供給側改革的內涵、動因及助力的財政政策探析

●崔 軍 張雅璇

供給側改革的內涵、動因及助力的財政政策探析

●崔 軍 張雅璇

供給側結構性改革以提升我國經濟的長期增長潛力為目標，通過改革消除經濟發展中的體制機制障礙，大力釋放經濟增長的活力，提升供給質量，優化供給結構，以更好地滿足需求，促進經濟社會的持續與健康發展。本文首先界定了供給側結構性改革內涵；進而，從我國宏觀經濟形勢面臨“病癥”的結構性與體制性出發，探討了推行供給側結構性改革的動因；在此基礎上，分析了財政政策通過減少企業的稅費負擔、降低實體經濟的運行成本以及支持并鼓勵創新為供給側結構性改革提供助力的主要內容與基本邏輯，此外，財政體制改革也能夠為供給側結構性改革營造良好的財稅環境、從制度層面提供保障。

供給側結構性改革 內涵 動因財政政策

一、供給側結構性改革的提出與內涵

2015年11月10日，供給側結構性改革的概念在中央財經領導小組第十一次會議上被首次提出。隨后，供給側結構性改革迅速成為經濟領域的 “熱詞”，被中央會議與文件反復提及、多次強調。

2015年底中央經濟工作會議明確了供給側結構性改革的重要意義，同時以供給側結構性改革為核心，部署了2016年經濟工作的五大任務：去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。

2016年兩會《政府工作報告》中四次強調供給側結構性改革，將其作為做好“十三五”時期經濟社會發展工作的重點內容以及2016年重點工作，提出要突出抓好、著力加強供給側結構性改革，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給。

今年3月31日，國務院《關于深化經濟體制改革重點工作的意見》中將“更加突出供給側結構性改革”作為2016年度深化經濟體制改革工作的總體要求，強調“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”、“實現由低水平供需平衡向高水平供需平衡的躍升”。

事實上，供給側改革于我國并非全新事物，1978—1992年間的國企改革、土地改革、科技體制改革等均帶有供給側改革的性質。改革開放以來，供給側改革與需求側改革均成為過改革重點 （紀念改革開放40周年系列選題研究中心，2016）。在供給側結構性改革的提法全面進入公眾視野之前，也有學者針對當前我國經濟形勢變化，從提升經濟增長潛力的角度，強調在經濟治理中“解除供給抑制，放松供給約束”（賈康，2015）。但是，供給側結構性改革概念一經提出，依然馬上引起了學界與相關研究人員的密切關注，引發了關于供給側結構性改革的內涵、動因與助力的政策手段等一系列問題的廣泛討論，可見其對當前我國經濟發展的影響與意義。

總的來看，供給側結構性改革概念與供給經濟學的經濟治理思路有相似之處，但內涵與外延都要更加豐富，供給側結構性改革在要求適度減稅、釋放生產力水平的同時，更加強調通過結構調整和供給改善來解決經濟增長的“短板”問題、強調長期與動態的均衡（胡希寧，2016）。從本質上看，在有效市場的前提假設下，結構改革與價格改革是具有等效性的議題，結構調整的實質就是價格調整（周小川，2016）。

圖1 著力強調“供給側結構性改革”的中央會議與文件

當前,我國需求側拉動經濟增長的邊際效用呈現遞減趨勢，若仍僅以需求側管理為宏觀調控的主要手段，必然無法滿足經濟增長的需要，經濟長期增長亟需關注供給側的政策手段。更進一步，經濟領域一系列“病癥”的背后有深層次的結構性問題，這些結構性問題產生的根源是體制性的。不同于一般的市場經濟國家，我國經濟的高速增長不是在穩定的市場體制的基礎上建立的，而是在計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中實現的 （劉偉、蔡志洲，2016）。經濟運行過程中，市場配置資源的決定性作用沒有被充分發揮，資源優化配置仍然存在體制性的障礙 （楊偉民，2016）。

由此，消除價格扭曲、矯正要素配置扭曲、消除體制性與機制性障礙以形成政府和市場的良性互動成為供給側結構性改革的關鍵點；化解過剩產能，清理僵尸企業，降低企業成本與負擔，推動國企改革，鼓勵企業創新并激發企業活力，優化投融資、產權、產業、產品、分配、消費結構等一系列供給側結構性改革的具體內容與舉措，都須圍繞這一關鍵點展開。供給側結構性改革以提升我國經濟的長期增長潛力為目標，通過改革消除經濟發展中的體制機制障礙，大力釋放經濟增長的活力，提升供給質量，優化供給結構，以更好地滿足需求，促進經濟社會的持續與健康發展。

