淮安市洪澤區“五位一體”村莊環境長效管護體制研究

張中榮

淮安市洪澤區“五位一體”村莊環境長效管護體制研究

張中榮

淮安市洪澤區地處淮河下游，西接洪澤湖，東靠白馬湖，素有“淮上明珠”“魚米之鄉”之美譽。全區水陸總面積1394平方公里，水域面積占54%，全區耕地面積59.18萬畝，有效灌溉面積47.5萬畝。2013年被水利部評為全國小型水利工程管理體制改革試點區之后，針對農村公共管護公共保潔提供不足、多頭管理、經費缺乏、群眾滿意度差等多重問題，洪澤區以小型水利工程管理體制改革為引領，整合水利、交通、綠化、環衛、農村活動場所等要素，建立了“五位一體管護”模式和區鎮村三級督查考核機制，探索出了一條適合于區情的農村公共服務運行維護建設之路。

一、“五位一體”村莊環境管護工作開展情況

1.開展調查摸底，做好經費測算

洪澤區組織技術人員對全區所有的小型水利工程設施、農村交通設施、農村公共綠化設施、農村公共活動場所等進行調查摸底，全面掌握農村公共服務設施的基礎資料。結合當地實際，制定各類服務設施管護經費標準，統一測算所需的管護經費。確定以競爭承包管護和種田大戶（公司）管護為主的管護模式。采取招標形式，擇優選擇管護責任人，土地經營者在流轉土地的同時，也承擔區域內公共服務設施的管護工作。

2.多方籌集資金，落實管護經費

充分利用江蘇省進一步擴大農村公共服務運行維護機制建設試點的有利契機，整合水利、規劃、交通、林業等部門下撥的各項資金，推行“五位一體”管護，區、鎮財政分別按3元/畝、2元/畝標準安排獎補，同時將村級集體經濟籌集資金、水利開發受益資金作為有益補充，建立了管護經費長效投入機制。

3.建章立制，形成區鎮村三級督查考核機制

區“五位一體”管理辦公室（簡稱區五管辦）從財政局、水利局、交通局、規劃局抽調人員到區五管辦駐點工作，組建2個督查小組，堅持每天巡查，制定了《洪澤區五位一體管護督查考核實施細則》（以下簡稱《細則》）等一系列政策文件，明確管護標準和督查考核管理辦法。鎮（街道）、村均成立“五位一體”管理辦公室，建立區鎮村三級督查考核機制，堅持每天督查，實行常態化管理。

二、“五位一體”村莊環境管護取得的成效

從近三年的運行管護督查情況來看，洪澤區農村溝渠等水利工程管護、村莊環境、村容村貌有了顯著改善，做到了溝渠水清河暢、道路通暢、綠化景美、村莊整潔干凈、活動場所整潔衛生；村民居家周圍無白色垃圾，生活垃圾清運及時，宜人宜居，群眾滿意度不斷提升。同時建立了管護責任明確、管護經費落實、督查考核科學的農村公共管護公共保潔良性運行機制，為全國各地提供了一套可復制、可推廣的改革經驗。

“五位一體”管護模式得到了有關領導和部門充分肯定，受到社會各界和基層群眾的普遍認可，2015年12月24日全國農村改革試驗區工作交流匯報會上，汪洋副總理充分肯定了洪澤的改革工作，贊揚了洪澤的創新小型水利工程“建、管、護”制度。曾獲得2014年度省委農業農村工作創新創優獎，2015年全國改革十大成功案例單位，入選2016中國十大民生決策和水利部“沃原杯”2016年基層十大治水經驗。

三、“五位一體”村莊環境管護存在的問題

洪澤區村莊環境建設工作雖然取得較大成效，但與“美麗鄉村”總體建設目標要求還有較大距離，存在如下一些主要問題：

1.村民衛生意識不強，主體作用發揮不夠

一是衛生觀念淡薄。對垃圾影響健康、污染環境不夠重視，對垃圾擺放和處理認識性不足，配合保潔工作不盡人意。二是衛生習慣沒有形成。長久以來，農村垃圾都是自生自滅，隨處扔垃圾的，現在要集中收集處理，在短期內難以養成習慣。三是環境整治沒有發揮主體作用。認為環境衛生整治是上級政府或個別領導搞的政績工程，是政府的事，以致出現“室內現代化，室外臟亂差”的情形。

2.管護員現代化工具運用少，重復性工作多

村莊環境管護工作“老齡化”現象嚴重，加之各級五管辦缺乏對管護員的督查考核以及技能培訓，管護員普遍對現代化管護手段知之甚少，管護工具基本停留在農耕時代。管護員受限于交通工具，每天的巡查和管護工作量有限。尤其是溝渠內水花生，年年清理，到了夏季還是會年年瘋長，重復性工作多，嚴重影響了管護工作效率。

