關于本市農村土地承包經營權確權登記頒證情況的調研報告

根據市人大農業與農村委員會2016年工作要點安排，今年9月至11月，委員會先后赴市農委及浦東、金山、奉賢、嘉定、寶山、松江、閔行等7個區20多個鎮村，調研本市農村土地承包經營權確權登記頒證工作情況。總體來看，全市農村土地承包經營權確權登記工作推進有力，進展順利，依法維護了農民合法的土地承包經營權益。在全面推進的同時，還需要解決存在的問題，進一步提升工作質量。

一、基本情況

從調研情況來看，本市從2011年起開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，全市9個涉農區，應開展土地承包經營權確權登記的農戶59.02萬戶，承包地面積168.15萬畝，涉及87個鄉鎮、1076個村。截至2016年9月底，全市已完成確權登記的農戶數58.52萬戶，占應登記農戶數的99.2%；登記面積166.85萬畝，占應登記面積的99.2%，已經接近市農委提出的登記率99.5%的工作目標。其中奉賢、金山兩區作為農業部確定的全國試點區，將于今年年底率先開展檢查驗收，其余7個涉農區將于今年年底基本完成，明年開展檢查驗收。主要做法是：

（一）抓試點有序推進。2011年，金山、奉賢兩區列入農業部土地承包經營權登記試點單位。根據農業部要求，結合上海實際，市農委下發文件，區、鎮兩級成立工作機構，政府相關領導牽頭負責，明確牽頭部門，配備工作力量，市、區、鎮三級農村經營管理機構負責具體業務指導。建立了工作分片聯系制度、動態月報制度、定期交流制度等專項工作制度。同時組織工作人員赴兄弟省市、區縣考察學習，加強橫向聯系交流，學習好的經驗和做法，確保土地承包經營權確權登記頒證工作扎實有序推進。

（二）抓工作質量標準。在總結試點工作經驗的基礎上，市農委于2012年、2014年先后下發《確權登記試點工作規范（試行）》《確權登記工作規范》兩個文件，對區、鎮工作機構、工作方案、工作流程等進一步明確，對農戶承包地塊位置圖的繪制、登記薄的制作、承包權證的制作等提出了具體的技術要求。對工作中的相關申請書、統計表、匯總表等文書檔案進行了統一的規范。組織區鎮工作人員進行學習培訓，確保登記工作質量。

（三）抓信息化管理。按照“制度+科技”的要求，本市開發了“上海市農村土地承包經營信息管理系統”，在村、鎮、區層層審核校對的基礎上，將土地承包經營權登記內容錄入信息系統，實現了農戶登記申請書、情況登記表、登記簿等資料的電子化管理，農戶承包經營權證的計算機打印，以及農戶承包信息的實時查詢，并開通了在村“一點通”上查詢土地承包經營權登記信息的功能。同時，按照市農委、市檔案局的要求，建立了登記檔案管理制度，設立了專門的檔案室、檔案柜，明確專門的檔案管理人員，強化了農村土地承包基礎信息管理。

（四）抓日常管理規范。通過農村土地承包經營權的登記確權頒證，承包農戶的土地承包經營權得到了進一步的明確和保護，農村土地承包的日常管理工作步入規范化渠道。拿到附有地塊位置圖的農村土地承包經營權證，農民就像吃了一顆“定心丸”，農村土地所有權、承包權、經營權的“三權分置”進一步得到落實，農戶委托村集體統一流轉土地的積極性更高。為規范土地流轉行為，市農委與市工商局聯合印發了《上海市農村土地承包經營權流轉合同示范文本（2016版）》，流轉合同進入“上海市農村土地承包經營信息管理系統”進行網簽，實現信息化管理，推進了農村土地規范流轉和農業適度規模經營，為農業現代化奠定了良好基礎。

