反思中國城鎮化現狀與“利益重構”的本質

況宇

目前，中國正經歷著世界上規模最大、也許是速度最快的城市化進程，中國城市化發展的成就令人矚目，發展過程中遇到的問題極具挑戰性，研究、汲取和借鑒所有先行國家的成功經驗和慘痛教訓，對探索中國特色城鎮化道路，促進我國城鎮化的健康、有序發展具有重要意義。

城鎮化模式外國城鎮化中國新型城鎮化利益重構

一、主要國家城鎮化的模式及分類

（一）以美國為代表的市場主導型城鎮化模式

美國作為市場經濟高度發達的老牌資本主義國家，自由主義傳統深厚。各級政府長期對城市化奉行自由放任的政策，主要借助市場促進資金、技術、人才等生產要素在城市的集聚與配置，并由此形成了東北部大西洋沿岸和五大湖區城市群等。

優點：市場機制在城鎮化發展過程中對資源的配置較為高效，有利于打破區域間行政藩籬與人為的隔離封閉，加速城鎮化進程。

弊端：由于政府調控手段比較薄弱，市場主導的城鎮化出現了放任自流的發展態勢。初期城市問題相當嚴重，城市內部矛盾突出，城鄉沖突劇烈；聚集之后又出現經濟活動由城市中心向郊區轉移的“逆城市化”現象。

（二）以西歐國家為代表的政府引導型城鎮化模式

西歐國家在城鎮化過程中始終堅持公共干預政策，在發揮市場機制主導作用的同時，把政府規劃與調整放在重要位置，力求通過法律、行政和經濟手段，引導城鎮化健康發展。

優點：注重產業與城鎮化協調發展，城鎮化與工業化總體呈協同共進關系，與經濟、社會、環境等各方面的關系亦得到較好處理。

弊端：市場活力不強，對經濟發展的推動力不足，產業衰退，內需不振，特別是隨著人口老齡化的發展，引起了一系列連鎖制約反應。

（三）以日本為代表的都市圈型城鎮化模式

日本堅持以三大都市圈為核心，形成以中心城市為依托、中小城市為網絡，小城鎮星羅棋布、大中城市發展與小城鎮建設相銜接的城市化體系。三大都市圈包括：“東京都圈”、“名古屋圈”、“大阪圈”，每個都市圈都集中了3000萬左右的人口，相應有一套較為完整的產業體系，都市圈內部的人口需求基本上可以被其內部制造業產出所滿足。

優點：推進了大中小城市和城鄉之間的協調發展，促進了土地資源和人力資源的合理利用，大大提高了土地使用的集約化程度。減少了對交通、能源的依賴，增強了大城市及其周圍地區在國際和國內經濟社會中的作用與地位。

弊端：城市人口過于聚集導致房地產價格飛漲。1955-1983年，日本三大都市圈土地價格上漲72倍，而同期消費者物價僅僅上漲5倍，導致泡沫經濟愈演愈烈，泡沫破滅后經濟長期低迷。

二、反思中國城鎮化現狀與問題

（一）主體錯位扭曲了企業和農民的意愿

從國外的經驗來看，發達國家的城鎮化基本上都是由市場主導的發展進程。在發達國家城鎮化的過程中，政府的作用被嚴格限制在市場經濟的“守夜人”角色上。不過，這期間也出現了土地糾紛、勞資矛盾和貧民窟問題突出等現象，這就為政府干預提供了理論和實踐的基礎。但是，盡管在市場失靈時，政府“有形的手”干預力度越來越大、干預的范圍也越來越廣，但其本質并未脫離市場主導的軌道。

（二）動力扭曲弱化了城鎮化的可持續性和城鄉均衡性

中國特色城鎮化模式采取了人和土地兩大要素非均衡發展的做法，使得中國的城鎮化出現了土地城鎮化快于人口城鎮化的現象。更重要的是我國傳統城鎮化模式的最大動力源于城市和政府對“土地”的渴望。隨著土地資源的緊張，隨著農民“偽城鎮化”帶來的城市問題的加劇，高度依賴于“賣地生財”的城鎮化動力體系正逐步耗盡，已經無法維系城鎮化的持續發展。城鎮化最重要的是人和土地兩大要素的城鎮化，但在現行戶籍制度和土地制度未有實質性和突破性改革的情況下，這兩大要素的城鎮化采取了不同的路徑，得到了不相同的結果。由于嚴格的戶籍制度遲遲得不到松動，而土地則可以采取強征的方式獲取，結果就出現了數以千萬計的失地農民，即人還留在農村，但土地已被征入城鎮。有關研究表明，我國人的城鎮化落后于土地城鎮化的問題十分突出。

（三）目標偏差損害了三農的權利

城鎮化本應是城鄉互利共贏，共同發展的過程，但傳統城鎮化模式的目標基本上是城市導向型的，片面地強調城市空間的單向擴展和城市人口的聚集。

首先，城鎮化被演繹成了城鎮對農村的空間侵占和資源侵入，農業、農村和農民作為城鎮化的被動接受者被逐漸邊緣化。隨著城鄉之間新的土地、資本和人才剪刀差的出現，三農的弱質化特征被進一步強化，這是有悖于我國城鎮化初衷的。

其次，中國特色城鎮化模式強調的是優先發展小城鎮、限制大城市發展，結果造成了小城鎮缺乏活力、“大城市病”流行的后果。早在上世紀80年代，我國就確定了“大力發展小城鎮、合理發展中等城市、限制發展大城市”的城鎮發展思路。從國內流行的“城鎮化”和國外普遍采用的“城市化”這兩個詞的區別中，我們就可以看出其中的差異性來。

三、根據城鄉“利益重構”本質探索城鎮化出路

（一）新城鎮化強調要“推進以人為核心的城鎮化”

關注進城農民的權益保障，就是實現城鎮居民與進城農民之間的利益重構，改變農民利益向城鎮居民的單向流動路徑。改革開放以來的城鎮化過程中，土地增值的收益大都以城市面積擴張和城市基礎設施投入擴大的方式轉化為城市居民的公共福利。以“人的城鎮化”為核心的新城鎮化理念，強調農民土地收益權的回歸，強調進城農民在生活質量，包括就業、子女教育、社會保障、高考、住房、基礎設施等方面與城鎮居民的同等權益，這些都直接或間接涉及到城鎮居民與外來人口的利益分配，這種利益的硬碰硬既是城鄉居民利益流動路徑的變更，也是改革的最大難點。

（二）新城鎮化強調推進城鄉經濟的同步發展

實現“城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”，就是對城鎮化過程中城市與農村之間利益格局的重新配置。過去片面強調城市發展的城鎮化模式下，已經形成了一種固化的利益單向流動，即以土地和廉價勞動力為主的農村資源不斷流入城市，支撐了城鎮化進程的快速推進。推動“四化”同步發展，在繁榮城市的同時也促進農業的發展和農村的富裕，最根本的是要改變資源向城市的單向流動機制，消除傳統城鎮化道路產生的新城鄉剪刀差。這最終要改變城鄉二元戶籍制度、二元財政制度和二元土地制度，這種體制、制度層面的變革，是城鄉不同利益群體城鎮化紅利分配格局的根本性重構。