大氣污染防治專項資金預算績效監督報告
——以河南省為例

●李志剛 劉 慧 李先亮

大氣污染防治專項資金預算績效監督報告
——以河南省為例

●李志剛 劉 慧 李先亮

為認真貫徹實施《河南省藍天工程行動計劃》，有效改善河南省大氣環境質量，經省政府批準，2014年河南省財政安排大氣污染防治專項資金4.06億元，用于鄭州及周邊城市大氣污染防治工作。2015年7月至11月，河南省財政廳聯合第三方中介機構對2014年度河南省大氣污染防治專項資金實施預算績效監督，以檢驗財政支出預期目標實現程度，考核財政支出效率和綜合效果。總體來看，大氣污染防治專項資金投入以來，大氣環境質量有所改善，但取得的成效與人民群眾期待相比仍有較大差距，全省大氣環境狀況仍很不樂觀，形勢依然嚴峻。本文對專項資金實現的績效及存在的問題進行了分析，并結合專項資金的管理使用情況和績效監督的推進情況提出意見建議。為加強財政專項資金管理，提高財政專項資金使用效益，深化財政專項資金績效監督提供依據。

大氣污染防治專項資金績效監督評價分析整合統籌資金

2015年7月至9月，河南省財政廳聯合第三方中介機構對2014年度河南省大氣污染防治專項資金進行了預算績效監督。通過檢查調研、專家評審、匯總分析等方式，檢驗財政支出預期目標實現程度，考核財政支出效率和綜合效果，為以后年度資金安排提供重要依據。

一、績效監督項目概況

（一）項目基本情況

為認真貫徹實施《河南省藍天工程行動計劃》，有效改善河南省大氣環境質量，經省政府批準，2014年省財政安排大氣污染防治專項資金4億元，用于鄭州及周邊城市大氣污染防治工作。該項工作包括燃煤鍋爐拆改、黃標車淘汰、揚塵治理、秸稈禁燒及綜合利用四類項目，涉及省會鄭州市、8個重點城市、9個一般城市，秸稈禁燒及綜合利用涉及6個試點縣。其中燃煤鍋爐拆改、黃標車淘汰項目主管部門為省環保廳，揚塵治理項目主管部門為省住建廳，秸稈禁燒及綜合利用項目主管部門為省財政廳。該項目選取8市4縣，涉及省級財政資金33048萬元，占專項資金總額的81.4%。其中，6市燃煤鍋爐拆改20929萬元，8市黃標車淘汰8405萬元，6市揚塵治理1314萬元，4縣秸稈禁燒及綜合利用2400萬元。

（二）績效監督結論

總體看來，大氣污染防治專項資金投入以來，在各主管部門的協同配合下，積極發揮支持引導作用，為《河南省藍天工程行動計劃》的貫徹實施提供了財力支撐，各地在大氣污染防治方面加大了工作力度，大氣環境質量有所改善，但取得的成效與人民群眾期待相比仍有較大差距，全省大氣環境狀況仍很不樂觀，形勢依然嚴峻。綜合分析評價，大氣污染防治專項資金最終加權平均分數69.64分，績效級次“一般”。分項目類別得分情況如圖一所示。

圖1 2014年度大氣污染防治專項資金預算績效監督結論

二、績效監督工作簡述

（一）工作思路

采取由面到點的思路，將監督檢查與績效評價相結合，由專項整體——市縣——支持對象三個層面進行績效評價。專項整體層面以省環保廳、省住建廳、省財政廳農業處為主線，主要從專項總體的決策、管理、績效方面進行分析，了解專項整體的決策、管理及綜合績效情況。市縣層面針對重點及非重點市縣，以四類項目的項目目標及具體內容為基礎，通過開展現場調研，從項目內容與目標的一致性、管理水平、目標實現程度等方面進行分析。支持對象層面通過現場調研、監督檢查、資料分析、問卷調查等多種方式，檢查核實項目審核及管理情況、資金落實及管理情況、目標實現程度、服務對象滿意度等內容。

