河湖管理新體制下的淮河流域水資源保護模式初探

苗欣慧

河湖管理新體制下的淮河流域水資源保護模式初探

苗欣慧

2016年11月28日，中辦、國辦聯合印發《關于全面推行河長制的意見》，對全面推行河長制作出總體部署、提出明確要求，必將推動淮河流域河湖水資源保護管理工作再上新臺階。

一、淮河流域現行水資源保護模式

淮河流域跨鄂豫皖蘇魯5省40個地級市，較重要河流近500條。自20世紀80年代以來，淮河流域水污染日益嚴重。1995年8月，國務院頒布了《淮河流域水污染防治暫行條例》（以下簡稱《條例》），賦予了淮河水保局和領導小組在水污染防治工作的職責。

1.淮河流域水資源保護機構的職責

淮河水保局主要行政職責是：負責流域水資源保護、水污染防治等在流域內的實施和監督檢查；組織編制流域水資源保護規劃并監督實施；組織擬訂跨省江河湖泊的水功能區劃監督實施；按規定對重要水功能區實施監督管理；承辦授權范圍內入河排污口設置的審查許可，組織實施流域重要入河排污口的監督管理；負責省界水體水環境質量監測；指導協調流域飲用水水源保護工作、水生態保護和地下水保護有關工作；組織開展水資源保護科學研究和信息化建設工作；組織開展枯水期流域水污染聯防工作，組織制定流域內重要閘壩防污調度方案并監督實施等工作。

2.淮河流域水資源保護存在的問題和難點

（1）流域水資源保護法律和配套法規不完善

雖然1995年頒布實施的《條例》，標志流域水資源保護立法與管理上的新起點，但由于流域水資源保護法律和配套法規不完善，導致領導小組的職責不明確，缺乏對有關省市的約束與監督。《條例》沒有與修訂后的《水法》《水環境保護法》《水污染防治法》等法律進一步協調，沒有發揮應有的作用。

（2）流域水資源保護體制不順，管理困難

在流域水資源保護上，水利部門管水資源管理，環保部門管水污染防治，農業部門管保護漁業水域生態環境，交通部門管防止船舶污染，淮河水保局依據法律和水利部授權，行使水資源保護和水污染防治的行政管理職責。流域水資源保護是一個整體，必須按流域統一進行保護和治理，但因各職能部門差異、部門利益及職責交叉，存在多頭管理、職能分割、協調困難，難以發揮流域水資源保護和防治工作的綜合作用。

（3）流域和區域水資源保護不協調

流域水資源保護和防治應充分發揮各省地方政府的積極性才能確保目標的實現。雖然法律明確規定了各級人民政府負責本行政區域內的環境質量，環保部門具體負責環境保護工作，但由于對區域水資源保護約束措施不夠，地方環保部門不能對政府進行監督，各省在工作只考慮區域利益；淮河水保局無法律授權，難以對地方政府在水資源保護上進行監督，高效的流域和區域水資源保護管理體制還沒有建立。

二、實行河長制對推進淮河流域水資源保護和治理工作新機遇

河長制的實行，是樹立“山水林田湖”生命共同體理念，以流域為單位，統籌實施流域生態保護與綜合治理工程。有以下特點：

1.實現了涉水部門統一管理問題

以往涉水管理部門很多，多龍治水互不協調，河長制由地方首長任河長，具有協調的權限和權威，便于協調各部門的工作。

2.實現了河湖水系的水資源統一管理、保護和綜合治理

河長統管水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理、水生態修復、執法監督，在組織方式上實現了水量與水質、水域與陸域的流域綜合管理。

3.實現了落實地方政府對水量和水質負責的具體制度

河長制的實施，建立了很具體的地方首長對河湖水量和水質負責的監督考核制度，解決了以前最嚴格水資源管理制度和環境保護評估、考核、獎懲制度不統一問題。

4.實現了跨區域水管理的矛盾解決機制

跨界河湖的管理涉及到不同區域之間的利益沖突，難以協調。而河長制明確河流分段責任制，對交接斷面的水量、水質進行考核，實行獎優罰劣，提供了協調上下游以及左右岸關系的制度機制。

5.實現了目前的立法難以解決的問題

如一些水污染是由岸上的生活垃圾和農田的秸稈腐爛造成的，或者由農村面源生活污水流入造成的，涉及上下游、左右岸、不同行政區域和行業，設立河長制，可以突破現有的法律制度和監管體制局限，解決現有部門難以解決的問題。

6.實現了把“黨政雙責”領導優勢運用到河湖治理之中

河長要求黨委負責人對當地河湖環境負總責，使得決策的權力與責任更為平衡，有利于把黨的領導優勢充分發揮到河湖治理中來。

三、建立新體制下淮河流域水資源保護模式的建議

1.修改完善流域水資源保護法律和配套法規建設

首先，修改完善《條例》，將河長制寫進《條例》內容，完善流域水資源保護領導機制，強化領導小組的職能，健全地方政府的責任制度、流域水資源保護的協作機制，各部門依法履行河湖管理保護的相關職責。其次是進一步加強流域水資源保護監督管理法規制度建設，完善流域水資源保護立法體系。

2.抓緊編制出臺流域水資源保護規劃和專項規劃

加快編制并出臺符合河長制六大任務要求的流域綜合規劃和水資源保護專項規劃。首先全面摸排、調查、評估和跟蹤流域水資源、水環境、水生態的現狀和風險，建立檔案，動態管理；然后基于調查和評估結果，在流域層面編制綜合規劃與水資源保護規劃，通過“河長制”逐級落實。

3.強化河長制實施的工程基礎建設

推進流域水環境綜合治理骨干工程、水量水質監測能力建設，運用遙感、無人機航拍等手段，加強河湖水域變化、侵占河湖水域等情況跟蹤，抓好流域水資源監控與保護預警系統建設，提高水資源調控能力,為流域水資源保護創造有利條件。

4.完善社會公眾參與機制

充分利用各種媒體和傳播手段，大力宣傳推行河長制的重要意義。采用“河長公示牌”“河長接待日”“河長微信公眾號”等方式主動展示河長工作，借助社會資源進一步強化河湖管護合力，營造全社會關心河湖健康、支持河長工作、監督河湖保護的良好氛圍■

（作者單位:淮河流域水資源保護局233001）