我國食品添加劑監管研究綜述

陳剛，王彩云

（1.浙江財經大學經濟學院，杭州 310018；2.浙江財經大學中國政府管制研究院，杭州 310018）

我國食品添加劑監管研究綜述

陳剛1，2，王彩云1

（1.浙江財經大學經濟學院，杭州 310018；2.浙江財經大學中國政府管制研究院，杭州 310018）

食品添加劑監管是一個關乎公眾身體健康和食品工業發展的重要公共政策問題。從食品添加劑監管的理論依據、食品添加劑生產及應用企業的行為失范、食品添加劑監管弊端，以及公眾對食品添加劑的風險感知四個方面，對我國食品添加劑監管的研究現狀做了梳理、概括，指出現有研究的薄弱環節，并對今后的研究趨勢做出展望。

食品添加劑；行為失范；監管；弊端；風險感知

近年來，我國食品添加劑問題導致的食品安全事件頻發。三聚氰胺、蘇丹紅、瘦肉精和塑化劑等食品安全事件，嚴重打擊了公眾對食品添加劑安全的信心。在食品添加劑安全問題日益嚴峻的形勢下，國內越來越多的學者對食品添加劑監管問題進行了研究，取得了一些重要成果。從現有文獻看，研究成果主要集中在我國食品添加劑監管的理論依據及其作用、食品添加劑生產及應用企業的行為失范、食品添加劑監管的弊端及其應對措施以及公眾對食品添加劑的風險感知四個領域。

1 食品添加劑監管的理論依據及作用

在這方面，現有文獻主要分析了食品添加劑監管的理論依據和食品添加劑監管的主要作用。其中，理論依據部分的分析，主要是基于或借鑒國外主流的研究成果。

1.1 食品添加劑監管的理論依據

現有研究表明：食品添加劑監管的理論依據主要有兩個：一是食品添加劑領域的信息不對稱，二是食品添加劑領域存在的復雜的委托-代理關系。對于理論依據一，現有文獻認為：食品添加劑領域廣泛存在企業與消費者之間的地位、信息不對稱是食品添加劑監管的必要性所在。例如，學者周學榮［1］指出食品添加劑相關企業為了牟取更大的經濟利益，存在道德風險和逆向選擇問題。而政府介入監管能有效解決這兩個問題，帶來更高的社會效益，因此構建食品添加劑監管體系十分必要。對于理論依據二，現有文獻認為：委托-代理理論是政府對食品添加劑實施監管的法理依據。例如，學者宋慧宇［2］認為，公眾與政府、監管部門與食品添加劑相關企業之間存在著雙重委托-代理關系，消費者作為委托人把食品添加劑安全的監管權利委托給政府，而政府的監管行為從本源上來看是委托企業生產安全的食品添加劑產品。

1.2 食品添加劑監管的作用

現有文獻認為：食品添加劑監管最根本的作用是有效地解決食品添加劑市場的失靈問題［3］。除此之外，根據學者高源［4］、高原［5］、楊宜芳［6］、周學榮等的觀點，可將食品添加劑監管的具體作用概括為“五大功能”，即保護消費者權益的功能、提高企業信譽及市場競爭力的功能、打擊企業違法行為的功能、保障食品行業健康有序發展的功能，以及解決不同利益主體間沖突、實現均衡的功能。不過，總體而言，學者們認為，食品添加劑具有高度專業化的特殊商品屬性，只有食品添加劑監管更加嚴格、規范并且高效，才能進一步保障食品添加劑生產及應用環節的安全性。

2 食品添加劑生產及應用企業的行為失范

這方面的研究主要包括食品添加劑生產及應用企業失范行為的類型及動機，食品添加劑生產及應用企業行為失范的外在成因、內在成因以及矯正措施等幾個方面。

2.1 食品添加劑生產及應用企業失范行為的類型及動機

現有研究認為：我國食品添加劑安全問題的最主要根源在于食品添加劑生產及應用企業的行為失范，而且食品添加劑生產及應用企業有著不同類型的失范行為。食品添加劑生產企業失范行為主要有未經許可生產食品添加劑、未按標準和質量安全控制要求生產食品添加劑、添加非食用物質以及有害物質以及標識不明四類［7］。而食品添加劑應用的企業失范行為則有超量、超范圍應用食品添加劑、違規應用食品添加劑、非法添加非食用物質以及應用劣質的食品添加劑四類［8］。在上述八類失范行為中，李丹等調查研究發現，我國非法添加非食用物質問題尤為突出，造成的社會影響最為嚴重，是今后食品添加劑監管中需重點關注的領域［9］。

現有研究表明：食品添加劑生產及應用企業失范行為最根本的動機是追求更高的經濟利益［10］。企業獲取經濟利益的途徑有兩個：一是通過掩蓋工藝、原料的缺陷以及食品的劣變來降低生產成本［11］；二是通過迎合市場需求、改善風味營養。延長保質期來增加銷售額［12］。