（二）工作實施

首先研究制訂實施方案。通過開展查前調研，多方征求意見，制訂工作方案，劃分評價范圍，明確思路重點，建立評價體系，確定工作步驟。通過召開見面會暨培訓會向主管部門、項目單位講解預算績效理論及工作流程，組織開展自評，提高被評價單位認知度和參與度。其次組織合規性監督檢查，并開展座談走訪、專家預備會。對項目組織實施、資金到位、使用管理等情況進行監督檢查，收集評價數據。同主管部門交流座談，到項目單位走訪調研、對受益群體問卷調查，運用績效評價方法，進行全面系統評價。組織績效專家就項目總體情況和市縣具體實施情況開展討論，分析梳理問題。同時，組織預算績效監督工作組、資金主管部門、廳相關業務處室負責人等人員共同參加，由績效評價專家組對項目總體執行和資金使用管理情況進行整體評價。出具預算績效監督反饋意見書，按規定程序向績效監督對象征求意見，與資金主管部門反饋交流。最后進行相關情況梳理匯總分析。評價政策執行效果、資金使用效率及效益發揮程度，揭示問題、分析原因并提出建議。

（三）工作經驗

“專業定位、科學評價、財政協調、形成合力”。一是委托聯合專業機構。委托聯合在公共財政領域提供專業績效管理咨詢服務的第三方中介機構，共同開展該項目預算績效監督工作，保證評價的獨立性、權威性、公正性、公開性，并聘請績效管理專家、業務專家、財務專家參與，提供專業技術支撐。二是設置構建評價指標。根據項目特殊性和差異性，分別對四類項目設置績效評價指標及評定標準，將共性指標和個性指標結合起來，再考慮資金分配權重，匯總得出最終績效評價結論。同時設計制作項目實施情況調查表、項目管理情況調查表、受益對象滿意度調查問卷，保證采集數據真實準確、科學合理。三是發揮財政協調作用。成立績效監督工作組，由監督機構人員，第三方中介機構人員及績效管理專家共同組成績效監督工作組，將財政部門的協調作用貫穿于收集資料、采集信息、制訂方案、培訓指導、走訪調研、匯總分析各環節，把握工作方向。四是形成績效監督合力。充分運用監督檢查手段，查看賬表憑證等資料，召開10多次座談會，走訪40余家項目單位，深入了解項目績效，全方位多角度審視資金審批立項、下達撥付、投入使用全過程，將監督檢查手段嵌入運用到績效評價中，促進績效評價與監督檢查有機結合。

三、績效管理和實現過程分析

（一）專項決策情況評價分析

1、績效目標評價分析。大氣污染防治專項資金整體缺乏明確的總體績效目標及年度績效目標，除秸稈禁燒及綜合利用項目外，其他三類項目資金總體績效目標及年度績效目標不夠清晰，項目目標及指標設置不夠全面細化。雖然各主管部門能夠根據本部門實際情況并結合有關政策文件，制定部門中長期目標和年度目標，但因缺乏專項資金總體層面的目標，各部門中長期目標與專項總體目標之間的關聯性難以準確合理判斷。

2、決策管理情況分析。大氣污染防治專項資金立項時間緊，未經過充分調研論證，缺少項目申報書、可行性研究報告、實施方案等申報材料，決策依據不夠充分。同時，由于尚未建立統籌協調機制，各主管部門之間缺乏溝通聯動，決策程序不夠規范，不利于項目實施。

3、資金分配情況分析。燃煤鍋爐拆改項目資金以各市上報的鍋爐蒸噸數為基數，按照6萬元/蒸噸標準進行測算，未核實各市上報數據的真實性，未研究補貼標準的合理性，分配結果科學性一般。黃標車淘汰項目資金以黃標車淘汰任務數為基數，按照500元/輛標準進行測算，但是該任務數包括需強制注銷而不在補貼范圍內的老舊車，資金分配結果不夠科學。揚塵治理項目資金采取平均分配的形式，未對資金進行充分測算，資金分配結果不夠科學。秸稈禁燒及綜合利用項目則經過詳細測算，決策依據比較充分，資金分配結果比較合理。

