土地資源紅線的內涵詮釋與制度構建

(廣東外語外貿大學,廣東 廣州 510420)

土地資源紅線的內涵詮釋與制度構建

楊治坤,吳賢靜
(廣東外語外貿大學,廣東 廣州 510420)

我國劃定土地資源紅線是為了實現土地資源的節約利用而設定的土地資源總量和土地資源利用效率的控制目標,土地資源紅線的內涵包括土地資源總量控制和土地環境質量維護。我國劃定土地資源紅線的價值在于為土地資源利用設置限值,維持土地生態價值。構建完備的土地資源紅線制度體系,主要包括土地資源規劃制度、土地分類管理制度、耕地利用制度和耕地資源保護制度。

土地資源紅線;資源利用限值;土地生態功能;土地資源紅線制度體系

1 土地資源紅線的提出及其目標

為落實“切實保護耕地”這一基本國策,2013年中央農村工作會議提出堅守“18億畝耕地紅線”,以確保我國13億人口“舌尖上的安全”。《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)》也提出:到2015年我國耕地保有量保持在18億畝,即通常所說的“堅守18億畝耕地紅線”,并直接體現在“十二五”規劃中。這份綱要用6項約束性指標和9大預期性指標來界定未來15年我國土地利用的目標和任務。這6項約束性指標集中在基本農田保護面積、新增建設占用耕地規模、耕地保有量、城鄉建設用地規模、人均城鎮工礦用地、新增建設占用耕地規模這些指標之中;預期性指標包括園地面積、林地面積、牧草地面積等。“18億畝耕地紅線”不僅僅是一句口號,這是對我國農業大國戰略定位的深層次思索,同時也是對我國目前耕地減少、城鎮化發展、人地矛盾和糧食短缺問題的應對策略[1]。“18億畝耕地紅線”蘊含的是土地資源科學發展、有序發展、限度發展的全新理念。

國家生態保護紅線體系具體包括生態功能保障基線、環境質量安全底線和自然資源利用上線(簡稱“生態功能紅線、環境質量紅線和自然資源紅線”)[2],旨在提升我國生態功能,改善環境質量,實現永續利用資源。我國的自然資源紅線是根據資源要素安全利用和高效利用需要而設置的資源利用數量的最高限值,或資源利用效率的最低要求。根據不同的資源要素,自然資源紅線又可分為土地資源紅線、水資源紅線、林業資源紅線、濕地紅線和其他資源紅線。我國設置自然資源紅線是為了提高自然資源利用效率,將自然資源利用效率控制在最低要求(自然資源紅線)之上,也是為自然資源使用量設置上限,將自然資源開發利用的總量控制在限值(自然資源紅線)之下。作為自然資源紅線之一的種類,土地資源紅線是指為了實現土地資源的節約利用和高效利用設定的土地資源總量控制目標和土地資源開發利用效率控制目標,是與科學發展相適應的資源管理底線。實現土地資源的合理利用,建立和諧的人地關系是劃定和堅守我國土地資源紅線的根本目標。

2 土地資源紅線的內涵

土地資源紅線的內涵具有雙重面向,包括土地資源總量控制和土地環境質量維護兩方面的要求。土地資源總量保障和土地環境質量維護,兼顧土地資源的量和質的層面,才可能從根本上滿足人們生產生活對土地資源的需求、人們日益增長的食物需要和生態安全的保障訴求。

2.1 土地資源總量控制

土地資源紅線,首先是具有“量”的內涵,即“18億畝耕地紅線”的總量不可突破。劃定土地資源總量底線的根本目標是確保糧食安全、保障經濟社會可持續發展所需要的最低耕地保有量。劃定“耕地資源紅線”的現實壓力是我國13億人口“舌尖上的安全”,基本出發點是為了解決人口增長對糧食需求量加大與耕地生產力之間的矛盾。為了預防和解決糧食安全問題,耕地保有總量是維持糧食安全的直接需要。為土地資源總量設定最低限額,取決于土地資源的自然屬性。土地資源代表著自然資本的最重要元素,需要幾百年才可能形成。自然資源紅線反映的是自然資源的最低保有量或最大開采量,超過這個量自然資源就無法得到更新[3]。

