國外立法型財政監(jiān)督與我國財政監(jiān)督的完善

●唐紅李

國外立法型財政監(jiān)督與我國財政監(jiān)督的完善

●唐紅李

國外財政監(jiān)督源遠流長，具體可分為立法型財政監(jiān)督、行政型財政監(jiān)督和司法型財政監(jiān)督三種模式，其中立法型財政監(jiān)督的運用較為普遍。在立法型財政監(jiān)督中，議會或國會是最核心的財政監(jiān)督主體，財政監(jiān)督立法層次高，預算管理規(guī)范透明，公共支出績效評價機制完善，財政監(jiān)督平臺信息化程度高，同時審計部門和財政部門也在財政監(jiān)督中發(fā)揮著重要作用。在我國，有必要吸收立法型財政監(jiān)督的合理內(nèi)核，根據(jù)我國實際情況，從加快推進法制建設(shè)，建立科學規(guī)范、公開透明的預算制度，完善財政資金績效評價機制等方面入手，構(gòu)建融立法型監(jiān)督與行政型監(jiān)督為一體的財政監(jiān)督新模式。

財政監(jiān)督 立法型財政監(jiān)督 法制建設(shè)

“財政監(jiān)督改革發(fā)展理論與實踐”征文獲獎稿件

財政監(jiān)督是財政管理不可或缺的環(huán)節(jié)，理性經(jīng)濟人假設(shè)為私人利益影響公共利益提供了一個有解釋力的基礎(chǔ)性視角，財政部門的公職人員同樣作為理性經(jīng)濟人，在完成財政工作時必然會存在追求自身利益最大化的動機，這就需要通過財政監(jiān)督和相應(yīng)的法律法規(guī)來維護財政工作的有效運行。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的決定對財政監(jiān)督提出了新的要求，加強財政監(jiān)督法制建設(shè)是促進財政監(jiān)督規(guī)范化和提高財政監(jiān)督效率的必然選擇。

根據(jù)法國阿利克斯學派的觀點，財政監(jiān)督因各國財政監(jiān)督主體的不同可分為三種類型：立法型財政監(jiān)督、司法型財政監(jiān)督和行政型財政監(jiān)督。立法型財政監(jiān)督強調(diào)的是立法機關(guān)議會或國會對財政活動的監(jiān)督，議會或國會通過制定預算法案、財政管理法案、監(jiān)督法案等方式對財政活動進行監(jiān)督；司法型財政監(jiān)督強調(diào)具有司法性質(zhì)的審計機關(guān)在財政監(jiān)督中擁有重大職權(quán)；行政型財政監(jiān)督則強調(diào)行政管理機關(guān)對自身及其附屬機構(gòu)履行財政監(jiān)督職責。本文將著重討論立法型財政監(jiān)督國家在財政監(jiān)督上的經(jīng)驗做法及其對我國財政監(jiān)督法制建設(shè)的借鑒與啟示。

一、國外立法型財政監(jiān)督的特點與經(jīng)驗

大部分發(fā)達國家都是立法型財政監(jiān)督國家，議會或國會享有最高的財政監(jiān)督權(quán)，審計組織隸屬于議會行使財政監(jiān)督權(quán)，英國、美國、阿根廷、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家均屬于立法型財政監(jiān)督國家，其運行機制特點鮮明。

（一）英國的財政監(jiān)督

英國在《憲法》中對財政監(jiān)督作出了明確規(guī)定，也是最早將規(guī)范財政收支行為納入《憲法》中的國家。在英國的財政監(jiān)督體系中，立法機關(guān)（議會）擁有國家財政預算的最大監(jiān)督控制權(quán)，議會中的公共資金委員會和決算委員會根據(jù)審計署提供的報告資料，對預算的執(zhí)行和決算情況進行監(jiān)督和審核；審計署隸屬于議會，向議會負責，實施事后審計；政府的財政部門負責日常財政監(jiān)督，主要是事中監(jiān)督。總體來看，英國有效的財政監(jiān)督得益于以下幾個方面：