（二）專項管理情況評價分析

1、資金管理使用情況分析。大氣污染防治專項資金尚未制定管理辦法，致使項目資金在管理使用過程中缺少指導依據，存在預算編制不規范、管理制度不健全、支出范圍和補貼標準不統一、資金支出進度緩慢等問題。但是，秸稈禁燒及綜合利用項目具備統一的指導意見，各試點縣能夠結合實際，制定相關的管理辦法，規范資金使用，提高資金效益。截至2015年6月，納入評價范圍的3.3億專項資金，已支出2.06億元，支出率為62.23%。分市縣來看，僅有3市縣支出率超過50%，2市縣資金尚未支出；分項目來看，黃標車淘汰項目支出率為22.24%，其他3類項目支出率超過50%。

2、組織實施情況分析。大氣污染防治專項資金在設立時，未明確總體組織管理機構或牽頭部門，缺少整體實施方案，造成項目組織實施、監督管理職責界定不夠明確，基本處于各自推進狀態，整體管理較為分散。同時，各主管部門日常監管不夠到位，在一定程度上造成部分市縣項目執行進度緩慢。如某主管部門提交的績效報告，對項目的具體執行情況標注為不詳，還出現同一項目由兩個系統部門組織實施的情況。

3、績效管理情況分析。除秸稈禁燒及綜合利用項目外，其他項目的主管部門因缺少統籌規范管理，績效管理手段缺失，對填報績效目標表、績效控制標準、績效信息收集等未做要求，不能全面整理項目績效材料，造成項目績效信息收集和確認存在困難，無法有效監督管理項目執行情況，跟蹤分析產出數據，績效實現受到影響。

（三）專項績效情況評價分析

1、產出情況分析。6市環保局燃煤鍋爐拆改工作已全部完成，由于燃煤鍋爐拆改補貼對象不明確，存在已停用廢舊鍋爐仍享受補貼的情況，未能真正達到減排作用，產出質量一般。8市環保局黃標車淘汰工作基本完成，因淘汰車輛中黃標車數量較少，致使資金未能發揮應有效果，產出質量差。揚塵治理項目稍有滯后。四個試點縣秸稈禁燒及綜合利用工作已全部完成，項目整體產出質量良好。

2、效果情況分析。根據各市縣項目單位提交的項目績效情況說明，燃煤鍋爐拆改及黃標車淘汰項目實施后，二氧化硫、氮氧化物、煙（粉）塵等污染物排放量明顯下降，揚塵治理項目采購的道路清掃設備投入后，可提高作業效果，減少道路揚塵的二次污染。但是，由于主管部門未收集績效信息，提高機械化清掃率方面無相關統計數據。秸稈禁燒及綜合利用項目完成后，可減少因農作物秸稈廢棄造成的農村面源污染和農作物秸稈焚燒對大氣的污染，改善農村人居環境和生態環境。此外，工作組通過發放調查問卷和電話抽查受益群體的方式，對服務對象滿意度情況進行了調查，結果表明各主管部門及具體實施單位在項目執行方面有待加強，項目內容知曉度、群眾滿意度相對較低。

四、專項資金績效及問題

（一）實現的績效

1、項目管理初見成效。項目管理是提升績效的基礎保障。秸稈禁燒及綜合利用項目在決策管理、實施管理、績效管理三個指標層次的評價得分較高，主要是由于主管部門強化項目管理，開展績效考評，取得良好效果。一是充分開展調研利于科學決策。在立項前，通過大量走訪企業、農民專業合作社和專業大戶等農作物秸稈綜合利用主體，在摸清農作物秸稈綜合利用現狀和存在問題的基礎上印發指導意見，擇優選取6個試點縣開展秸稈綜合利用工作。二是規范組織管理利于推進實施。通過制定三年規劃及年度工作方案，明確資金用途，加強日常指導監督等舉措，促進項目資金使用合規，組織實施有效。三是增強問效意識利于跟蹤分析。注重績效信息的收集和整理，及時跟蹤了解項目績效情況。2015年4月份，聯合省農業廳、畜牧局組成工作組，對試點縣方案制訂、資金整合、項目管理、項目完成、實施效果、組織保障等6方面進行細化，設定具體指標，開展績效考評。

