財政項目庫績效評審路徑探索
———以C地區財政專項項目庫績效評審為例

●零點研究咨詢集團

財政項目庫績效評審路徑探索
———以C地區財政專項項目庫績效評審為例

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為推動財政管理科學化、精細化，整合有限的財政資金，提高財政資金使用效益，項目庫管理模式悄然興起。體量龐大的項目庫項目如何開展預算績效管理成為提高項目庫管理績效的關鍵。本文擬通過剖析C地區財政專項項目庫績效評審的思路及做法，為開展項目庫績效評審提供實踐參考。

項目庫 績效評審 績效預算

近年來，C地區引入財政專項支出項目績效預算，借助第三方機構的專家組對各項目預算進行事先評審，以項目的合規性、必要性、實用性、真實性為原則，通過對申請立項項目輕、重、緩、急程度的評價，明確應立項項目及資金安排。這一舉措改善了C地區“重收入、輕支出”、“重分配、輕管理”、“資金分配重數量、輕效果”的現象，推動了C地區項目績效預算工作逐步走向科學化、常規化、制度化。本文擬通過剖析C地區財政專項項目庫績效評審的思路及做法，為開展項目庫績效評審提供實踐參考。

一、項目簡介

2014年，C地區為推動新一輪財政績效預算改革創新，建立2015-2017年財政專項績效動態項目庫，擬通過項目庫管理，實現預算中長期編報規劃和預算跨年度平衡。本次申報入庫的財政專項共千余個，預算申報總金額超過100億元，涉及143個單位，覆蓋城市管理、行政管理、基建工程、教育、經濟產業、民政醫療、農林水利、上繳債務、設備購置、信息化、宣傳培訓等公共管理領域。

與往年不同，C地區此次將預算編制分為申報入庫和編制年度預算兩個階段，將過去部門預算集中編審時需分開兼顧項目依據、實施方案、資金安排、績效目標等的工作流程優化為統一使用項目庫進行管理。在申報入庫時，通過材料審核、單位面談和實地勘察等多種方式對申報項目立項必要性、實施方案可行性、預算編制合理性和績效目標科學性進行綜合評審。在此基礎上，部門預算編制時只需對入庫項目編制項目年度預算，提高預算編審的計劃性和科學性。C地區擬通過對申報入庫項目開展績效評審，確定入庫項目及預算金額，為后續開展項目庫管理做好鋪墊。

二、績效評審流程及開展路徑

C地區本次預算績效評審采用專家個人評審和專家小組集中評審的方式進行，由獨立第三方組織財政、民政、教育、經濟管理、農業、醫療衛生、道路橋梁、規劃等領域專家形成專家組。整個評審工作流程分為“三階段十四環節”進行，詳見表1。

本次績效評審的關鍵在于確定入庫項目及預算金額，由此，上述評審環節中需重點解決的問題是明確所有項目可行性、項目重要性和項目預算。

首先，對項目庫項目進行分類：由于申請入庫項目涉及范圍較廣、類型復雜，為便于績效評審工作的開展，將C地區項目按項目類型和性質劃分為 “政策類”、“常規類”和“一次性項目”三個類別，分類開展入庫前績效評審。

其次，開展項目可行性評審：行業專家依據評價指標來衡量項目的可行性，重點依據項目建設必要性、實施方案可行性、預算編制合理性和績效目標科學性等內容開展評估，通過審閱政策文件、部門職責、背景說明和需求分析等來綜合評估項目是否可行、是否具備建設必要性。

再次，在項目可行的基礎上進行項目重要性排序，為財政資金分配提供參考。項目的重要性排序以“大事優先、民生優先、績效優先”為原則，入庫項目按照類型進行重要性排序。在財政資金分配上首先保障政策類項目和常規類項目，然后是一次性項目。針對一次性項目，進一步依據項目最終專家組評分來進行排序，得分高的項目優先安排財政資金。入庫的項目優先保障C地區區委、區政府2015年度的工作核心，且以與民生領域相關為主，基本具備具體的立項文件，預算編制合理，實施方案可行，績效目標科學。

最后，確定預算金額：行業專家參照項目的實施內容、績效目標的設定，并參照相關的行業標準和規范來審核項目的預算編制，結合該項目歷史支出、同類支出等進行對比，或者對項目支出內容的單價和基數進行分析。

通過績效評審的項目納入到項目庫中，但入庫并不完全等于立項，入庫后是否分配財政資金，還有“政策類”、“常規類”和“一次性”項目之別，具體各入庫項目的預算安排額度，C地區按不同項目類型采取不同方式進行管理：對“政策類”和“常規類”項目采取相對固定預算安排的管理模式，項目入庫后在特定的時期內持續安排資金，增強項目實施的連貫性及預算的準確性；對“一次性項目”采取滾動申報的方式管理，根據變化及時對項目庫進行補充或清理，確保項目庫的準確性。

表1 評審組織工作流程

三、績效評審結論

本次評審的千余個申請入庫項目，經過專家組綜合評議，建議不入庫項目占評審項目的25.7%，建議入庫項目占評審項目的74.3%。在建議入庫項目中，入庫類型為政策類的有200余個項目，占入庫項目的22.3%，入庫類型為常規類的有400余個，占入庫項目的40.9%，入庫類型為一次性的有近400個項目，占入庫項目的36.8%。從整體預算額度看，原申報金額超過100億元，最終建議金額為92億元，總核減金額超過8億元，核減比例超過8%。

四、關于績效評審的進一步探討

針對大型項目庫開展績效評審在我國尚處于起步階段，本案例作為一次前瞻性的實踐，為各級財政和第三方機構開展績效評審提供了一定借鑒。本次評審覆蓋面廣、規模大，具有較強的宏觀分析價值。案例對納入到績效評審的所有財政專項進行總體分析，這些項目基本上實現對所有的直屬行政事業單位的全覆蓋，評審金額占2014年C地區財政收入的六成。評審任務重、時間緊，本案例操作模式對大型績效評審項目具有較強的指導意義。本案例中第三方機構承擔著較重的組織工作任務，在短時間內需匹配相應的專家，指導專家完成評審任務并審核評審的質量。這與第三方機構合理的人員職能分工、規范的操作流程、嚴格的質量控制密不可分。

同時，也應看到，本案例還存在著進一步優化的空間。由于涉及面廣、整體工作量巨大，在有限時間內僅能組織開展大規模的評審，對于單個項目的論證深度可能存在不足，包括建設必要性、績效目標的設定和預算調整等。從預算績效管理的角度，下一步有必要結合項目庫績效評審結果對重點入庫項目開展績效前評價，從而進一步深化預算績效管理。此外，本次績效評審主要依靠行業專家通過項目單位提交的申報材料進行評審，評價主體、手段和資料相對單一，不同利益方、不同角色的作用發揮還不夠充分，評審材料的全面性和有效性如何保證仍需探索。在以后的績效評審中，進一步豐富項目庫績效評審手段也是值得努力的方向。

1.劉國永.2015.抓目標評審，做深做實預算績效管理[J].財政監督，14。

2.劉國永等.2014.預算績效管理實踐指導[M].江蘇：江蘇大學出版社。

3.羅劍龍、夏偉芳.2015.實施預算績效前評價，推進績效預算管理[J].財政監督，4。