1、財政監(jiān)督體系完整規(guī)范。英國的國家審計署、財政部和公共會計協(xié)會共同組成財政監(jiān)督體系。國家審計署對中央政府財政資金的使用情況進行審計，其中一大特點就是形成了比較完善的監(jiān)督責任和披露責任機制，這種機制增強了審計工作和財政監(jiān)督的公開性和透明度。財政部內(nèi)沒有設(shè)立專門的財政監(jiān)督機構(gòu)，而是主要通過對政府各部門預算的核實及收支的控制實施監(jiān)督，政府各部門的年度預算必須經(jīng)財政部和內(nèi)閣討論后方可提交議會批準；公共會計協(xié)會是對審計監(jiān)督和財政部門監(jiān)督的補充，協(xié)會會員在獲得“政府內(nèi)部審計資格證書”后，如果被政府部門聘用，可以參加政府審計。此外，英國是注冊會計師職業(yè)（CPA）的發(fā)源地，注冊會計師行業(yè)內(nèi)成立了多個協(xié)會組織，會計師行業(yè)及其相關(guān)法律法規(guī)的發(fā)展成熟也為財政監(jiān)督奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。

2、公共支出績效評價機制增強了財政監(jiān)督的效果。在英國的財政公共支出績效評價機制中，審計署、審計委員會和會計委員會有著明確的職能分工。會計委員會為政府部門控制和調(diào)整預算提供最新的信息，國家審計署和審計委員會對財政支出的績效進行評估。績效評價通常采用比例分析方法、交叉組合分析方法、全面績效評價、VFM評價法等，對支出預算、轉(zhuǎn)移支付和中央政府的支出，從經(jīng)濟性、效率和效果三個方面出發(fā)予以評價。在得出全面的評價結(jié)果后，將評價結(jié)果通過報刊、網(wǎng)絡(luò)等途徑向社會公眾公開發(fā)布。為了提高公共財政的使用效率，英國財政部與公共支出部門簽訂《公共服務(wù)協(xié)議書》，將其作為公共支出績效評價的基礎(chǔ)依據(jù)之一，促使公共支出部門按協(xié)議書的要求達到目標績效。

（二）美國的財政監(jiān)督

美國是非常具有代表性的立法型財政監(jiān)督國家，立法機關(guān)（國會）以制定法律及法案的方式監(jiān)督管理聯(lián)邦財政活動，在財政監(jiān)督中處于核心地位。財政部門負責對財稅宏觀政策執(zhí)行情況和重大違法亂紀問題進行監(jiān)督管理，稅務(wù)部門負責其他一般性的稅收監(jiān)督管理，用款部門和審計部門也承擔了一定的監(jiān)督責任，但財政監(jiān)督的重大決定權(quán)集中在國會。美國的立法型財政監(jiān)督的特點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、財政監(jiān)督有不同層次的法律作依據(jù)。美國《憲法》規(guī)定，財政監(jiān)督是國會的一項重要權(quán)力，國會掌握國家預算控制監(jiān)督權(quán)、預算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、預算支出監(jiān)督權(quán)等。除了《憲法》中的基本規(guī)范外 ，還特別針對財政監(jiān)督制定有專門法，以保證財稅監(jiān)督管理工作都有比較詳細的法律依據(jù)和規(guī)范成型的程序。《預算法》、《預算實施法案》等用于約束預算的編制和執(zhí)行；1993年制定的《美國政府績效與成果法》對行政部門的戰(zhàn)略計劃、績效計劃和報告等提出了要求，對責任予以強化約束；1995年的《單項否決權(quán)法》賦予總統(tǒng)當局確定和取消支出的法律特殊權(quán)，加強財政支出的控制；《陽光下的聯(lián)邦政府法》和《信息自由法》要求財政支出項目及金額公開，財政預算的所有信息都需要在互聯(lián)網(wǎng)上公開，甚至在議會審議預算期間，每天的審議情況當天就可在網(wǎng)上查詢，公眾還可到指定地點購買或在網(wǎng)上隨時獲取預算文本及有關(guān)預算資料。此外，《檢察官法》賦予了美國檢察官較大的獨立檢察權(quán)；《首席財政主管法》、《聯(lián)邦信用改革法》等法律也為財政監(jiān)督提供了法律支撐。