2.2 食品添加劑生產及應用企業行為失范的外在成因

現有研究成果中，食品添加劑法規標準不完善被認為是企業更注重眼前利益，從而導致其行為失范的外在原因［13］。從現有文獻看，法規標準不完善可概括為法規標準內容不完善和添加劑標準量不完善兩個方面。法規標準內容不完善主要有：法規懲罰力度小，導致企業產生僥幸心理［14］；標準制定前，風險監測不到位以及風險評估數據缺失，留存潛在風險［15］。而添加劑標準量不完善主要體現為食品添加劑標準及檢測方法缺失［16，17］、質量指標少、檢測標準嚴重滯后［18］三個方面。法規標準內容和標準量不完善將會導致政府部門監管落實不到位或監管無評判依據，從而很大程度上影響食品添加劑的生產及應用。

2.3 食品添加劑生產及應用企業行為失范的內在成因

現有研究一致認為，外在法規標準不完善只是導致食品添加劑相關企業行為失范的部分原因，企業自身內在因素的影響也不容忽視。在理論層面，學者們從企業自身特征和內部風險管控方面對食品添加劑相關企業行為失范內在因素進行了探究，認為企業行為失范的內在因素主要有：生產規模小、企業生產產品的質量及自檢自控能力低［19］；生產技術水平低；生產風險監控不到位；產品標簽標識不規范［20］；從業人員食品添加劑認知程度低；道德及法律責任意識缺失。在實證層面，吳林海、張秋琴等學者通過實證研究發現企業預期經濟收益、銷售規模、供應鏈一體化水平是食品添加劑相關企業行為失范最關鍵的內在影響因素［21］。

2.4 食品添加劑生產及應用企業失范行為的矯正措施

現有文獻主要從兩個方面提出了食品添加劑生產及應用企業失范行為的矯正措施。首先，應當完善法規標準，學者們一致認為這是規范食品添加劑生產及應用的首要任務，其主要措施是：第一，科學立法，制定食品添加劑標準。為此，制定標準之前，需要對食品添加劑進行風險監測和評估。為保障法規標準的科學性、實用性，需由原來的立法部門制定轉為學者、專家共同參與［22］；第二，加強食品添加劑法規與標準信息交流。針對食品添加劑種類多、相關法規標準信息量大且交流不便的問題，可建立網絡信息平臺，便于需要者及時、有效查閱與交流；第三，解決食品添加劑標準檢驗方法缺失滯后問題。為此，檢驗機構應加強食品添加劑檢驗方法研究，完善食品添加劑檢驗方法標準，進一步提高檢測技術和能力，完善風險監測和風險評估體系［23］，同時也應加強食品添加劑定性、定量控制方法研究；其次，應當規范食品添加劑企業的生產及應用，推進產品質量控制、內部自律、企業日常監督。在產品質量控制方面，應建立、完善質量管理體系，加強企業生產過程中食品添加劑的稱量和添加劑環節的風險控制［24］；在自律方面，應樹立食品添加劑安全意識，開展企業內部道德宣傳和誠信教育，提高企業社會和法律責任意識，加快企業的信用體系網絡化建設，提升企業從業人員專業素養和實踐經驗［25］；在企業日常監督方面，需強制企業建立備案制度，做好產品流向、數量臺賬等。

3 食品添加劑監管的弊端及其應對措施

在這方面，現有文獻主要分析了當前我國食品添加劑監管存在的模式、規則及程序等弊端及其相應的應對措施。

3.1 食品添加劑監管的弊端

現有研究認為：我國食品添加劑安全突出的問題暴露出了當前監管存在的弊端。主要弊端是：一、分段監管模式弊端，即我國食品添加劑采取的分段監管模式存在明顯弊端，表現為監管部門存在職責不清、越位、空位、相互推諉責任等［26］，以及各監管部門的監管信息或信息資源高度分散，部門之間協調困難［27］；二、監管規則及程序弊端，表現為食品添加劑相關監管配套的規則還不健全［28］，監管機構監管水平滯后及檢測方法研究動力不足，監管人員存在執法不嚴以及執法程序缺失、過度依賴事后監管等問題。

3.2 食品添加劑監管弊端的應對措施

現有文獻認為：當前我國食品添加劑監管的弊端對食品添加劑安全極為不利，應著重從以下幾個方面著手應對：優化食品添加劑監管，監管部門職責優化，可借鑒美國監管模式，依據食品類別劃分部門職責范圍，并立法規范，同時加快建立監管問責機制；監管能力提升，加強質檢技術機構建設，引進先進儀器設備和檢測手段，監管供給優化，推動食品企業集約化、規?；?，并提高食品添加劑相關企業準入門檻；監管模式轉變，將事后監管轉變為事前控制或事中監督，并做好前期的風險控制［29］。

