中美對會計師事務所跨境監管沖突及對策分析

摘要：經濟全球化和資本市場的國際化推動我國會計師事務所向國際化服務發展，也使國家的監管開始跨越國境。“中概股”風波引發中美對會計師事務所跨境監管沖突，剖析引發跨境監管的表層原因和深層原因，并提出解決跨境監管沖突的對策建議。

關鍵詞：跨境會計監管；沖突；對策

經濟全球化和資本市場的國際化推動了我國會計師事務所向國際化服務發展，也使國家的監管開始跨越國境。伴隨著國內公司跨境上市的不斷增加，各國對會計師事務所的跨境監管引發的管轄沖突越來越引起人們的關注。

1.“中概股”風波引發中美對會計師事務所跨境監管沖突

隨著經濟全球化和各國證券市場的開放，我國許多企業選擇在境外上市，其中選擇在美國市場上市的占多數（這里簡稱“中概股”）。按照法律規定，上市公司需要向公眾定期披露經過會計事務所審計的財務報告。中概股公司的財務報告主要是由國內會計師事務所審計。隨著多支“中概股”被指出財務造假，美國證券交易委員會（SEC）根據美國法律對涉嫌中概股企業進行了調查。在對中概股的調查過程中，SEC向包括國際“四大”會計師事務所中國分所在內的多家中國會計師事務索要審計工作底稿均遭拒絕。2012年5月9日SEC以德勤拒交東南融通的審計工作底稿為由起訴德勤上海會計師事務所。之后，同年12月又以同樣理由起訴了安永、普華永道、畢馬威、德勤及德豪這五家會計師事務所在中國的分支機構。2014年1月23日，SEC暫停四大中國所對美上市公司審計業務，并對大華會計所進行了譴責。雖然2015年2月初，SEC與中國“四大”的官司出現轉機，中國政府就跨境會計監管問題與美國監管機構進行多次磋商，但是中美對會計師事務所的跨境監管沖突已在所難免，如果這個問題不解決，一方面，對于中國企業境外上市會帶來障礙，另一方面，也會對美國境外公司來美上市的市場產生影響。

2.中美對會計師事務所跨境監管沖突原因分析

2.1 中美對會計師事務所跨境監管沖突的表面原因——法律上的差異

美國法律賦予SEC和PCAOB對在PCAOB注冊的外國會計師事務所享有檢查和查閱工作底稿的權利，而我國法律對工作底稿進行了保密保護。

2.1.1中國對注冊會計師事務所的監管法律

工作底稿是會計師事務所在對上市公司進行審計過程中形成的全部審計工作記錄和獲取的資料，是注冊會計師形成審計結論、發表審計意見的直接依據，是明確審計責任的主要依據，其內容上也側面反映出被審企業的真實經營狀況及商業秘密。因此，我國法律從不同層次上對工作底稿加以保護。

《中華人民共和國注冊會計師法》第19條規定“注冊會計師對在執行業務過程中知悉的商業秘密，負有保密義務”。《中華人民共和國保守國家秘密法》第30條規定，“機關、單位對外交往與合作中需要提供國家秘密事項，或者任用、聘用的境外人員因工作需要知悉國家秘密的，應當報國務院有關主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府有關主管部門批準，并與對方簽訂保密協議”。《中華人民共和國檔案法》第18條規定，屬于國家所有的檔案和本法第十六條規定的檔案以及這些檔案的復制件，禁止私自攜運出境”。《中國注冊會計師執業準則》規定“會計師事務所應當制定政策和程序，以滿足安全保管業務工作底稿并對業務工作底稿保密的目的”。

《會計師事務所從事中國內地企業境外上市審計業務暫行規定》第5條規定“中國內地企業依法委托境外會計師事務所審計的，該受托境外會計師事務所應當與中國內地會計師事務所開展業務合作。雙方應當簽訂業務合作書面協議，自主協商約定業務分工以及雙方的權利和義務，其中在境內形成的審計工作底稿應由中國內地會計師事務所存放在境內。”第12條規定“ 中國內地企業與為其提供境外上市審計服務的會計師事務所應當嚴格遵守《關于加強在境外發行證券與上市相關保密和檔案管理工作的規定》（中國證券監督管理委員會 國家保密局 國家檔案局公告〔2009〕29號）。中國內地企業境外上市涉及法律訴訟等事項需由境外司法部門或監管機構調閱審計工作底稿的，或境外監管機構履行監管職能需調閱審計工作底稿的，按照境內外監管機構達成的監管協議執行”。

我國對會計師事務所的保密義務、跨境監管合作中工作底稿的調閱，以及外國監管機構是否有權入境現場檢查我國會計師事務所在法律法規上進行了較為詳細的規定。我國對企業境外上市的監管實行母國和東道國同時監管原則，但在涉及公司爭議方面實行了長臂監管原則。

2.1.2美國對會計師事務所的監管法律

安然事件所暴露出的財務造假問題促使美國在2002年頒布了《薩班斯-奧克斯利法案》（以下簡稱“薩班斯法案”），同時成立了PCAOB，作用之一在于加強對注冊會計師和會計師事務所的監管。