土地作為最基礎的物質資料和最根本的自然資源,對人類生產生活的基礎價值和支撐功能是顯而易見的。土地資源空間位置固定,在進行土地資源合理配置的過程中無法進行不同城市和區域間的調和,只能進行城市內部的土地資源總量和結構的調整[4]。維持農業可持續發展的土地資源必須被視為滿足由于世界人口增加而日益擴大的食物需求的關鍵性因素[5]。當前,人地矛盾越來越尖銳,人們已認識到要回歸自然就必須建立人土相依、愛護土地的和諧關系,只有這樣才能實現經濟社會可持續發展。劃定土地資源紅線不但要注重土地資源總量控制,而且要注重土地資源的質量維護。從總量視角設定土地資源最低保有量,從質量視角設定土地資源總量、土壤環境質量和土地資源的持續生產力。

2.2 土地環境質量維持

土地資源紅線還有“質”的面向,即保證18億畝耕地的土壤環境質量、保證土地資源的持續生產能力。有一種觀點警示,當新開墾的低質量的耕地被用來補償耕地流失時,高質量的耕地被占用是不可避免的,耕地質量有可能會退化。因此,即使嚴守“18億畝耕地紅線”總量,仍然不可避免地是耕地質量下降以及由此帶來的食品安全風險和其他生態風險[6]。土地資源紅線“質”的要求,它蘊含的根本要求是不能突破土壤環境容量的最高閥值。人類不斷發展的技術和人類對土地資源持續增加的需求,有可能會將土地環境質量和生態系統推向臨界值,土地資源紅線同樣要求耕地健康和產能健康,即是為了保障土地環境質量的閥值不被突破,以及土地生態系統平衡不被打破。土地環境容量閥值是依據自然規律、土地環境和生態系統的自我修復標準劃定的,一旦超越了這個底線,土地環境就很難自我修復,將引發生態災難。如果人們對土地資源和土壤環境的使用強度過大,或施加于土壤環境之中過多的污染物質而將其推至生態環境穩定閥值的邊界,土壤生態系統的波動就會通過降低生態系統水平的方式來保持生態穩定。一旦超越了土地資源紅線質的要求,就是超越了土地環境可承受的環境閥值[7]。土地資源紅線對土地資源質量要求的根本意義在于約束人類對土地資源的無序利用行為和濫用土地資源的行為,本質是維護土地資源的高效和綜合利用,維護土地資源對社會經濟系統和生態系統的基礎性支撐作用。

3 土地資源紅線的價值導向

3.1 為土地資源利用設置限值

法律和政策強化對土地資源和土壤環境質量維護的現實壓力在于:近幾十年來,我國以科技進步和科學技術大規模使用為背景的工農業急劇發展,對土地資源的需求呈幾何倍數增長,使土壤環境質量發生了根本性變化。現代工業化所造成的對土地資源濫用和土壤環境污染的規模之大,影響之深前所未有。土地資源紅線是我國所有資源紅線中最重要一條,這是由土地的自然屬性和土地對社會經濟生產的基礎作用決定的。對自然資源的分類,最有意義的當屬不可再生資源和可再生資源的劃分方式。不可再生資源可能會面臨潛在儲量被用盡的風險,這可用“耗竭率”——取決于需求狀況、產品耐用性和產品再利用能力這一概念來進行表征和測度。可再生資源具有自然再生的能力,以一定的速率擴大可再生資源的流量。太陽能、魚類、森林、動物都是可再生資源。對一些可再生資源而言,其流量大小和可持續性主要取決于人類的利用狀況[8]。對不可再生資源的透支會使供給被耗光的速度加快,只有當需求控制在一定范圍內,生態系統提供資源的能力以及人與生態系統可持續的相互作用才有可能實現[9]。在各種環境、資源和生態要素日益緊缺和飽和的情況下,集約使用和保護環境、資源與生態要素是人類生產、生活和發展的主要渠道[10]。土地資源屬于不可再生資源,土地的形成和演化需要數百年,因此應當根據其屬性設置資源紅線。即為土地資源的利用設置最高限值,將土地資源的總量控制在可更新的范圍內。