2、產出任務基本完成。產出任務是實現績效的直接體現。截至2015年6月30日，6個城市燃煤鍋爐拆改303臺，8個城市黃標車（含老舊車）淘汰19.53萬輛。6個城市已采購到位隔音屏清洗車、噴霧降塵車等清掃設備17臺。6個試點縣建成秸稈收儲網點66個，收儲棚11萬平方米，收儲場地13萬平方米，新增地磅等設備230臺套，新增秸稈撿拾機、秸稈打捆機等相關農機512臺套。

3、減排指標有所改善。減排指標是衡量績效的主要依據。根據省環保廳提供的環境效益指標數據統計，6個城市燃煤鍋爐拆改后，預計每年可節約標準煤用量940000噸，每年污染物減排量分別約為二氧化硫6230噸、氮氧化物9675噸、煙（粉）塵1621噸；8個城市黃標車淘汰之后，運用《汽車尾氣排放量的計算方法》，按照每輛黃標車年行駛公里數20000 km進行估算，每年污染物減排量分別為一氧化碳576981噸、氮氧化合物58477.8噸、碳氫化合物77970.4噸、煙（粉）塵19492.6噸。6個試點縣實施秸稈禁燒及綜合利用項目，新增收儲能力193萬噸，秸稈焚燒現象明顯減少，根據環保部環境衛星秸稈焚燒遙感監測統計，河南省2015年5月秸稈焚燒點43個，其中試點縣有1個；6月秸稈焚燒點334個，其中試點縣有6個秸稈焚燒點。

（二）存在的問題

1、專項資金頂層設計尚顯不足。一是項目執行缺少牽頭機構。未明確總體組織管理機構，對項目執行的組織管理、監督職責界定不夠清晰。在實際執行中，三個主管部門各自主導項目實施，難以統籌掌握項目整體實施情況。二是組織協調機制不夠健全。四類資金項目實施相對獨立，組織管理較為分散，管理方式方法各異，監督執行力度不一。在評價總體績效時，無相關部門能夠清晰完整地闡述整個專項資金決策管理績效情況。三是資金績效目標不夠明確。缺少總體績效目標及年度績效目標，工作組需要根據《2014年度河南省藍天工程行動計劃實施方案》等有關文件進行梳理，與部門工作職責、行業發展規劃的關聯性難以確定。

2、專項資金立項決策基礎薄弱。由于資金立項時間緊，前期調研不充分，對資金分配合理性、支持環節可行性、投入產出有效性等研究不透，缺少相關的項目基礎資料。一是燃煤鍋爐拆改項目未核實測算基數的真實性，致使補貼對象多為已停用的廢舊或待拆鍋爐。二是黃標車淘汰項目資金以黃標車淘汰任務數為基數進行測算，但是該任務數包括強制注銷而不在補貼范圍內的老舊車，導致符合補貼條件的車輛較少。三是揚塵治理項目資金采取平均分配的形式，未對各市提高城市道路機械化清掃率所需采購的設備數量、資金進行充分統計。

3、專項資金管理制度尚未建立。尚未制定出臺專項資金管理辦法，市縣未對專項資金補助的具體條件、補助標準、程序等予以明確。未對組織項目實施所需要的各類保障條件予以計劃說明，項目實施缺少制度保障。同時，沒有制定項目整體實施方案，未統籌安排項目實施內容、預算編制、組織機構設置等，缺少指導項目實操的技術方案。

4、專項資金使用管理亟待加強。一是測算分配不夠科學，黃標車淘汰獎補資金結余過大。支出率僅為22.24%。主要是由于淘汰任務中包含不需要補助的強制注銷老舊車，加之補貼條件又限定為提前一年淘汰的黃標車，符合補貼條件的黃標車較少，造成實際補貼資金遠低于測算分配資金，導致資金結余過大。某市黃標車淘汰均為強制注銷車輛，某市黃標車淘汰補助標準仍在征求意見，兩市補助資金均未支出。二是資金撥付流程較長，個別城區鍋爐拆改獎補資金撥付不及時，出現滯留獎補資金的問題。三是招標采購程序緩慢，部分城市揚塵治理項目進展滯后。四是決算審計正在進行，某縣秸稈禁燒及綜合利用項目資金尚未支付。

