“一帶一路”戰略政治安全風險及其化解路徑

劉玉娟

“一帶一路”戰略是一項長期性、戰略性工程，需要認真評估實施過程中的問題與風險，切實采取措施，提前運籌化解。結合“一帶一路”沿線的地緣政治現狀、有關國家國情以及中國近年對外投資遇到的困難分析，“一帶一路”建設將面臨地區安全形勢、大國博弈、國家治理、市場和法律環境等方面的問題與潛在風險。為了有效應對，中國應從改善外部環境與強化內功兩方面入手，加強大國協作，妥善應對現有地區力量格局，樹立科學發展理念，加強戰略力量建設。

“一帶一路”建設問題與風險 化解路徑

“一帶一路”是新時期中國構建全方位對外開放格局的戰略舉措，對于推動我國經濟發展和經略周邊外交具有重大意義。其建設實施是一個長期的歷史過程，涉及國家多，經濟投入大，對地區格局影響深，既面臨經濟發展和周邊外交合作的機遇，也可能遭遇地緣政治、安全環境、市場體系等方面的風險。隨著“一帶一路”建設的務實推進，有必要加強對風險因素的研判，科學運籌，有效防范化解。

一、“一帶一路”建設

是一項長期性、戰略性工程“一帶一路”是中央著眼國際形勢深刻變化，把握重要戰略機遇期、推動全方位開放作出的重大舉措，是經略周邊外交、建立新型國際關系的創新之舉。無論從對外關系看，還是從經濟發展看，它都將成為實現中國夢道路上一項長期性、戰略性工程。這種長期性、戰略性，首先體現在“一帶一路”內涵和目標的設計上。與對外經濟合作的具體項目不同，“一帶一路”戰略是一個宏大的系統工程，建設周期長，時空范圍廣，具有豐富內涵和多元戰略訴求。它涉及沿線國家人口44 億，經濟總量約21 萬億美元，分別占全球的63%與29%。戰略以“五通”為建設重點，以“利益共同體、責任共同體、命運共同體”為重要目標，包含基礎設施、貿易資、金融體系及人文生態等全方位多層次內容，涉及國內與國外、東部與西部、中央和地方、政府和企業等多種關系。有關戰略設計是國家能源安全、地緣政治、軍事安全、國際合作、文化復興、縮小區域差距等方面戰略的綜合考慮。其建設實施需要舉全國之力，統籌各種資源，付出長期的努力甚至幾代人的奮斗。其次，“一帶一路”是統領中國中長期發展的綱領性戰略?！耙粠б宦贰背h是在中國全面建成小康社會進程中提出的，貫穿深化改革和對外開放的全過程。在經歷長期高速的經濟增長后，中國經濟發展已步入深水期，既有發展模式難以為繼，世界經濟復蘇乏力。面對前期政策消化期、結構調整陣痛期、增長速度換擋期三期疊加的局面，中國迫切需要加快經濟結構轉型，開辟新的經濟增長點。“一帶一路”正契合了這一需要。它將中國置于歐亞板塊經濟體系中，拓展了發展腹地，為消化過剩產能、提升產業結構提供了更大空間。再次，“一帶一路”是中國主動融入世界體系的戰略選擇。當前，中國周邊國家區域經濟合作組織加速發展，以TTP 為先導的貿易投資新規則可能進一步壓縮中國經濟合作空間。在這種形勢下，中國以“一帶一路”建設為抓手，進一步密切亞歐國家的經濟聯系，深入挖掘與新興國家和欠發達國家的合作潛力，有利于鞏固現有亞太經濟合作基礎，爭取區域經濟合作主導權。這種外部經濟聯系，已不限于過去的商品貿易和引進外資，而是積極參與全球產業鏈的競爭與協作，利用自身比較優勢在全球范圍配置資源，擴大國際經濟政治話語權。它不僅是商品貨物的流通，更是資本的輸出；不僅考量經濟利益，也著眼國際秩序的塑造和國家利益的戰略布局。這些特點決定了“一帶一路”的意義超出了一般的雙邊關系或多邊關系，具備全球視野。