2、強調(diào)預算在財政監(jiān)督中的重要作用。美國的《預算法》對財政管理的規(guī)范與約束具有舉足輕重的地位，是美國依法治國的重要體現(xiàn)。根據(jù)《預算法》的規(guī)定，政府不能在法律規(guī)定之外增加收入或支出預算資金，即行政部門雖然有對財政的物質(zhì)保管權(quán)，但其使用財政資金的權(quán)力受到立法機關(guān)的約束和控制。行政部門的財政工作必須充分尊重預算和遵守立法機構(gòu)的規(guī)定，因而《預算法》在財政上約束了公職人員的行為特別是自由裁量行為。基于《預算法》的強約束力，預算編制時間跨度長，編制程序相當嚴格（見圖1）。規(guī)范的編制程序使預算具有很強的法制性和權(quán)威性，預算在執(zhí)行過程中未經(jīng)嚴格審批不得隨意變動，因此預算編制在財政監(jiān)督中發(fā)揮了重要的源頭監(jiān)督作用，也為國會和總統(tǒng)政府的分權(quán)提供了法律制度框架。

圖1 美國預算編制和審批的時間安排 （注：OMB指美國公共與預算管理辦公室）

（三）阿根廷的財政監(jiān)督

阿根廷的財政監(jiān)督貫穿于預算管理的全過程，法制化特征鮮明，體現(xiàn)于預算管理構(gòu)架、預算編制程序、預算執(zhí)行監(jiān)督等各個方面。其中，預算制定過程自下而上經(jīng)過了經(jīng)濟部、首席部長部、總統(tǒng)府和議會的層層審核，預算編制的程序嚴格，預算透明度高、法律約束性強。阿根廷財政監(jiān)督管理層級構(gòu)架（見圖2）和特點如下：

圖2 阿根廷財政監(jiān)督管理層級構(gòu)架

1、財政監(jiān)督有規(guī)范的法律法規(guī)和高效的監(jiān)督機制作保證。阿根廷在財政監(jiān)督方面的立法包括《憲法》《國家公共財政管理與組織法》和部門規(guī)章，每項財政監(jiān)督工作都有相應(yīng)的法律依據(jù)。除了要求中央各部門嚴格執(zhí)行國家預算外，還將績效評價作為財政監(jiān)督工作的一部分，使各行政部門的預算監(jiān)督與對部門的績效評價有機地結(jié)合起來，形成了預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約的財政運行機制。

2、預算公開透明，預算執(zhí)行受到即時監(jiān)控。阿根廷政府預算受到議會及社會公眾的廣泛監(jiān)督。議會在審議預算時，議員會對相關(guān)部門負責人進行質(zhì)詢；每年的預算法案通過以后，政府會通過報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體正式對外公布，預算資金的來龍去脈都能夠進行查詢。此外，阿根廷政府各部門預算的執(zhí)行受到了即時監(jiān)控，通過發(fā)達的現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，經(jīng)濟部能夠跟蹤和監(jiān)控所有的財政資金，如果在預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)異常，則及時進行調(diào)查，防止預算執(zhí)行中的違規(guī)操作，保證預算執(zhí)行準確、高效。

此外，澳大利亞、新西蘭、加拿大、烏克蘭、芬蘭、荷蘭等都是立法型財政監(jiān)督國家，其共同特點是，在立法型財政監(jiān)督制度下，議會是最核心的財政監(jiān)督主體，同時發(fā)揮審計部門和財政部門的作用，通過制定法案對國家總預算及收支活動進行管理。為了保證財政監(jiān)督實效，一些國家還以法律的形式來明確執(zhí)法者的責任和提高違法成本，如《新西蘭財政責任制法案》和《澳大利亞財政管理與責任法案》規(guī)定了財政資金在申請、撥付和使用過程中必須責任到人，如政府官員沒有經(jīng)過批準使用或使用財政資金不當，《財政管理與責任法案》可給予責任人員七年的監(jiān)禁。

二、完善我國財政監(jiān)督的幾點建議

在現(xiàn)代社會中，隨著民主化和法制化的不斷發(fā)展，立法型財政監(jiān)督的優(yōu)越性不斷凸顯：一是立法型財政監(jiān)督的權(quán)威性遠遠高于司法型財政監(jiān)督和行政型財政監(jiān)督的權(quán)威性，它的權(quán)威來自于憲法和法律；二是立法型財政監(jiān)督是司法監(jiān)督和行政監(jiān)督的力量之源，立法型財政監(jiān)督為司法監(jiān)督和行政監(jiān)督提供了法律保障，因為司法的公正與獨立必須建立在完善的法制之上，行政監(jiān)督的監(jiān)督范圍和監(jiān)督責任也是以法律為依據(jù)；三是立法型財政監(jiān)督能促進國家財政管理的法制化、專業(yè)化和合理分工，政府在立法機關(guān)的監(jiān)督下會強化對自身行為的監(jiān)督意識和責任。由于立法型財政監(jiān)督側(cè)重于從宏觀層次實行財政監(jiān)督，因而它并不能完全取代司法監(jiān)督和行政監(jiān)督，因為后兩者在對微觀經(jīng)濟主體的行政行為監(jiān)督上具有更好的效果。因此，立法型財政監(jiān)督一般在司法監(jiān)督和行政監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合下發(fā)揮作用。