3.2 維持土地生態價值

“土地”一詞不但被理解為土壤,而且還被理解為產生各種生物個體——浮游生物、草、樹、蜥蜴、松鼠、鳥和人,具有生物與非生物之間復雜的相互作用[11]。土壤是陸地生態系統的有機組成部分,它構成陸地表面與巖石基底的中間層[12],構成了有機界和無機界,即生命和非生命聯系的中心環節[13]。土地和土壤不只是一個能量的源泉,該能量還在土壤、植物和動物之中循環流動。能量流動和生物群落的復雜結構構成人類生產、生活的基本空間。土地、水、植物、動物與人類共同構成生物圈和地球生命共同體。理解了土地的資源屬性和土壤的生態功能,不難理解土地資源紅線對人類社會生態系統的支撐功能。

土壤生態功能對生態系統平衡和維持生態系統的服務功能至關重要,這一點已在《歐盟土壤框架指令》中已得到了明確認識。在該指令中將土壤生態功能概括為:①生產生物;②存儲、過濾和轉移養分、營養物質和水;③生物多樣性蓄水池,作為動植物棲息地、物種和基因庫;④野生物質的來源;⑤作為碳庫;⑥地理和考古學遺傳物質的檔案館[14]。作為一種重要的資源,土地還有一些能影響其他自然資源的特征,如土地能提供多種服務,包括為所有的陸地生物而不僅僅是為人類提供棲息地。健康的土壤是指一個具有生物多樣性和高度生物活性的土壤。即具備水土協調、養分平衡、不受污染,并有可持續自凈能力的土壤[15]。健康的土壤凸顯土壤的固體、液體和氣體體系的物理性狀、化學組成、化學變化與生物學,特別是微生物活性,如何最大限度地抵御、緩解和凈化外來污染物的能力以生產健康的食品。土地資源紅線是維護土壤生態系統和區域生態安全的“生命線”、維護公眾健康的“保障線”、促進可持續發展的“警戒線”。

4 土地資源紅線制度體系構建

如何堅守土地資源紅線？有些社會制度導致過度開發公共所有資源成為個人理性的選擇,從而造成公共資源的悲劇。在這種情況下,我們需要建立新的制度來保證可持續應用成為理性的選擇[16]。生態紅線最初是作為一項政策被提出的,2014年我國修訂的《環境保護法》將其法定化,使之具有法律強制力,成為“最嚴格的環境保護制度”的一種。制度是指穩定的、受到尊重的和不斷重現的行為模式,而制度化是整治組織與程序獲得價值和穩定性的過程[17]。構建土地資源紅線制度是生態文明制度體系的重要環節,《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》提出將生態紅線制度作為實施國土空間管制制度的具體舉措,以提高生態產品供給能力和生態系統服務功能、健全生態文明制度體系。土地資源紅線作為一項新生事物,目前我國與相關的法律制度還處于零散、無體系狀況。為了最大程度地發揮法律制度保障土地資源紅線的作用,有必要整合和構建我國體系化的土地資源紅線制度。

4.1 土地資源規劃制度

土地資源規劃制度必須從全局對土地資源總量控制、利用方式、利用規模、利用效率等進行配置。土地資源規劃制度在土地資源紅線制度體系之中處于核心地位,對其他土地資源紅線制度體系起到引導作用。《全國土地利用總體規劃綱要(2006—2020年)》提出為了守住18億畝耕地紅線,我國應當在控制耕地流失、補充耕地、修復耕地、基本農田建設和保護耕地質量、統籌利用其他農用地、節約和集約利用農用地等幾個方面展開。土地資源規劃制度應當著力把握以下幾個方面的問題。