二、存在問題

雖然本市農村土地承包經營權確權登記工作取得了較好的成效，目前已經進入收尾階段，但調研中發現，還面臨著一些困難和問題，需要在下一步工作中予以重視。

（一）多種原因導致部分農戶未進行經營權登記。目前全市尚未登記的農戶數為0.74萬戶，涉及承包地面積2.21萬畝。主要有兩種情況：一是部分鎮村因列入規劃范圍，兩年內面臨動遷開發而暫緩確權登記工作。二是已經開展經營權登記的鎮村，個別農戶因對登記工作認識不足、對承包面積有異議或其它矛盾糾紛等原因暫不提出登記申請。

（二）極少數已經登記的承包經營權證尚未按規定要求發放到戶。調研中發現，仍有極少數地方在開展經營權登記工作后，因需要進一步核對相關信息、便于基礎信息變更管理、幫助農民代為保管等原因，農戶的農村土地承包經營權證仍集中在村委會統一保管，尚未發放到戶。

（三）經營權登記技術規范與農業部要求有差異。農村土地承包經營權登記工作，屬于農村改革試點探索性工作，一方面沒有現成的技術標準和經驗做法，另一方面農業部的技術規范是在各地的經驗做法基礎上逐步出臺，所以時間節點上遲于本市工作進程。因此本市工作推進與農業部的要求有些差異：一是本市的農戶承包地塊位置采用國土部門“二調”數據成果和實地核對相結合的方式，與農業部GPS定點明確地塊四至位置的要求不盡一致。二是先行試點的鎮已經完成了土地承包經營權確權登記頒證工作，涉及169個村的地塊位置圖繪制、編碼等與新的規范標準有一定差異。

三、意見建議

本市農村土地承包經營權確權登記頒證工作臨近尾聲，愈到后面矛盾愈多，難度愈大。要按照中央和市委的決策部署，積極穩妥做好下一步的農村土地承包經營權確權登記頒證工作。為此建議：

（一）要積極推進，確保完成預定工作目標。2013年，中央要求用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，本市提出到2016年底基本完成，并制定了登記率99.5%的工作目標。因此，雖然本市已基本完成工作目標，但尚未登記的村和農戶，往往是工作的難度所在。要以攻堅克難的決心，嚴格按照工作質量要求，在妥善解決歷史遺留問題和矛盾糾紛的基礎上，進一步提高全市農村土地承包經營權確權登記率。一是對原暫緩確權登記的村、組，進一步梳理，區別情況，符合登記工作條件的，要加強督促指導，做好確權登記頒證工作。二是對未登記的承包農戶，要逐戶上門了解情況，耐心細致講解登記頒證工作的重要意義，認真化解歷史遺留的矛盾糾紛，盡可能地提高農戶的登記率。

（二）要保質保量，確保符合登記工作技術規范。確權登記頒證工作涉及農村改革發展的長久大計，確權登記的成果是土地承包關系的有效記錄和證明，必須保證工作質量。一是在工作推進中，要堅持依法依規的原則，嚴格按照農業部的要求和本市的工作規范推進。法律法規不涉及的重大事項，要經集體經濟組織成員民主討論決定。二是對不同區、鎮繪制的地塊位置圖差異等問題，要根據農業部標準的要求進行校驗，確保符合質量要求。三是在與農業部技術標準銜接中，對已完成登記工作的鎮村，盡可能通過信息技術方式處理，避免再次回收農戶土地承包經營權證，引起農民群眾的誤解。

（三）要認真自查，確保農村土地承包經營權證發放到戶。嚴格按照檢查驗收辦法，組織區縣開展自查，積極做好全市確權登記頒證檢查驗收工作。重點是對已經基本完成的奉賢區、金山區兩個全國試點單位做好檢查驗收工作。土地承包經營權證是農民承包權益的重要憑證，在驗收工作中，要把農村土地承包經營權證是否發放到戶作為關鍵性指標，凡是發現已登記但權證未到戶的情況，都應明確指出并要求加以整改，確保農民土地承包權益。

土地承包經營權證是農民承包權益的重要憑證，在驗收工作中，要把農村土地承包經營權證是否發放到戶作為關鍵性指標，凡是發現已登記但權證未到戶的情況，都應明確指出并要求加以整改，確保農民土地承包權益。