基于政策文本分析的科技政策評估模型和實證研究

袁志彬

〔摘要〕

政策評估是公共政策理論與實踐的重要內容。目前的政策評估主要基于政策實施的進展和結果（與政策設定的目標相比）來進行。政策文本分析主要著眼于文本內容的挖掘和分析。本文初步建立了基于政策文本分析的科技政策評估的概念模型，并進行了實證研究。結果表明，這一概念模型簡單有效，值得進一步完善和推廣。

〔關鍵詞〕

政策評估；政策文本分析；評估模型；實證研究

〔中圖分類號〕D63-31〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）01-0056-04

一、政策評估的方法概述

政策評估是利用科學的方法和技術，依據一定的價值標準和事實標準，通過一定的程序和步驟，對政策實施中的價值因素和事實因素進行分析，目的在于利用這些政策相關信息，對政策的未來走向做出基本的判斷，從而調整、修正政策和制定新的政策。

一般認為，政策評估既是對政策的效果、效益、效率和政策執行過程進行科學測量的過程，也是對政策的價值、目標、因政策執行而導致的利益分配變化等問題做出評估的過程。其中，前者是一個事實問題，后者是一個價值問題，事實問題的評估應主要基于技術理性和專業知識標準而進行，價值和利益偏好則應主要通過公眾參與方式，運用公眾知識予以評判。〔1〕

政策評估的目的是完善該項政策并為相關政策的制定提供借鑒的基本判斷，選擇政策評估模式除應考慮科學性、客觀性、有效性、可行性等公認的選擇依據外，還應該注意適用性、價值導向、簡單易行和與相關者的溝通等問題。〔2〕

具體到科技政策評估，目前相關研究有：李永生分析了我國科技政策評估的作用、問題，并提出了相應對策。〔3〕匡躍輝梳理研究了科技政策評估的標準（效益標準，效率標準，效應標準，生產力標準）與方法（同行評議法，自我評定法，對比分析法，成本-效益分析法，統計抽樣分析法）。〔4〕總的來說，目前我國的科技政策評估主要集中在對政策措施的實施情況進行評估，尚未回溯到政策文本進行分析評估。

二、政策文本分析的研究進展

文本分析就是從文本的表層深入到文本的深層，從而發現那些不能為普通閱讀所把握的深層意義。具體來說，就是按照需要，對一系列相關文本進行比較、分析、綜合，從中提煉出評述性的說明和判斷。

目前，我國的政策文本分析的研究工作尚處于初步階段。如楊正聯通過公共政策話語文本的結構構成、語句有效性條件以及公共政策話語本身的系統性特征的理論考察， 初步構建了一個關于公共政策文本分析的理論框架， 參照這一理論框架， 可以對客觀的公共政策話語文本做出學理層面的分析和理解。〔5〕汪濤等人首次提出了適合我國實際情況的科技政策文本編碼和類定量化分析框架，并對1996-2007年間北京市科技政策進行了實證研究。〔6〕總的來看，目前的政策文本分析的研究尚沒有形成規范的模式或模型，多數處于定量分析的基礎階段。

三、基于政策文本分析的科技政策評估模型及實證分析

目前的政策評估主要從政策實施的結果進行評估。即使是事先的評估也只是限于對政策的方案進行評估，尚沒有系統規范的基于政策文本的評估方法。本人試圖從政策主體、政策對象、政策目標、（目標）可行性、（措施）可執行性等5個維度構建基于政策文本的評估模型。

通常來說，政策是指公共政策。公共政策的定義很多，如政策科學主要的倡導者和創立者哈羅德·拉斯韋爾與亞伯拉罕·卡普蘭認為公共政策是“一種含有目標、價值與策略的大型計劃”。美國伍德羅·威爾遜認為，公共政策是由政治家即具有立法權者制定的而由行政人員執行的法律和法規。司圖亞特·S·那格爾認為“公共政策就是政府為解決各種各樣的問題所做出的決定”。概括來說，公共政策是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案，其作用是規范和指導有關機構、團體或個人的行動，其表達形式包括法律法規、行政規定或命令、國家領導人口頭或書面的指示、政府規劃等。

根據這一定義，公共政策首先必須具備公共目標、實施的主體和對象，其次還要有方案（實施手段等措施）。因此，本人提出的5個維度中，最核心的3個維度是政策主體、政策對象和政策目標，屬于政策文本評估的第一層次。如果這3個維度有缺失，說明該項政策具有先天的不足。嚴格來說，缺乏這3個維度中的任何一個，都表明這不是一個完整有效的政策文本。可行性是政策目標的進一步深化和細化要求，（措施）可執行性是政策主體和政策對象中間的橋梁。（目標）可行性、（措施）可執行性這2個維度屬于第二層次。可以簡要地用示意圖1來表示。