4 公眾對食品添加劑的風險感知

這方面的研究主要集中在公眾對食品添加劑風險感知的影響因素和公眾對食品添加劑風險感知水平的提升措施兩個方面。

4.1 公眾對食品添加劑風險感知的影響因素

食品添加劑的風險交流是解除公眾誤解的最有效方式，是食品添加劑監管的重要組成部分?，F有研究大多以Icek Ajzen［30］提出的計劃行為理論為支撐，從不同角度提出相關假說，采用實證研究方法探究影響公眾風險感知的影響因素，其中吳林海［31］、山麗杰［32］、陳思等［33］學者的研究較有代表性，其主要的研究發現：公眾的行為態度、主觀規范、知覺行為控制、過去行為和自身特征是影響公眾食品添加劑安全風險感知以及恐慌行為的五個主要因素；上述五個因素不僅單獨影響公眾的風險感知，而且它們之間還存在著兩兩交互作用，共同影響公眾對食品添加劑安全風險的感知；公眾對食品添加劑的主觀知識和客觀知識均對風險感知存在影響，而且主觀知識的影響更大。

4.2 公眾對食品添加劑風險感知水平的提升措施

憂慮度在公眾食品添加劑風險感知構建中占有重要地位，過多的食品添加劑安全問題發生容易導致公眾對食品添加劑失去信心［34］。故亟需利用新聞媒體、協會及民間組織開展食品添加劑風險交流活動，正確引導公眾風險感知，提高公眾科學認知，降低擔憂度，提升公眾風險感知水平。現有文獻認為：實施風險交流需要注意的方面：風險交流應重視交流前的安撫工作，由于公眾負性情緒為風險交流的重要障礙，故在風險交流前應先安撫公眾的情緒［35］；風險交流應集中力量影響關鍵性的人群，例如：非食品行業、低教育程度、低家庭年人均收入的人群被認為是亟需提升風險感知的關鍵性群體［36］；風險交流應著重恢復公眾對政府信任及食品添加劑安全的信心，為此需要政府相關部門及時發布權威信息，確保公眾對食品添加劑安全問題具有積極態度；風險交流應側重于對食品添加劑監管、法規、標準、評估等方面的主觀核心知識進行科普宣傳，提升公眾風險感知，因為研究發現主觀知識對風險感知影響比客觀知識更大。

5 評論及展望

綜上所述，現有食品添加劑監管的研究內容較為豐富，取得了一些重要成果，近年的研究重點也從食品添加劑安全問題的根源探究到風險防預機制的建立與完善，不斷強調事前監管的重要性與緊迫性，有力推動了食品添加劑監管理論的發展。然而，現有研究仍然存在諸多局限或不足之處，今后的研究中應予重點加強與突破。

第一，現有研究的視閾過于狹窄，需要進一步拓展。現有文獻普遍側重于從企業或政府的微視角進行研究，產業中觀視角的研究成果較為鮮見。考慮到我國食品行業生產加工鏈條（產業鏈）長、企業數目眾多、規模普遍偏小、競爭激烈的產業組織形態特征，在今后的研究中，可以嘗試以產業組織形態為視角，納入食品添加劑生產企業和應用企業之間的競合因素，充分考慮企業與監管部門的博弈關系，對食品添加劑監管問題進行深入分析。

第二，現有食品添加劑監管弊端的研究內容尚顯單薄，有待進一步深化。考慮到我國實施食品添加劑分級監管模式的現實國情，在今后的研究中，應加強以下兩個方面的深化研究：現行食品添加劑省、市分級監管模式弊端、成因及其優化措施；食品添加劑分級監管模式下的監管責任追究機制及相關制度優化設計。

第三，現有食品添加劑風險感知和交流的實證研究還比較薄弱，需要引入多樣化的研究方法強化研究。在今后的研究中，可嘗試采用實驗經濟學的設計實驗法、計算機仿真模擬等定量分析方法，就國內公眾對食品添加劑風險感知的區域差異、國內公眾對食品添加劑風險感知的信息傳播規律，以及食品添加劑風險感知交流的個體行為特征及其干預等前沿主題，進行深入研究，進一步豐富研究成果。

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Review of Regulation on Food Additives in China

CHEN Gang1，2，WANG Cai-yun1
（1.School of Economics，Zhejiang University of Finance ＆Economics，Hangzhou 310018，China；2.China Institute of Regulation Research，Zhejiang University of Finance ＆Economics，Hangzhou 310018，China）

The regulation of food additives is an important public policy，which affects the public health and the steady development of food industry.Summarize the four research areas of present literatures about the regulation of food additives in China：the food additive regulation related theory，the misconduct of firms who produce or apply food additives，the current regulatory malpractices of food additives，and the public perception of risk factors on food additives.And then point out the weaknesses of existing research，and also make some appropriate prospect for future research.

food additive；misconduct；regulation；malpractice；risk perception

TS202.3

A

10.3969/j.issn.1000-9973.2017.03.038

1000-9973（2017）03-0161-05

2016－09－14

國家自然科學基金資助項目（71573223）；教育部人文社會科學研究規劃基金資助項目（14YJA790003）；浙江省自然科學基金資助項目（LY16G030013）

陳剛（1973－），男，浙江金華人，副教授，碩士生導師，博士，研究方向：政府管制；王彩云（1991－），女，江西上饒人，碩士，研究方向：政府管制。