二、供給側結構性改革的動因

供給側結構性改革是基于對我國宏觀經濟發展態勢判斷作出的長期安排和重要選擇。對供給側結構性改革動因的分析離不開對當前我國宏觀經濟形勢的分析。

從中長期來看，“我國經濟長期向好的基本面沒有變，經濟韌性好、潛力足、回旋余地大的基本特征沒有變，經濟持續增長的良好支撐基礎和條件沒有變，經濟結構調整優化的前進態勢沒有變”（樓繼偉，2016）。然而，不可否認的是，從短期來看，全球經濟低迷的外部壓力依然存在；國內“三駕馬車”乏力，增長速度換檔期、結構調整陣痛期與前期刺激政策消化期“三期疊加”的影響加劇，我國經濟下行的壓力仍然較大。當前我國經濟領域面臨著一系列不可回避的“病癥”：杠桿率高企但增長效應遞減；房地產與土地財政問題；產能過剩嚴重，拖累銀行信貸資產質量；生態環境惡化，發展成本過高；貧富差距拉大、社會問題凸顯。這些經濟“病癥”的客觀存在會導致若一味追求經濟增長，不僅成本高、效應減，而且會進一步加重經濟“病癥”。這些“病癥”是我國經濟與社會持續健康發展所面臨的直接矛盾，是結構性的矛盾,更是體制性的深層次矛盾，因此必須得到解決。而這些矛盾的解決必須依賴供給側的政策手段。

矛盾的解決之所以要依賴供給側的政策手段，是因為簡單地刺激消費、擴大出口與投資規模等需求側拉動的手段對經濟增長的邊際效用已經呈現遞減的趨勢，若仍僅以需求側管理為宏觀調控的主要手段，必然無法滿足經濟增長的需要，經濟長期增長亟需關注供給側的政策手段；換言之，經濟增長的主要癥結在于供給側而非需求側。之所以說矛盾是結構性的，是因為供給結構嚴重不合理，存在大量過剩產能（如“兩高一資”環節，煤、鋼鐵、電解鋁、水泥等建材以及玻璃行業等）以及無效和低端供給，有效和中高端供給卻嚴重不足。之所以說矛盾是體制性的，是因為體制因素是矛盾產生的根源，根植于特定體制機制之上的不健康的經濟增長方式，其轉變必須基于體制機制的轉變，而體制機制的轉變則要依靠改革。

因此，要根治“病癥”，就要加大對供給側政策手段的使用力度，激發微觀主體的活力，減輕實體經濟的運行成本；就要推行結構性改革，矯正企業內部、企業間以及產業間要素配置的結構，優化產業及產品結構，提升發展的質量，實現中國經濟的“提質增效升級”；就要進一步加大體制機制改革的力度，消除體制障礙，解決制約發展的深層次問題，提升我國長期發展與經濟長期增長的潛力。

推行供給側結構性改革，是出于根治經濟“病癥”的考量作出的政策選擇，是基于推動經濟中長期增長所作出的政策安排。然而，在推動供給側結構性改革的同時，仍然需要兼顧短期發展；在促改革（“治病”）的同時，還要穩增長，從本質上處理好短期發展與中長期發展的關系，處理好增長與改革之間的關系。之所以要穩增長，是因為經濟下滑過快會帶來失業等諸多問題進而影響社會穩定，改革甚至增長都會失去穩定環境的基礎性保障。只有先穩增長，才能為改革奠定穩定的環境、氛圍和社會基礎，才能為改革留出空間；只有先“穩增長”，進而才能圖改革 （當然不是所有改革都要停下來）。2015年我國全年GDP增速為6.9%，回落至25年來的最低水平。國內經濟的快速下行（增幅下滑）會打斷“先‘治病’(改革)，再增長”的基本思路，導致改革在客觀上被延遲。盡管如此，經濟治理的初心并未改變，“以改革為保障的創新”是今后中國經濟發展的惟一也是必然的出路。

三、助力供給側結構性改革的財政政策

推行供給側結構性改革離不開財政政策的全面參與和助力。當前財政政策與財政體制改革作為應對我國經濟領域發展難題、推進結構性改革的關鍵內容，對于提升經濟長期增長的潛力、推進供給側結構性改革意義重大。總的來說，財政政策能夠通過減少企業的稅費負擔、降低實體經濟的運行成本與鼓勵并支持創新兩個方面為供給側結構性改革提供直接且有效的助力；財政體制改革則能夠為供給側結構性改革營造適宜的財稅環境，奠定制度基礎，提供制度保障。

（一）減輕企業的稅費負擔，降低實體經濟的運行成本

無論是正在推行的“營改增”、消費稅改革還是資源稅改革，無論是清理整頓行政事業性收費、政府性基金還是提高稅收征管效能，都能夠減少企業的稅費負擔，降低實體經濟的運行成本，為供給側結構性改革提供直接助力。