薩班斯法案第106節對外國會計師事務所做出了如下規定，“任何為發行證券公司編制或提供審計報告的外國會計師事務所，應該遵循本法案及委員會和據此頒布的規定，且在方式和程度上應該等同于根據美國法律或州法律建立和運營的公眾會計師事務所，除有例外”。“如果外國會計師事務所發表了意見或提供其他實質性服務，注冊會計師事務所基于此簽發了全部或部分審計報告，該外國會計師事務所將被視為已同意，當該審計報告受到調查時，會計師事務所應該向委員會或提供其與此相關的工作底稿，外國的會計事務所要服從美國法庭關于提供這些工作底稿的命令”。根據薩班斯法案，為在美上市的公司提供審計服務的會計事務所要在PCAOB注冊，注冊后要接受SEC和PCAOB的監管，為在美上市的外國公司審計的外國會計師事務所屆不例外。

從法律上看，由于中國強調境外上市公司要遵守中國的法律，因此，與美國的法律會發生沖突，中美兩國在對跨境上市監管法律上存在監管重疊。

2.2 中美對會計師事務所跨境監管沖突的深層原因——國家利益的沖突

中美對會計師事務所跨境監管沖突的深層原因在于各國在跨境市場上維護自身利益角度的博弈。由于各國的國家利益，在對外開放的市場中，各國保有自己的國家管轄權，而跨境監管的沖突就來源于一國管轄權的域外擴張和他國國家管轄權的沖突。對跨境會計師事務所的監管具有較強的國家主體利益色彩。在跨境上市中從事服務的會計師事務所對于上市公司的許多重要信息都有所掌握，甚至會涉及企業秘密、行業秘密，甚至影響到國家利益。因此，各國政府對為跨境上市公司服務的會計師事務所堅持自己管轄，要求會計師事務所遵循自己的監管標準，服從自己的監管措施。跨境上市使資本市場跨境發展，各個國家在整個全球市場卻無法做到完全利益共享，對跨境上市的管轄權之爭必然引發激烈沖突。由于對會計師事務所居民管轄和地域管轄的無法調和，任何一個監管機構都無法有效監管其管轄范圍內的跨境會計活動。在跨境市場缺乏公認制度約束的情況下，各國政府都從自身利益出發制定監管政策，從而可能觸及他國利益。

3.我國解決中美對會計師事務所跨境監管沖突的對策

3.1 在堅持維護主權和安全的立場下，立足信任，加強合作，實現等效監管

面對中美對會計師事務所的跨境監管沖突，中國應繼續堅持維護主權和安全立場，以我國現在法律框架為依據，中國監管機構應盡可能避免美國單邊主義的執法要求。同時，中國也應盡量采用“信任母國模式”，充分尊重對所在國主權的尊重，加強美國監管機構的合作，盡力實現等效監管。以等效監管的方式實現中美對會計師事務所的跨境監管合作不僅尊重了中國的主權和利益，也符合美國2007年聲明的態度立場。

中美雙方要解決跨境監管沖突問題，需要不斷加強雙邊合作，雙方可以通過以下方式來實現合作：一，雙方積極對話，簽署執法合作備忘錄，開展會計審計跨境執法合作。二，雙方互派觀察員，就對方的監管程序和方法提出意見和建議，中美雙方監管機構定期召開聯絡會議，及時溝通在監管中發現的問題以及需要注意的問題。三，明確合作模式。目前中美雙方初步商定，以工作底稿出境方式對一家中國事務所開展檢查試點，并在財政部專門成立了跨境監管合作工作領導小組。四，中國監管機構應在同美國進行監管合作過程中，發現兩國監管的差異，改善并提高我國的監管水平。

3.2 積極倡導建立國際會計監管組織

跨境市場環境下會計師事務所的會計服務呈國際化發展，只有將跨境會計監管當成一種全球性的公共產品，才能讓現有的監管突破國界的限制，讓監管與會計服務同步延伸。但目前尚沒有一個公認的統一的監管機構來提供并合理分配這種公共產品，各國只能獨自承擔監管職責。此時，任何一國監管機構都無法有效監管其管轄范圍內的跨境會計活動，除非得到其他國家監管機構的協助。

市場的國際化推動監管的國際化，監管的國際化進程要求構建國際會計監管組織來協調跨境上市中存在的沖突問題。該組織的主要宗旨是保證會計信息的真實、透明，降低市場交易成本和風險，實現投資者和各國的共同利益。該組織的工作主要包括：（1）提供各國認可的統一的監管標準；（2）對各成員國的會計監管狀況建立評審機制；（3）建立沖突解決機制，明確沖突解決的原則、程序和解決方案的效力；（4）會計師事務所的監管；（5）跨境監管的執法合作。

3.3 會計師事務所加強自身管理，強化質量控制體系

會計師事務所作為跨境上市的會計服務組織，就注重自身的建設 ，建立科學可行的質量控制體系，并嚴格按照質量控制體系加強自身管理，以注冊會計師執業準則和道德規范約束自己，保持會計師事務所在執業過程中的獨立性。同時，會計師事務所在國際化發展的過程中應重視對國際化會計專業人才的培養，提升跨境服務質量。

參考文獻：

[1]孫錚.中國企業境外上市、會計準則趨同與會計審計跨境監管——由中概股風波談起.新會計，2014-02-28.

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[3]曹軍.中美跨境會計監管合作問題及對策分析.中國總會計師，2013（10）

[4]左箭.中美對會計師事務所跨境監管問題研究.財政部財政科學研究所碩士論文，2014.

作者簡介：

胡顯莉，講師，重慶大學博士在讀，研究方向：會計理論和經濟法。