5、專項資金使用績效不夠顯著。一是資金投入產出不匹配。燃煤鍋爐拆改項目部分補貼對象為已停用的廢舊或待拆鍋爐，真正發揮減排作用減弱；黃標車淘汰項目淘汰車輛多為強制注銷的老舊車，資金效益無法實現；揚塵治理項目將提高道路機械化清掃率作為目標，縮小了績效目標的范圍，因為采購道路清掃設備，僅能在一定程度上控制道路揚塵二次污染，并不能從根源上控制道路揚塵產生。二是全省大氣環境狀況仍很不樂觀。根據省環保廳公布的 《2015年度上半年環境保護責任目標進展情況》，上半年，全省18個省轄市城市空氣可吸入顆粒物（PM10）濃度147微克/立方米，與國家下達的121微克/立方米目標要求還有較大差距，且鄭州、新鄉、焦作同比均有不同程度增高。上半年，全省18個省轄市環境空氣優良天數比例為39.1%（71天），同比上升0.3個百分點（增加1天），且鄭州、洛陽、平頂山、新鄉、焦作、商丘市環境空氣優良天數均有不同程度減少。

6、專項資金受益對象滿意度較低。大氣環境質量與群眾生活質量、身心健康息息相關，廣大群眾對大氣環境質量的關注度越來越高。工作組在實地走訪過程中，發放調查問卷326份，其中有效問卷274份，有效率為84%。了解到項目實施過程中還存在較多不足，群眾滿意度相對較低。如：78%的市民認為大氣污染防治專項資金投入后，對周邊大氣環境質量改善不顯著或不夠顯著；86%的車主認為黃標車淘汰對大氣污染防治作用不顯著或不夠顯著。

五、工作建議

（一）通報績效監督情況，抓好問題整改落實

一是出具評價報告。由第三方公司正式出具第三方獨立評價報告——《河南省大氣污染防治專項資金預算績效評價報告》，分送三個項目主管部門，以及廳內相關處室單位，作為完善分配政策、制定管理制度、加強績效管理的咨詢參考。二是印發情況通報，向納入本次績效監督范圍的8市4縣人民政府，以及財政、環保、城建、農業等職能部門通報2014年度大氣污染防治專項資金預算績效監督評價結果。三是下達整改通知，針對檢查發現的大氣污染防治專項資金使用管理存在的主要問題，提出整改落實要求：黃標車淘汰項目結余資金由同級財政收回統籌安排使用，但必須用于大氣污染防治工作。加快揚塵治理項目招標采購，確保道路清掃設備盡早投入使用。加快工程決算審計，抓緊撥付秸稈禁燒及綜合利用項目獎補資金。

（二）加強專項頂層設計，明確專項功能定位

一是確立牽頭機構。由熟悉行業標準、具備專業職責的主管部門作為牽頭機構，做好前期調研評估，完善資金分配機制，統籌推進項目實施，收集分析績效信息。二是設置績效目標。明確專項資金功能定位，設置對應整體目標，結合部門工作職責、行業發展規劃、藍天行動計劃，確定專項資金支持方向和范圍，分解細化階段目標和年度目標；在此基礎上，設置專項整體和分部門的績效考核量化指標，保證績效考核指標與部門年度任務相對應，與項目預算相匹配。三是制定資金管理辦法。省級應明確專項資金的分配使用原則、項目報審程序、資金分配因素和績效管理考評等內容；市縣應明確項目的具體支持條件、補貼標準、申領程序等內容，統一政策標準，提高管理水平。

（三）持續開展績效監督，跟蹤分析資金效益

大氣污染防治關系人民群眾身體健康，關系產業轉型升級，關系生態文明建設。中央和省財政逐年加大投入力度，河南省大氣污染專項資金規模已從2014年的4億元增加到2015年的14億元，專項資金成為大氣污染治理的有效政策杠桿。2015年8月，財政部、環保部聯合下發 《關于加強大氣污染防治專項資金管理提高使用績效的通知》（財建〔2015〕733號），將綜合各地專項資金使用、大氣污染治理工作量、污染減排量、環境空氣質量改善狀況等因素，對專項資金使用開展績效考核，資金清算與考核結果掛鉤，對成績突出的給予獎勵，對治理效果不好的扣減專項資金，真正實現獎優罰劣。為此，省財政廳、省環保廳要指導和督促各重點城市建立大氣污染防治專項資金績效評價制度，深入開展預算績效監督，及時掌握資金使用情況，切實發揮財政資金效益。