二、推進“一帶一路”建設面臨的問題與風險

“一帶一路”建設具有廣闊的戰略前景，但在聚焦宏偉目標的同時，也要充分認識到實現過程的艱巨性和復雜性。從外部環境看，“一帶一路”作為可能改變地區格局的區域合作安排，能否在相對有利的國際環境中實施尚存變數，國家利益的實現始終伴隨現有國際秩序的制約乃至大國的干擾。從對象國看，“一帶一路”戰略覆蓋亞歐非60 多個國家，國情千差萬別，利益訴求各異，支持和參與“一帶一路”建設的動力也不同。從對外投資現狀看，中國企業近年在海外頻遭投資壁壘，留下了諸多教訓和啟示。內外因素相互疊加，需要重點防范以下幾類風險。

（一）沿線地區安全形勢不穩

“一帶一路”沿線大多是世界熱點問題較為集中、安全形勢較為復雜的地區，比如西亞北非地區持續動蕩，中亞地區極端主義、分離主義和恐怖主義猖獗，東南亞部分國家政局不穩等，對我國落實投資項目、確保戰略通道安全構成壓力。2011 年利比亞戰爭使中方不得不撤出在該國的全部施工人員，中止包括石油勘探在內的所有投資項目。同年中石油集團因中東和北非政治動蕩，旗下長城鉆探工程公司在利比亞和尼日爾等六個較大海外項目合同中止，經濟損失估算12 億元人民幣。這些地區的不穩定因素增加投資變數，抬高“一帶一路”建設的成本。重要的地理意義和戰略價值，歷來是大國角逐的焦點。在“一路”方向，美國在中亞、中東、東南亞等地區長期擁有重要的能源利益和外交投入，在阿富汗、伊朗、敘利亞等熱點問題上擁有深刻的影響力，始終防范中國在這一地區與其分享權力。俄羅斯視中亞地區為戰略后方，著力推進中亞地區一體化進程，對中國與中亞國家開展能源合作和互聯互通建設存有疑慮印度作為亞洲地區的一支重要力量，不愿看到中國區內地位的上升，是“一帶一路”沿線主要國家中唯一未對倡議作明確回應的。在“一帶”方向，美國通過“亞太再平衡”戰略拉攏東盟國家和印度，采取資源聯合開發、強化軍事存在等方式，對中國在南海的海上戰略通道安全和能源利益形成壓制。印度不斷強化自身在印度洋的主導地位，明確提出“與中國的海上絲綢之路計劃競爭”的“季節”計劃，規劃建設一個“印度主導的海洋世界”。

（二）沿線國家內部治理不夠成熟

“一帶一路”沿線國家多為發展中國家和新興經濟體，不僅經濟成熟度有限，一些國家的政治過渡和社會轉型也存在較大不確定性。一是政策變動頻繁。比如中亞國家執行法律政策不規范，存在海關、投資、稅收、貨幣等政策措施的多變性、法律仲裁的隨意性。個別國家政黨輪換、政權更迭后，內外政策出現較大搖擺，波及外國投資。

（三）對法律制度和市場環境缺乏適應性

一些中國企業在走出去的過程中，由于對當地法律制度、經營環境、社會文化缺乏深入了解，未能充分履行法律責任和社會責任，投資活動遭遇阻力。影響較大的有幾個問題：一是環境保護。隨著世界各國對環保、氣候等問題的日益重視，中國企業在大型項目投資上面臨越來越大的環境壓力。二是勞工權益。許多發展中國家日益重視勞工權益，在最低工資、安全生產條件、勞務配額、休息時間等方面措施嚴格，無形中提高了外國投資的門檻。三是知識產權。這是中國企業“走出去”普遍面臨的困局。

三、推進“一帶一路”建設的理性思考

“一帶一路”建設深入持久推進，既取決于能否牢牢把握機遇，也取決于能否有效應對風險挑戰。對于外部風險，盡管不完全受中國掌控，比如對象國的戰亂沖突，但仍應積極作為，運籌全局，營造有利于“一帶一路”建設的國際環境。對于內生風險，中國應強化內功，轉變發展觀念，提高核心競爭力，強化海外利益的綜合保障力度。

（一）加強大國協作

“一帶一路”是大國利益的交匯點，要想共享安全與發展利益，就必須加強域內域外大國的對話協作，實現開放共贏。針對有關大國的疑慮，做好增信釋疑工作，闡述倡議的開放性、非排他性和互利共贏的性質，強調不經營勢力范圍，不謀求地區事務的主導權，體現走和平發展道路的一致性。在此基礎上，尋求與大國的利益契合點，拓展務實合作。對美國，在打擊恐怖主義和極端勢力、中東熱點議題、能源通道安全及供給穩定、互聯互通等領域，中美兩國擁有共同利益。對俄羅斯，要強調在中亞合作的非競爭性，抓住俄力圖打通進入亞太和印度洋的能源出口通道的迫切需求，加強能源互聯互通建設，同時，加快落實中俄東部管線項目，積極促成西線項目，確保中國能源供給的安全和穩定。對印度，既要看到兩國在能源、市場、發展模式上的競爭性，也要強調兩國作為新興發展中國家的共同特點和利益，在爭取國際油價議價權、共同開發第三國油氣資源等領域繼續深化合作。

