水體跨域治理的國外經驗

陸穎

2016年歲末，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，要求全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系，各級河長負責組織領導相應河湖的管理和保護工作，并對跨行政區域的河湖明晰管理責任，實行聯防聯控。從各地已經開展的“河長制”實踐看，人大監督對“河長制”的落實和起效具有重要的推動作用，還有些水系由人大領導任河長。國外沒有與“河長制”完全相同的設置，但也有各自的河流湖泊管理和保護機制，特別是在跨地區合作治理水體上有一些有益經驗。特將這些方面的信息進行整編簡介，以期為人大今后在水體管治方面發揮更大更多作用提供一些參鑒。

基本舉措：立法進行規范

就水體污染問題制定相關法律，是許多國家處理跨地域治水事務的基本措施。立法確立了水體管理和治理的剛性框架，也是各項舉措得以順利推行的根本保證。

英國在全面治理泰晤士河時，首要的就是通過相繼頒布《公共健康法》《防污染法案》《污染控制法》等相關法律，對直接向泰晤士河排放工業廢水和生活污水作了嚴格的規定，各工廠的廢水需自行處理，符合一定的水質標準后才能排入河中，或排入下水道轉入城市污水處理廠后，再排入泰晤士河。為了解決大氣中煙塵對泰晤士河的污染，有關部門制定了嚴格的工業廢氣排放標準，并限期達標，一些污染嚴重又不認真治理的工廠被關閉。

美國在上世紀70年代治理伊利湖的富營養化污染問題時，各州相繼通過法案，禁止生產含磷洗滌劑。1988年俄亥俄州通過一項法案，要求從1990年起該州伊利湖周圍35個地區禁止銷售含磷洗滌產品。

作為國際河流萊茵河的源頭所在地，瑞士聯邦政府和聯邦州政府為防河流上游水質被污染，先后頒布了《森林法》《環境保護法》《特殊垃圾回收與運輸規定》《水資源保護法》《環保法》《水體資源免遭污染和空氣保潔法》等數十部涉及保護水體的法律法規，禁止企業將未經處理的工業和生活用水直接排入附近的任何水體，就連瀕河建筑物上的雨水也必須經屋檐排水槽引入地下，再經過處理后才準排入水體。由于實施了嚴格的水體環境保護法，不僅萊茵河源頭，包括整個瑞士的數十條河流、上千個湖泊的水體至今常年清澈透明，所有水質全部達到飲用水標準。

長效做法：建立協作機制

建立專門的水體管理機構，形成跨地區治理協作機制，是具有久遠歷史且成效顯著的措施，被歐美國家普遍運用。聯合治理機構的建立，有助于明確和協調各區域間的權責利益關系，制定貫穿全流域的管治政策，保證各項措施的平穩有序推進。

德國的埃姆舍河，位于著名的魯爾區，是萊茵河的一條支流，流域面積達865平方公里。由于魯爾區的工業廢水和生活污水直排入河，19世紀下半葉時，埃姆舍河成為歐洲最臟的河流之一。為加強河流治污工作，當地政府、煤礦和工業界代表于1899年成立了德國第一個流域管理機構，即埃姆舍河治理協會，獨立調配水資源，統籌管理排水、污水處理及相關水質，專職負責干流及支流的污染治理。治理資金60%來源于各級政府收取的污水處理費，40%由煤礦和其他企業承擔。

北美的五大湖區跨越美國和加拿大兩國國界，治理五大湖區水污染，是無法單靠一個國家的努力。因此，在五大湖區水污染治理實踐中，美國和加拿大在1909年共同成立了國際聯合委員會。該委員會由6個成員組成，其中3個成員來自美國，3個成員來自加拿大，其主要職能是站在獨立、公正的立場上，對于涉及美國和加拿大利益的水資源問題，進行雙方都能夠接受的調解，以預防和處理雙方之間的矛盾和沖突。國際聯合委員會主要開展三項工作：一是行使審批權。比如，審批水資源利用、截留等活動的申請，保證該活動不會對另一方的湖區自然水位和水量造成影響。二是進行調查研究。比如，根據兩國政府的意見，對國際聯合委員會決議的執行情況進行跟蹤研究，有時委托一些專家委員會對決議的執行情況進行監督研究。三是仲裁具體糾紛。對于兩國政府間在邊界水域產生的矛盾，政府可提請國際聯合委員會介入，以獲得最終裁決。時至1983年，美國伊利諾斯州、印第安納州、密歇根州、明尼蘇達州、俄亥俄州和威斯康辛州6個州協商設立五大湖州長理事會。1989年，美國紐約州、賓夕法尼亞州加入該理事會。后來，加拿大的安大略省、魁北克省以準會員身份加入該理事會。五大湖州長理事會的主要職責是協調五大湖區10個州、省之間的利益關系，特別是鼓勵和促進公共部門和私人部門進行有效合作，共同解決經濟與環境之間的現實問題，實現五大湖區經濟的可持續增長。