土地資源規劃與其他主體規劃的銜接：土地資源規劃作為我國三大規劃的一種,在編制過程中應當與其他主體規劃保持一致,與土地資源規劃密切相關的規劃有國民經濟發展總體規劃、環境保護規劃、城市建設規劃等。這些規劃涉及到國民經濟發展、環境保護、城市規劃、農業等行政部門。相關規劃與土地利用總體規劃的協調,一方面體現在規劃內容上,另一方面也要求相關部門之間的溝通與協調。

土地資源規劃的實施：土地資源規劃雖然是從戰略全局角度對土地資源進行配置的,但作為規范性文件的“軟法”特點使其實施和執行力度有限。因此,土地資源規劃制度不能僅僅停留在設置的目標層面,關鍵是必須落到實處。土地資源總體規劃的實施應當是自上而下的,下級土地資源規劃必須以貫徹上級土地規劃為基準。按照下級規劃服從上級規劃的原則,地方各級人民政府應當逐級落實上級人民政府劃定的土地資源規劃要求和指標。省、直轄市和自治區的土地資源規劃以國家層面的土地利用的總體規劃為基礎,不可超越國家總體規劃目標,同時確定本級行政區土地利用的目標和指標。同樣,設區的市和縣(縣級市)的土地資源規劃以省、直轄市和自治區土地資源規劃為基礎,突出本行政區域的土地利用結構和布局特點,以及突出空間性和結構性,明確城鎮建設用地的范圍和總量。鄉鎮土地利用總體規劃應當更具有針對性和操作性,在上級土地資源規劃的基礎上,著重落實上級土地資源規劃。以綜合性土地資源規劃為基礎編制的土地利用專項規劃,其重點也是落實總體規劃的要求。

土地資源規劃的執行監督：我們必須重視當前“重規劃、輕執行”的狀況,必須將土地資源規劃的執行狀況作為政府績效考核的內容之一。作為土地資源規劃制度的監督機制,地方政府的責任制度還有待完善。在土地資源規劃制度方面,政府的責任主要包涵土地資源規劃部門和土地行政主管部門對土地資源的管理職責。對土地資源規劃部門而言,在制定土地規劃時應該明確節約土地資源和集約使用土地資源的理念,落實耕地保護和節約集約使用耕地。為了更好地執行土地資源規劃,各級政府和相關部門應將耕地數量、耕地質量、耕地修復狀況等指標貫穿到地方政府的考核目標中,作為問責的基礎。在執行環節,對土地行政主管部門的監管職責實施考核,對疏于監管的必須追究責任,對土地行政主管部門必須建立履行職責的監督機制。

4.2 土地分類管理制度

從土地使用類型和性質的角度,一般將土地分為農用地和建設用地。

農用地管理制度:①農村宅基地管理制度。在我國,農村宅基地占用農用地的比例較大,如何高效和集約使用農村宅基地關系到農用地資源保有總量和資源利用效率的問題。除了農村宅基地,農村基礎設施建設用地比例較小。根據我國建設美麗農村的要求,應當節約使用宅基地;對保障農民民生福利、農村教育、農村醫療等社會事業發展所需要的農村基礎設施用地給予重點支持。②林地管理制度。以保持林地總量不變和提高林地資源利用效率為基本要求,加強對林地生態修復、跡地更新、林地修復和林地重建;遵循經濟林實施占補平衡的原則,利用多少補充多少,以保證林地總量不減少;對重要的、劃定為生態功能紅線區內的天然林、公益林、海岸線護林帶,以及大江大河源頭的林地,實施嚴格的管理制度,禁止毀壞和占用。③園地管理制度。園地制度的關鍵在于優化園地產業結構、提高園地使用效益。④草場和草地管理制度。以培育和提高草地生產力、改變草地的粗放式經營方式和改變依賴天然草原放牧的生產方式為基本要求,對生態系統退化的草場實施退牧還草和生態系統恢復、生態系統重建。