（二）穩妥應對現有地區機制

“一帶一路”戰略是中國參與區域和全球治理的重大舉措，不可避免對沿線現有地區機制產生影響。對于這些大國主導下的地區機制，中國總體上應當采取合作利用、建設改進的態度，而不宜挑戰和顛覆。這是因為，現有地區機制固然帶有大國強權的影子，但也反映了域內域外國家的相互需要和彼此借重。比如，美國在中亞和東歐的軍事存在，與冷戰后該地區國家尋求美國安全保障是分不開的。盡管近年美國的控制力有所下降，地區內部也有分化，但至少現階段美國的主導權沒有喪失，地區力量格局沒有發生顛覆性變革。中國在尚不具備足夠影響力的情況下，如果急于打破現有地區機制，不僅勞而無功，而且會引起沿線國家的警覺防范以及國際社會對“一_____帶一路”建設的戰略猜疑。從當前看，該地區的安全穩定符合中國投資利益。對于地區機制固有的封閉性和排外性，中國要趨利避害，順勢而為，按照自身能力和意愿選擇參與。

（三）轉變發展理念

今天的國際投資環境，與改革開放初期相比有很大變化。發展中國家不僅僅需要資金和項目，更關注項目能否帶動本國產業結構升級和技術進步，對生態環境、知識產權等因素也格外重視。在這種形勢下，企業不能只關注自身經濟效益，也要考慮當地民生、環境的發展，承擔應有的社會責任。尤其是大量中小私營企業，要注重內涵式發展，推動生產經營由粗放型向集約型轉變，由資源開采、初級加工制造向現代服務業轉變，防止把漠視環境、抄襲模仿、不正當競爭等做法帶到國外。從長遠看，一個國家能否成為有全球影響力的經濟強國，不光是遍布世界的礦井、油井和初級產品加工廠，更要有高端的金融服務和技術專利。在開拓市場過程中，企業要適應本土化要求，重視培育公共關系。既要善于同官方打交道，也要重視非政府組織和社區的影響力。

（四）完善投資服務和權益保護

從近年對外直接投資遇到的困難看，企業除了需要融資、結算等方面的服務外，很大的問題是不熟悉國外市場特點和法律環境，缺少充分的信息服務和維權渠道。在“一帶一路”建設中，政府職能部門、駐外領事機構應當綜合施策，聯合行業協會、境外商務機構、國有企業等力量，加緊完善投資信息服務體系，加強對東道國政治環境、經濟動態、法律制度、投資風險等情況的研 判，及時發布準確權威的信息。針對法律、工商、稅務等常規問題組織協調本地服務，為企業做好接風工作。但總的看，我國出口信用保險發展緩慢，覆蓋率低，與貿易大國的地位遠不相稱。國家應加快出口信用保險專項立法工作，采取補貼、減稅等方式加大財政扶持力度，同時進一步放開商業保險公司開設出口信用保險業務，為企業參與“一帶一路”建設提供制度保障。

（五）加強戰略力量建設

“一帶一路”途經的南海、印度洋、波斯灣、地中海，是國際戰略運輸大通道，也是熱點較為集中的地帶。能否具備對戰略通道的掌控能力，直接關系國家利益的實現。為此，一要加強軍事力量建設。隨著“一帶一路”建設的深入，未來會更多海外利益需要常態化的維護，必須把提高遠洋投送能力和遠海作戰能力作為重點，大力加強軍事力量建設，確保危機時候斷然出手，有效應對。二要構建海外戰略支點。面對海外利益的拓展和周邊環境的復雜化，中國應選擇在海外利益攸關區建立相對固定的物資補給點和艦機駐泊點，一來為我?？招袆犹峁┯辛ΡＵ现г碛兄跊_破西方對我構筑的島鏈封鎖。中國反對搞西方式的海外軍事基地，但不應拒絕在平等友好的基礎上與有關國家合作，以港口和機場為基本形式構建若干相互支撐的戰略支點，對重要通道安全進行自衛性控制。