雜亂的狀況，以建立《糧食安全法》為基礎，糧食生產安全法律規范體系、糧食流通安全法律規范體系、糧食儲備安全法律規范體系和糧食消費安全法律規范體系為補充的完整的我國糧食安全法律保障制度體系。

2、完善糧食安全行政法規、規章和地方性法律法規

根據糧食安全法律規范整體框架結構要求，糧食安全的每個環節都需建立完善的可操作的法律制度，且相互之間可以銜接。因此，需要從整體出發，對糧食生產安全、流通安全、儲備安全、消費安全的各個環節的法規體系進行整合、修訂和補充，該整合的就整合、該修訂的就修訂、該廢止的應廢止。這些有關糧食安全具體方面法律、法規和規章制度都是對糧食安全基本法律的補充規定及配套實施機制，立法宗旨和基本原則要與基本法相適應。

3、通過完善立法填補糧食安全法律制度的空白

對一些糧食安全的立法空白進行必要的完善，如完善糧食安全行政執法制度以及監督責任制度、大宗糧食期貨交易制度等。

四、結語

糧食安全作為一個系統問題涉及到糧食的生產、流通、儲備和消費等各個環節，但是我國目前有關糧食安全的立法采取的分散立法的模式，造成糧食安全法律體系混亂、繁雜，所以加快制定出一部糧食安全基本法，對各環節的分散的法律制度進行整合、修訂和補充，建立健全完善我國糧食安全法律保障體系，以真正適應不斷變化發展的糧安要求。

參考文獻：

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