我國是行政型財政監(jiān)督國家，表現(xiàn)為國家財政機關(guān)依據(jù)法律法規(guī)對其內(nèi)部機構(gòu)的行為以及使用財政資金的部門單位的資金運轉(zhuǎn)情況進行監(jiān)督。行政型財政監(jiān)督主體的層次決定了財政監(jiān)督的權(quán)威有限性，地位與職權(quán)分工的不明確也對強化財政監(jiān)督工作帶來了一定的影響。因此，強化我國財政監(jiān)督，有必要吸收立法型財政監(jiān)督的合理內(nèi)核，通過加快推進法制建設(shè)，根據(jù)我國實際，構(gòu)建融立法型監(jiān)督與行政型監(jiān)督為一體的財政監(jiān)督新模式。

（一）以法制建設(shè)為突破口，提升財政監(jiān)督的地位與權(quán)威

要做到立法型財政監(jiān)督與行政型監(jiān)督的有機融合，目前迫切需要制定和完善財政監(jiān)督法律法規(guī)，來推動財政監(jiān)督的法制化、規(guī)范化進程，提升財政監(jiān)督的地位與權(quán)威。

第一，提高財政監(jiān)督的立法層次。雖然我國也有一些提及財政監(jiān)督的法律法規(guī)，如《預算法》《會計法》《注冊會計師法》《預算法實施條例》《財政違法行為處罰處分條例》等，但是關(guān)于財政監(jiān)督的針對性不強，相關(guān)條款只是一些原則性的、籠統(tǒng)的內(nèi)容，并沒有在職能分工、監(jiān)督任務(wù)、監(jiān)督方式上給予全面的、明確的規(guī)定，一部系統(tǒng)的財政監(jiān)督法規(guī)和一個完整的財政監(jiān)督體系有待建立。我國2010年施行的《財政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》（財政部令第58號）和2012年施行的《財政部門監(jiān)督辦法》（財政部令第69號）是財政監(jiān)督法制建設(shè)的一個進步，建議今后繼續(xù)加快法制化進程，制定《財政監(jiān)督法》，以明確規(guī)定財政監(jiān)督的義務(wù)、責任、工作內(nèi)容、執(zhí)法步驟等，確保財政監(jiān)督的法律地位和權(quán)威性。

第二，明確財政監(jiān)督主體的職責。按照責任與權(quán)限對等的原則來配置職能，是實現(xiàn)分權(quán)與制衡的具體方式。借鑒立法型財政監(jiān)督國家的經(jīng)驗，明確我國財政監(jiān)督主體的分工，建議如下：一是全國人大及人大常委會負責宏觀層面的財政監(jiān)督，主要負責建立和修改相關(guān)法律法規(guī)、審查和批準預算等；二是政府部門加強對財政工作的事前、事中監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行和財政運行中存在的問題，防患于未然；三是審計署依據(jù)《憲法》和《審計法》行使職權(quán)，對財政資金的使用情況進行事后監(jiān)督；四是司法機關(guān)一方面做好法律法規(guī)的宣傳和教育工作，另一方面對違法違規(guī)行為施以相應(yīng)的處罰；五是公眾應(yīng)被賦予更多的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮人民群眾和社會團體在財政監(jiān)督中的廣泛作用。

第三，合理規(guī)定處罰條款，加大處罰力度。在加強對財政監(jiān)督法律法規(guī)的日常教育和宣傳的基礎(chǔ)上，對已經(jīng)發(fā)生的舞弊、違規(guī)、違法行為，要依法進行通報和處罰。我國目前在立法方面的一個問題是，雖然對執(zhí)法的規(guī)定比較詳細，但對違法違規(guī)者的處罰卻不夠明確。在對執(zhí)法人員的監(jiān)督檢查和違法處罰方面，目前有針對性的法規(guī)只有《財政違法行為處罰處分條例》。我國立法部門應(yīng)盡快建立健全財政違法違規(guī)行為處罰方面的法律法規(guī)，使執(zhí)法者心生敬畏，主動進行自我約束。