建設用地管理制度:①建設用地利用制度。對新增的建設用地尤其是建設用地占用耕地的情況必須實施嚴格審批;通過市場機制調節建設用地的利用,目的是提高建設用地的利用效率,促進建設用地利用方式向集約型轉變;提高對存量建設用地的使用效率,加大對建設用地的深度開發和增容改造,提高用地效率;積極進行城市更新,對城中村和節地型城鎮進行改造,實現集約用地新模式;拓展城市建設用地新空間,在規劃的統籌和引導下,以不破壞城市地下生態系統為先決條件對城市地下空間進行拓展和開發;加強丘陵地、鹽堿地、荒草地、裸土地技術研發和開發。②城市建設用地空間管制制度。以城市建設用地分類標準為基礎實施空間管控,如城鄉建設用地擴展邊界的農用地只能允許能源、交通、水利、軍事等占用農用地。對城鄉建設用地邊界進行管控,嚴格區別農村居民用地和城鎮工礦用地邊界,防止城鎮工礦用地擠占農村居民用地。③城鎮工礦用地管理制度。對城市規劃中的城市和小城鎮工礦用地在用地規模和用地空間方面進行管制,實行新增城市工礦建設用地嚴格控制和審批制度。除了公益性的工礦用地外,其他類型的工礦用地應嚴格審批;對利用技術先進促進資源節約集約利用的工礦產業發展實行區別對待,符合城市規劃和總體布局要求、資源消耗小的工礦廠用地可適當審批,以促進工業產業結構調整和優化。④有限審批城鎮建設用地。城市基礎設施、生態建設用地、政府公共服務用地、政府公共設施等用地實行優先審批,從嚴管理。

4.3 耕地利用和保護制度

《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》對耕地的功能總結為:耕地具有糧食生產、承載生活、發展經濟、優化景觀、保護自然生態、傳承文化、優化空間布局等多種功能。基于該基本定位,應重點落實以下幾項耕地制度。

耕地總量控制制度：首先是落實和強化土地利用總體規劃中的耕地總量控制目標。土地利用總體規劃作為國家政策為耕地保護提供政策引導,是實施耕地保護制度的政策依據。土地利用總體規劃具體編制內容中應包括耕地紅線的實施目標和實施機制。耕地總量控制制度主要包括:一是嚴格控制非農業建設占用耕地,除非確需占用耕地,否則不得批準;對確實需要占用耕地的情況,應盡量占用等級較低的耕地。二是限制生態退耕,符合退耕條件的允許適當退耕,并在退耕后補充相同數量的耕地。三是保護耕地防災能力,減少自然災害對耕地質量的破壞。

耕地利用制度：耕地利用的目標是高效、節約和集約利用,保證耕地的總量和質量不下降。首先,耕地利用制度強調的是占補平衡。我們應按照耕地占補平衡的要求,根據退耕的量和退化的量實施耕地補充。耕地紅線作為自然資源紅線的核心內涵,強調的是耕地總量的底線不可突破。因此,實施耕地占補平衡制度就顯得尤為必要,通過補充同樣數量和質量的耕地來補償已被占用的耕地,實現耕地總量不減少[18]。耕地補充制度的目的在于控制耕地數量,這是耕地保護的一個層面;另一個層面是耕地質量也應得到制度保障,這就要求對耕地質量進行整理和修復。其次,耕地利用制度關注耕地整理和修復。在很多情況下,地方政府在實施耕地保護時強調耕地數量在不減少,而疏于管理耕地環境質量。在我國日益加劇的土壤污染形勢下,耕地質量下降的狀況顯得尤為嚴重。2014年我國修訂的《環境保護法》開創性地規定了環境修復制度。對新補充的耕地應加大土地整理、土地改造和土地修復,提升土地生產力和可持續發展力,確保耕地數量不減少的同時耕地質量也不下降,能夠持續為糧食安全提供物質基礎。第三,耕地差異管理。將耕地的管理具體落實到農戶和具體的地塊責任人,尤其對一些優質的耕地實施特殊的保護措施,對耕地的責任人、面積、等級等基本情況實施普查和等級管理,在全國普及耕地保護和節約利用的技術,努力提高耕地的綜合生產能力。