20世紀50年代之后，萊茵河一度淪為歐洲最大的污水道，部分河段甚至完全喪失自凈能力。為治理這一國際河流的污染問題，萊茵河流經的國家也采取了聯合設立多國共管的合作機構、建立協同機制的辦法。1950年，由荷蘭發起，聯合德國、盧森堡、法國和瑞士等國共同成立了“保護萊茵河免受污染國際委員會”，委員會主席由成員國部長輪流擔任，委員會的職責主要在于調查研究萊茵河污染的性質、程度與來源，提出防污具體措施，制定有關共同遵守的標準。該國際委員會定期召開磋商防污重大問題的流域國家部長級會議，匯報本國防污計劃和政策的執行情況，并制定其它有關防污的協議與條約，但每年最多召開一次，會議費用由各國各自承擔；而討論具體治理措施的各個執行部門的會議每周必須開一次，以提高工作效率。1976年，簽定了“無機鹽協定”，每個國家必須按一定比例付錢用于減少阿爾薩斯地區碳酸鉀鹽廠向萊茵河排放的無機鹽量。此外，一些流域國家還建立了大河流域通報員制度。萊茵河流域現有通報檢測站點數十個，設立的在冊通報員上百個。這批常年活動在水質監測第一線的“報警員”遇到水質稍不符合規格的問題就會立即報告相關監測部門，以便迅速檢查引起污染的原因，及時采取處置措施。

動力機制：社會多元參與

跨地區治理水體污染，僅僅依靠政府力量還不夠，需要社會各界的多元參與：融合社會各層面的治理意見，形成環保共識；發揮志愿者的能量，強化監測、監管、治理的各項環節；引入市場化手段，挖掘河流保護的內在動力。

日本在治理滋賀縣琵琶湖水污染的過程中，就尤為注重發揮社會公眾的力量。在治理初期，滋賀縣知事就利用多種方式廣泛聽取民眾的意見建議，然后擬定治理計劃，送縣議會審議批準。總體計劃確定之后，滋賀縣政府還要制定年度實施計劃草案，廣泛公之于民眾，征求和聽取各方的意見。在此基礎上，政府對計劃草案進行修改完善，最終確定年度實施計劃。在總體計劃、年度計劃的制定過程中，社會公眾都能夠充分表達意見，合理的建議會被政府采納。同時，政府出版環境白皮書、環境保護宣傳報等，讓公眾及時掌握琵琶湖的生態環境狀況、環境保護政策法律、湖泊治理計劃。滋賀縣政府將琵琶湖流域細分為甲賀、草津、八日市等7個小流域，在每個小流域都設立流域研究會。流域研究會主要開展小流域內部上下游地區公眾之間的交流活動，組織公眾進行跨流域的踏勘、學習。通過這些活動，社會公眾不僅熟悉本地的環境狀況，還加深對相關區域生態環境狀況的了解，增加參加環境保護活動的緊迫感。

美國的波托馬克河從北由馬里蘭州向南，穿過大華盛頓地區，從哥倫比亞特區西端流向大海。為了保護好波托馬克河，波托馬克河生態維護協會制定了一個“河流監管計劃”，組織熱心維護河流健康的志愿者，監管兩岸可能發生的違法行為。這些志愿者不但要有熱情，還要對監管工作認真負責。生態維護協會有專門的志愿者報名網站，有意者可通過多種形式向協會報名當志愿者。這些志愿者經過培訓后，被安排輪班監督河流兩岸的違法行為。志愿者們每周都要分批定期步行或駕舟到河流的各個區域，仔細進行巡查，監管的主要方面是防止污染，發現并舉報非法向波托馬克河傾瀉有害物質，大面積撲殺魚蟹，砍伐樹木，以及對河流健康有潛在影響的開發項目和行為等。由于這些志愿者都有很強的責任心，且都要經過一段時間的專門訓練或自學，掌握一定的相關知識，因而他們的報告大都有很強的針對性，非常有利于波托馬克河生態維護協會及政府其他相關部門及時采取措施，策劃河流清理、植樹以及防止水土流失等。

英國在管理泰晤士河時還嘗試引入市場化力量。為了對河段進行統一管理，英國將泰晤士全河流域劃分成10個區域，合并了200多個管水單位，建立了新的水業管理局，實行私有化后成為泰晤士河水業管理公司（以下簡稱“水管公司”）。水管公司是一個經濟獨立、自主權較大的水污染防治機構。其決策機構是董事會，董事會成員由兩部分組成：一部分由環境、農業、漁業、糧食大臣各任命2-4名熟悉業務，并具有一定組織協調能力的人員擔任；另一部分是流域內的地方代表。其中，國家任命的代表數額不得超過地方代表的數額。這樣，成立一個由國家和地方聯合建立的組織對河流進行管理，擺脫了單純來自地方行政的束縛，盡可能公平地對水資源進行全流域的分配。在實際管理工作中，水管公司實行誰排污誰付費的辦法，發展沿河旅游業和娛樂業，既解決了城市河流污染治理資金不足的難題，又促進了城市的社會經濟發展，取得顯著的社會經濟效益。1987-1988年，水管公司總收人5.97億英鎊，總支出3.86億英鎊，上交政府的盈利2.11億英鎊。

水管公司對工業廢水的收費基于下列公式進行計算：C-每m3工業廢水的總收費；R-每m3工業廢水的接納費與運輸費；V-每m3工業廢水初級處理費；Ot-工業廢水在ph7靜止沉淀一小時以后的COD（mg/l）；Os-沉淀污水的COD（mg/l）；B-每m3沉淀污水的生物氧化處理的費用；St-工業廢水在ph7下總SS（mg/l）；Ss-原污水的總SS（mg/l）；S-每m3廢水的初沉污泥的處理與處置費。 （作者單位：上海圖書館〈上海科學技術情報研究所〉）