1、全面推開“營改增”。2016年5月1日起，全面推開“營改增”，將建筑業、房地產業、金融業和生活服務業全部納入“營改增”范圍，實行不動產進項稅抵扣，較大幅度地減輕企業稅收負擔。

2、繼續推進消費稅改革。通過繼續推進消費稅改革，調整消費稅征收范圍、征收環節和征收稅率，配合國家產業結構調整、節能降耗與消費升級，優化產業結構和消費結構。

3、全面推行資源稅改革。全面推行資源稅從價計征改革，清理資源稅相關收費基金，開展水資源費改稅試點，加大清費立稅的力度，進一步減輕企業稅收負擔。

4、清理規范行政事業性收費和政府性基金。《2016年中央和地方預算草案報告》顯示，2015年度，通過深入開展涉企收費專項清理規范工作，對小微企業免征42項行政事業性收費，取消或暫停征收了57項中央級行政事業性收費。2016年度將加大收費基金清理和改革力度，擴大18項行政事業性收費的免征范圍；降低新菜地開發建設基金、育林基金征收標準；停征價格調節基金；擴大教育費附加、地方教育附加、水利建設基金的免征范圍。

5、簡政放權，提高稅收征管效能。推行電子發票，簡政放權，降低制度性的交易成本；深化國稅、地稅征管體制改革，進一步理順國稅、地稅關系，完善稅收征管方式，提高稅收征管效能，為納稅人提供免費政策培訓與輔導，方便、快捷、準確地服務納稅人，降低企業的納稅成本。

（二）充分利用財稅手段鼓勵并支持創新

通過用好稅收優惠，鼓勵科技創新，加大重點支出，落實創新驅動發展戰略，從“收”與“支”兩個方面激發微觀主體的創新活力，為供給側結構性改革提供有效助力。

1、“收”的方面：用好稅收優惠，鼓勵科技創新。一方面，落實現有的鼓勵科技創新的優惠政策，例如研發費用加計扣除企業所得稅政策、固定資產加速折舊政策、“四技”領域免征增值稅政策、技術轉讓免征所得稅政策、創投企業投資抵扣企業應納稅所得額政策以及針對高新技術企業、科技服務業等一系列扶持政策，鼓勵企業加大研發投入，減輕企業當期負擔，鼓勵科技成果轉化，支持創業投資等。另一方面，進一步完善稅收優惠政策，適當擴大現有部分稅收優惠政策的適用范圍，適度降低門檻，以切實發揮鼓勵科技創新的稅收優惠政策的積極作用。

2、“支”的方面：加大重點支出，落實創新驅動發展戰略。通過加大對公共科技活動特別是基礎研究的支持力度，大力支持自然科學基金、科技重大專項和重點研發計劃，對體現國家戰略意圖的重大科技任務進行重點扶持，全面落實創新驅動發展戰略。

除此之外，在為供給側結構性改革提供助力的同時，財政政策也可以為總需求管理發揮重要作用，輔助供給側結構性改革的開展。推行供給側結構性改革的國際經驗證明，一些國家在改革的同時易產生緊縮效應甚至陷入“債務—通縮”的螺旋（易綱，2016）。這就要求在進行供給側結構性改革的同時，不可忽視總需求管理，要關注并使用總需求管理的政策手段。盡管需求側管理只是供給側結構性改革進程中的輔助面與配合面，且相較于供給側結構性改革的中長期調整只是一種短期的總量調節，但供給側管理與需求側管理是宏觀調控的兩個重要方面，不可偏廢其一。事實上，從供給側結構性改革的概念首次在中央財經領導小組會議上被提出起，“適度擴大總需要”就多次一并被提及。財政政策在為供給側結構性改革提供助力的同時，還可以發揮其天然的結構性政策的優勢，通過落實并完善財政保障，在配合供給側結構性改革的總需求管理方面發揮重要作用。

（本文是北京市社會科學基金項目 “政府購買服務在北京市社區公共服務供給中的角色定位、實踐應用與機制設計研究”〈15JGB036〉的階段性成果，同時得到中國人民大學“統籌推進一流大學和一流學科建設”專項經費的支持）

（作者單位：中國人民大學公共管理學院/地方財政研究中心、中國人民大學發展規劃處）

1.崔軍、傅培瑜.2015.關于我國行政事業性收費改革的思考.財政監督[J]，30。

2.崔軍、朱曉璐.2014.深化財稅體制改革 推動建立現代財政制度.行政管理改革[J]，3。

3.胡希寧.2016.供給經濟學與我國的“供給側”改革[J].經濟觀察，1。

4.賈康.2015.“十三五”時期的供給側改革.國家行政學院學報[J]，5。

5.劉偉、蔡志洲，2016.經濟增長新常態與供給側結構性改革.求是學刊[J]，1。