基本農田保護制度：基本農田保護制度是耕地保護制度的核心,堅守耕地紅線的關鍵即是穩定基本農田的質量和維護基本農田的數量。一是根據土地利用總體規劃確定的保護目標,參照農用地分級標準來實施基本農田保護,將劃定為基本農田的土地落實到具體的農戶和地塊負責人來保護。二是基本農田總量和質量控制。根據“占補平衡”的原則,對于非農業用地占用基本農田的必須補充相當數量的基本農田,以保持基本農田總量不減少,同時還應堅持補充的基本農田質量不得低于被占用的基本農田。三是除保持基本農田的質量和數量穩定之外,還應輔之以其他的基本農田保護制度,如基本農田調查、基本農田整理和修復制度等。

5 結語

近幾十年,我國人口以及工業、農業的持續增長導致土地資源利用急劇增長。我們必須認識到自然資源自身的約束性,土地資源作為可耗竭資源,其物質流在一個持久開發的經濟里將徹底下降[19]。我國在工業化進程中對土地資源的過度開采和使用,導致土地資源的環境質量下降、土地資源被耗竭,土地資源難以支撐社會經濟可持續發展[20]。面對如此狀況,我們必須清楚地認識到土地資源利用方式的選擇對土地資源總量和質量維持的重要性。如果采取大規模的土地資源利用和粗放的土地資源利用方式,可以預見在不久的將來我國的土地資源將被利用殆盡,土地資源的質和量將難以為繼,難以對人們的生產和生活提供基礎支撐。即使某些肥料和農藥的使用使生物圈的某些部分受到損害,但只要慎重地選擇和使用,將不致大量降低食物產量[21]。劃定土地資源紅線,實質上是以自然和生態為限度來約束人類對土地資源的開發利用,促進人們堅守土地資源總量和質量的底線,以從根本上改變粗放的土地資源利用方式,轉向以集約和高效土地利用的方式。堅守土地資源紅線的深層目的是保障土地資源的可持續利用和社會經濟的可持續發展。在這個意義上,劃定和堅守土地資源紅線對土地之上生存的人類和其他生物、對國家整體和區域生態安全的意義非常重大。

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ConceptionInterpretationandSystemConstructionofLandResourceRedline

YANG Zhi-kun,WU Xian-jing
(Guangdong University of Foreign Studies,Guangzhou 510420,China)

The land resourcere red line refered to the regulation goal set for total quantity of land resource and exploitation efficiency of land resource in order to realize the land resources saving and efficiently use of China.The significance of land resource red line lay in that land resource red line upper limit for land resource exploitation,and maintained the ecological value of land.As for constructing the system of land resource red line,three points were proposed as land resource planning regime,land resource sort management regime,exploitation and protection regime of the cultivated land.

land resource red line;maximum quantity of resource exploitation;land ecological function;land resource red line system

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.07.007

F205

A

1005-8141(2017)07-0807-05

2017-05-06；

2017-06-13

國家社會科學基金青年項目(編號:14CFX044);廣東省哲學社會科學“十二五”規劃項目(編號:GD15CFX07)。

及通訊作者簡介：楊治坤(1975-),男,湖北省黃岡人,博士,博士后,副教授,主要從事行政法學、環境資源管理研究。