3.管護工作監督有局限性，缺少“體制外”的監督

村莊環境管護監督目前僅僅停留在了市長效辦、各級五管辦檢查層面，缺少來自社會、群眾和媒體的監督。由于村莊普遍的“空心化”，群眾監督往往乏力，社會、媒體的目光又常常不聚焦在村莊上，導致管護工作監管存有局限性。

4.部分村莊環境整治認識不足，“美麗鄉村”缺乏人文溫度

村莊環境整治的目的是為人民提供適宜居住的人文環境，但是由于認識不足，村莊環境的整治過程中往往會出現“一刀切”的現象。例如村民在外晾曬的谷物，部分五管辦人員卻將其納入“亂堆亂放”的情況。未能準確理解村莊環境管護的內涵，缺乏對五管辦內部人員督查方式的監督與考核，使管護政策執行缺乏人文溫度，反而讓村民誤解村莊環境整治的初衷。

四、建議與對策

1.加強基層衛生意識宣傳

把村莊環境管護注意事項宣傳到每村每戶，動員村民自覺維護村莊環境，配合管護員管護工作。對主動維護村莊環境、自覺遵守村莊環境管護注意事項的村民給予獎勵。基于農村留守老人較多，文化水平有限，鎮、村“五位一體”管理單位應開展常態化的宣傳引導工作。

2.注重管護員管護技能培訓

申請專項經費用于現代化管護工具的配置和管護技能培訓，針對村莊環境管護過程中出現的難點進行專項技能講解和傳授，各鎮負責對管護員指導培訓，培訓合格后持證上崗。

3.引入外部監督

建立季度評比機制，按照市長效辦的評分方式和評比規則，聯合區委辦、政府辦、區紀委等部門對鄉鎮（街道）管護效果進行評比，并將結果通過輿論媒體向社會公布。評選洪澤“季度最美鄉村”，打造亮點，吸引游客前往參觀。

4.提升村莊管護人文溫度

建立五管辦內部工作人員督查機制，要求各級五管辦認真學習《細則》精神，厘清村莊管護界限，發現問題后要告知村民注意事項，引導、幫助村民解決房前屋后亂堆亂放、房屋周圍不整潔等問題，方便村民生活的同時確保管護質量的提升。

五、前景探索

1.“五位一體”與“河長制”

“河長制”主要任務中包括了加強水污染防治，統籌水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，加大黑臭水體治理力度，實現河湖環境整潔優美、水清岸綠等內容，與“五位一體”管護內容相得益彰。借助“五位一體”管護員發現問題，然后上報給當地河長辦公室，可以極大提高巡查效率，有效及時地發現問題，解決問題。

2.“五位一體”與“陽光扶貧”

洪澤區在開展“陽光扶貧”的工作中發現很多農村貧苦戶因為缺少就業技能而無法走入城市。區五管辦可以與村（居）對接，吸納部分貧困人員通過技能培訓后應聘為“五位一體”管護員，既可以解決貧困人員的就業問題，也可為全面建成小康社會工作填磚加瓦。2017年洪澤區“五位一體”管護員管護報酬合計1229萬元，預計可以帶動兩千余人脫貧。

3.“五位一體”與無人機

無人機用于水利監測的技術已經比較成熟。在以往的督查工作中發現，部分農村區域由于道路限制無法實現巡查全覆蓋。在以后的“五位一體”督查工作中，可以借助無人機進行巡查、督查，路、河、溝、渠、房、田等一目了然，能大大提高巡查、督查的效率。

4.“五位一體”與“文明城市”創建

在“文明城市”的創建過程中，可以加大“五位一體”管護力度的投入，如可以把農貿市場納入“五位一體”管護的內容中去，實行常態化管護，為人民群眾創造一個干凈整潔的購物環境。2017年上半年洪澤區“五位一體”清理生活垃圾1094處，整治亂堆亂放1878處，為“文明城市”的創建打下牢固的基礎。

5.“五位一體”與防汛

通過“五位一體”管護工作每日對河道進行疏浚、清理，為汛期河道的暢通、旱期的灌溉做了準備工作。洪澤區建立的“智慧防汛指揮系統”可以應用于“五位一體”建設，將日常的河道監測到的阻水問題、違章建筑問題等納入平臺管理，發現問題后報送至當地防辦，由防辦下達整改通知書，限期整改到位■

（作者單位：江蘇省淮安市洪澤區水利局 223100）