根據上述基于政策文本分析的政策評估模型，我們系統梳理了黨的十八屆三中全會（2013年11月）到2016年4月之間出臺的有關科技體制改革中人才制度改革問題有關政策。為了更加清晰可見，我們把人才制度改革政策進一步細分為若干政策點，然后從五個維度逐一進行分析和研究，得到了初步的分析評估結果（詳見表1）。

從上面的綜合分析可以看出，10個政策點中在政策主體和政策對象方面都比較明確。但在政策目標方面出現一定的差異化，10個政策點中有9個具有中期目標，5個有近期目標（和中期目標可以交叉），均沒有長期目標。在政策目標的可行性的維度中，具有較好可行性（有量化的可考核指標）的政策點只有3個，不足半數，其余的政策均為描述性的定性政策目標。在措施的可執行性的維度中，10個政策點中有7個具有好的執行性，3個具有一般的可執行性，表明改革政策中的措施可執行性指標總體尚好。

下面結合一個具體的科技政策案例進行分析。2016年10月13日，科技部、教育部、中國科學院、中國工程院、自然科學基金會、國防科工局和國務院扶貧辦關于印發《科技扶貧行動方案》的通知（國科發農〔2016〕314號）。〔7〕該方案的政策文本包括指導思想、主要目標、重點任務和行動保障四個方面內容。

從政策文本分析來看，政策主體包括科技部、教育部、中國科學院、中國工程院、自然科學基金會、國防科工局、國務院扶貧辦等部門；政策對象是貧困地區；政策目標是：到2020年基本形成貧困地區創新驅動發展的新模式，貧困地區基層科技服務能力得到明顯增強，區域扶貧產業得到較快發展，人員科技文化素質得到較大提高，創新創業熱情不斷增強，內生發展動力大幅提升，創新驅動精準扶貧精準脫貧成效顯著，（目標）可行性基本屬于定性描述；（措施）可執行性方面，包括統籌推進（成立科技扶貧行動部際協調小組，定期召開會議，共同推進工作落實）、加大支持（各成員單位要將科技扶貧行動作為本單位的重點工作，運用部門職能和行業資源做好精準脫貧工作）、營造環境（各成員單位組織主要媒體及時向社會各界宣傳科技扶貧行動的工作進展、扶貧成效和典型經驗，營造全社會參與科技扶貧的良好氛圍），目標的可執行性方面太籠統。同時，缺乏詳細具體的舉措。運用本文提出的基于政策文本分析的5個維度評估模型，具體評估結果見表2。

四、結論

本文運用我們提出的基于政策文本分析的科技政策評估模型對我國近三年來出臺的有關科技體制改革中人才政策的有關政策點和最近發布的《科技扶貧方案》進行了認真梳理、分析和評估。結果表明，這一模型簡單有效，有待今后在政策實踐中不斷進行完善和推廣。這一分析模型既可以適用于評估過去出臺的各類改革政策，也可以用于對即將出臺的某一項具體政策進行發布前的預評估。經過這一模型分析評估后，可以及時有效發現政策的不足之處，及時進行完善和調整，有助于今后出臺的政策更加科學、規范、有效。

〔參考文獻〕

〔1〕趙峰，張曉豐.科技政策評估的內涵與評估框架研究〔J〕.北京化工大學學報（社會科學版），2011，（1）.

〔2〕王雪梅，雷家骕.政策評估模式的選擇標準與現存問題述評〔J〕.科學研究，2008，（5）.

〔3〕李永生.我國科技政策評估：作用、問題及其對策〔J〕.科技管理研究，2011，（21）.

〔4〕匡躍輝.科技政策評估：標準與方法〔J〕.科學管理研究，2005，（6）.

〔5〕楊正聯.公共政策文本分析：一個理論框架〔J〕.理論與改革，2016，（1）.

〔6〕汪濤，安暄.類定量化科技政策文本分析框架構建及北京市科技政策演進分析〔J〕.技術經濟，2011，（6）.

〔7〕科技部、教育部、中國科學院、中國工程院、自然科學基金會、國防科工局、國務院扶貧辦關于印發《科技扶貧行動方案》的通知〔EB/OL〕. http：//www.most.cn/mostinfo/xinxifenlei/fgzc/gfxwj/gfxwj2016/201610/t20161025_128434.

【責任編輯：劉彥武】