（四）加強財政政策研究，整合資金統籌使用

大氣污染問題是長期以來多重復雜因素綜合作用的結果，究其本質是經濟結構、發展方式問題。要根據河南省大氣污染現狀和污染源解析成果，研究財政政策轉型，明確大氣污染防治專項資金的政策定位和支出范圍，突出財政支出的公共性特點。貫徹一個總要求：堅持綠色發展理念，落實藍天行動計劃，發揮財政職能作用，推進大氣污染治理。抓住兩個好時機：國家決定將河南納入《京津冀及周邊地區大氣污染防治中長期規劃》編制范圍，全面實施燃煤電廠超低排放和節能改造。要抓住這兩個有利時機，加強與國家有關部委司局溝通銜接，爭取中央財政在資金、政策、項目、試點等方面給予河南更大支持。把握三個著力點：一是堅持問題導向，突出支持重點。集中財政資金，重點支出大氣污染防治重點區域——鄭州及周邊重點城市，重點支持大氣污染防治重點環節——實施《河南省藍天行動計劃》確定的治理任務。二是合理劃分事權，明確支出責任。進一步厘清各級政府間的支出責任、政府與市場的治理責任，省財政資金主要保障與省政府承擔的大氣治理責任相應的支出。同時，要強化政府引導與激勵，充分調動地方各級政府和企業的治污積極性。三是整合統籌資金，提高使用效益。通過積極爭取中央財政支持、優化省級支出結構等方式，整合統籌財政資金，著力支持大氣污染防治重點工程。

（五）頂層推動制度引領，深化預算績效監督

貫徹新《預算法》確立的“講求績效”的基本原則，落實財政部提出的“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的總體要求，樹立“用錢必問效，無效必問責”的績效理念，加強頂層設計，深化績效監督。一是成立預算績效管理工作領導小組，統籌協調預算局、部門預算管理處、財政監督機構等部門，加快推進績效預算管理制度改革工作。二是提請省政府出臺關于深化績效預算管理改革的意見，在全省范圍推動預算績效管理工作。財政廳配套出臺深化績效預算管理改革實施方案和績效監督工作方案，明確目標任務、職責分工和實施步驟，搭建預算績效監督框架；監督局進一步研究出臺績效監督工作規程、第三方評價辦法等配套制度。三是強化績效目標編制審核，借鑒河北績效監督經驗，專職監督機構參與對部門預算、尤其是預算績效目標的科學性合理性進行審核，做到與部門預算管理處“同步初審、集中會審”。四是全面開展省級預算績效評價工作。通過采取部門自評價、財政重點再評價和委托第三方評價相結合的方式，客觀評價項目資金使用效益，檢查糾正資金和項目管理中存在的問題。五是建立績效評價結果與預算編制掛鉤機制和績效問責機制，逐步公開績效監督結果，加強社會公眾對財政資金使用效益的監督。

（六）構建評價指標體系，夯實信息技術支撐

一是科學構建績效評價指標體系。在開展省級預算績效監督實踐基礎上，建立完善績效監督評價指標體系和標準體系，將績效評價指標體系構建作為研究課題，采取政府購買服務的形式，由財政部門發揮主導作用，依托高等院校、科研機構專業力量進行設計，搭建數據模型、注重權重分配，保證績效評價結果的公正性和公開性。二是加快推進財政監督信息化建設。按照“一體兩翼”改革總布局，結合財政大數據建設和預算業務流程再造，研究日常監管和動態監控需求，將監督職能和內控措施嵌入到預算業務流程中，固化到相關信息系統中，實現財政監督的程序化、常態化和公開化。建立預算績效管理“三庫一平臺”，即績效評價中介機構庫、績效評價專家庫、績效評價指標庫、信息共享平臺，為專職監督機構高效開展重點項目績效監督提供信息技術支撐。

（作者單位：河南省財政廳監督檢查二處）

2015.河南省大氣灰霾污染專項工作報告[R].河南省環境保護廳、中科院安徽物質科學研究院。