（二）以預算的科學規(guī)范透明為抓手，強化財政監(jiān)督的源頭控制

《預算法》的實施在財政法律約束、財政分配、宏觀調(diào)控和財政監(jiān)督等方面發(fā)揮著重要的作用。在《財政法》或《財政監(jiān)督法》尚未建立之際，《預算法》在我國當前的財政監(jiān)督法律體系中居于核心地位，雖然《預算法》是程序法，卻在一定程度上發(fā)揮著基本法的作用。2014年我國修訂了新的《預算法》，修訂后的全口徑預算使我國預算更具完整性，這為增強預算的科學性和透明度奠定了基礎(chǔ)。借鑒國外經(jīng)驗，我國預算體制還可以從以下幾個方面進行改進：

第一，進一步提高預算的科學性。一要在對收入預測基本準確的前提下，將預算報告的編制時間提前，在預算年度開始前三個月或更早的時間內(nèi)向全國人大提交草案，以避免目前存在的預算年度開始時的“無預算有支出”現(xiàn)象；二要全面實行預算編制的專家審核制度，加強對預算編制的審核，提高準確性；三要引進科學的預算編制方法，細化預算科目，在預算編制過程中采用全責發(fā)生制、績效預算和科學的預算標準；四要加強對預算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，積極探索預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)督機制，及時發(fā)現(xiàn)并糾正預算執(zhí)行中存在的問題，并讓預算執(zhí)行的監(jiān)督檢查結(jié)果為下一步預算的編制和執(zhí)行工作提供參考。

第二，增加預算的透明度。2014年出臺的《國務(wù)院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》要求完善政府預算體系和積極推進預算公開。在新修訂的《預算法》中，透明預算首次入法，要求對財政轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機關(guān)運行經(jīng)費等關(guān)注度高的事項公開說明，并規(guī)定了違反預算公開的法律責任。由此可見，我國預算公開機制在逐步完善，相比于國外的預算公開程度，建議今后還要作出以下努力：一要公開決策程序，讓民眾對預算編制享有更大的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二要主動接受人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督；三是預算公開不僅公開預算總額和具體科目，還要公開具體明細和具體使用方向。

（三）以構(gòu)建財政資金績效監(jiān)督評價機制為重點，確保財政監(jiān)督的實效

我國財政資金的績效評價機制建設(shè)尚處在探索階段。雖然近年來我國實行的部門預算、“收支兩條線”、國庫集中支付等改革使財政資金的使用效率不斷提升，但是長期存在的預算編制粗糙、財政資金浪費等問題還未解決，對財政資金使用的監(jiān)督主要是基于資金使用合法性的監(jiān)督，對財政資金使用的效率、效果、效益的重視不夠，缺乏一套針對財政資金使用效益的衡量指標體系。因此，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足于財政資金使用的安全性和有效性，為了確保財政監(jiān)督的實效，探索建立適合我國國情的財政資金績效監(jiān)督評價機制是一項重要任務(wù)。

第一，建立科學的績效評價指標體系。堅持定量與定性相結(jié)合的原則，通過合理的指標設(shè)計與選擇，構(gòu)建一個綜合評價體系。一是總量效益指標，用以反映財政支出對經(jīng)濟總量的影響及財政支出的宏觀調(diào)控能力；二是財政管理績效指標，用以衡量財政管理制度、財政調(diào)控政策等的實際效果；三是結(jié)構(gòu)績效指標，用以度量財政支出結(jié)構(gòu)是否合理、有效；四是社會效益指標，用以反映財政支出在收入調(diào)節(jié)、增加就業(yè)、環(huán)境保護等方面的成效。

第二，建立政府和部門財政資金績效公示制度。要求政府和部門每年編制財政資金績效報告，將自身年度對目標的完成情況報告財政部門審核，然后接受全國人大對績效報告的審核，在審核通過后，績效報告可以從報刊、網(wǎng)絡(luò)等渠道向社會公布。同時，政府和部門的年度績效報告作為下一年度預算申請的參考，公眾能夠?qū)⒐_的績效報告與公開的預算進行對照，從而強化公眾和輿論對財政監(jiān)督的關(guān)注，促使各部門在財政資金使用上更加自律，推動財政監(jiān)督工作的不斷發(fā)展。

（作者單位：湖南大學經(jīng)濟與貿(mào)易學院、湖南財政監(jiān)督理論研究基地）

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