農村土地流轉中農民權益的損失及保護
——基于甘肅隴西縣的調查

李虎平

（華中師范大學政治與國際關系學院，湖北武漢 430079）

農村土地流轉中農民權益的損失及保護
——基于甘肅隴西縣的調查

李虎平

（華中師范大學政治與國際關系學院，湖北武漢 430079）

農村土地流轉是農村經濟市場化的必然結果，如何推動農村土地的合理有序流轉，成為當前推動農村經濟發展的重要因素。十八屆四中全會發布的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，從確權、流轉、經營等多方面明晰了農村土地經營權流轉改革的總體思路框架。文章以甘肅省隴西縣為例，結合實際狀況，分析了當前隴西縣土地流轉中出現的一系列問題，如農民權益得不到保護，政府公共性缺失，開發商的惟利是圖等，并結合隴西縣的實際狀況提出解決方案，要進一步優化農村土地流轉市場，完善相關法律法規，減少政府的強制干預，保護農民土地權益，促進農村市場經濟的穩定發展。

土地流轉 利益保護 對策

近些年來，中國經濟尤其是城市經濟雖面臨困難但仍穩步發展，第二、第三產業快速發展壯大，一方面，由于東部傳統大城市土地租金和勞動力成本的增高以及國家環保等的要求，東部一些產業進一步向中西部土地資源豐厚、勞動力相對廉價的中西部地區轉移，在利益最大化的要求下，尚未大規模開發的農村（包括一些城郊地區）成為首選，這些農村土地在外來因素的刺激下出現流轉現象并擴大。另一方面，我國農村勞動力逐漸向向第二、三產業轉移，農業收入在農民收入中的比重不斷下降，加之農村社會保障制度的不斷完善，我國已具備土地流轉促進規模經營的條件。伴隨著農業的產業化和規模化發展，以及農村土地流轉的持續推進，農村土地流轉中的矛盾糾紛日漸突出。

隴西作為西部地區的一個縣城，近年來經濟水平不斷提高，取得驕人的成績，其發展過程中外來企業功不可沒。由于城市未來發展規劃和中藥材市場中心定位的要求，隴西的外來企業和新興本土企業以占地面積廣的中藥材加工企業為主，在選址過程中，城郊和農村周邊地區無疑成為首選，這些地區土地資源和人力資源豐厚且廉價，靠近農村藥材種植區，具有良好的市場效應，隴西縣2015年政府工作報告中就顯示在這一年中引進企業參與流轉土地194 hm2。為了進一步促進城市經濟增長，當地政府開始主導一些土地的征收和轉讓，農民土地被征收，不僅價格低，還面臨著失地等一系列問題，農民利益受損。在一些地區，農戶之間的土地流轉更加頻繁，交易價格雖然高于政府征收價格，但也存在著私下交易帶來的一系列隱患。

1 隴西縣土地流轉現狀

1.1 流轉動因

市場機制。理論上講，在市場經濟里，土地也具有市場價值，土地有了市場價格，農民無形中掌握著一筆有形的資產，在當前法律允許的情況下，農民可隨時將其轉化為有形資產。在城鎮化背景與農民易地搬遷的需求之下，隴西縣一些城郊土地的市場價值被激發并被刺激，價格持續增高，出現國家征收與私下交易兩種不同的市場及其價格，在市場的刺激之下，農民的土地流轉意愿隨價格的波動而變化，較之國家征收，農民更愿意價格較高的私下交易。

城市建設項目等的需要。因招商引資、工業園區等非農建設項目用地需要，鎮、村將土地承包經營權以租賃的方式從農戶手中流轉出來。以建筑業為例，近年來，隴西縣建筑業發展勢頭良好，全縣10家資質以上建筑企業共完成建筑業總產值11.61億元，增長23.88%，建筑業完成增加值4.54億元，按可比價格計算增長10.1%；房屋建筑施工面積53.64萬m2。房地產投資中，全縣19家房地產公司共完成投資16.6億元，商品房施工面積118.79萬m2，竣工面積6.39萬m2；商品房銷售面積16.05萬m2，商品房銷售額5.24億元。

1.2 主要流轉方式

轉包。農戶暫時無力或不愿經營承包地，臨時把承包地交由別人代耕，原承包合同規定的權利和義務都不變，稅費仍由原承包者承擔，轉包費或代耕費由雙方洽談。分為農戶間自行協商和通過中介組織兩種形式。委托代耕目前在隴西縣較為普遍，其簡單明了、手續簡單、進退自由的特點深受農民的歡迎。

互換。由于規模經營和調整農業結構的需要，必須進行土地連片，因涉及的農戶有的不愿放棄土地經營權，村組必須將別處承包地與之互換，并根據土地的級差地租進行補償。主要采用兩種做法，一是將不在連片范圍內而又愿意放棄土地經營權的農戶的承包地，與連片內的這部分農戶的耕地置換。二是以連片范圍以外的拋荒田置換連片內的土地，村里給予適當的復耕補助。分為“村組出面操作”和“農戶之間自發進行”兩種類型。

轉讓。第二輪農村土地承包以來，一些農戶的家庭情況變化較大，有的已達“五保”條件或喪失勞動能力，有的全家戶口遷走，有的已在城鎮立腳，自愿永久放棄承包權。對這些情況，經村民會議研究后，由村組收回重新發包。重新發包情況，取決于土地收益。在土地收益、特別是種地效益不好的情況下，想轉讓承包權農戶往往多于愿接受承包權的農戶，此時，村組對轉讓十分慎重，一般都是找到接包者后才同意收回承包權。而在土地收益、特別是種地效益較好的情況下，想轉讓的往往少于愿意接受的，此時一經發現閑置土地，即可能達成轉讓。從這個意義上講，糧食直補等惠農措施，有助于耕地的轉讓。

1.3 形成效應

提高農村土地利用率。農村土地流轉有效遏制了土地拋荒現象，有利于減少閑置土地，相當于增加了可用土地面積，同時，為農村土地適度規模經營提供了可能，有助于土地的規模化連片整理，增加可用耕地和其他可用土地。土地的規模經營，如隴西縣渭北現代農業示范區的園區化生產，提高了農業現代化水平，使農業生產方式由粗放型向集約型轉變，提高了土地產出率，避免了城市化過程中細碎化土地被蠶食的現象，保證了土地的用途，而土地用途的保證是確保國家糧食安全的根本。這樣既保證了“紅線”，又提高了土地利用率和土地利用效率，確保了國家糧食安全。

提高農業生產效率。農村土地流轉使土地向種田能手集中，而種田能手十分注重科學的經營管理和農業科學技術的應用推廣，從而促進了農業的合理分工，提高了農業生產效率，促進了現代農業發展；作為國民經濟基礎的農業的持續、快速、健康發展將為二、三產業的發展提供更加健康的農產品，有助于二、三產的快速發展，為實現健康工業化提供了可能。

權屬與利益糾紛。嚴格說來，進入流轉的只能是產權明晰、具有土地承包經營權證的土地。當前，農村土地產權主體虛置，土地權屬不明，農民只擁有土地使用權，而且農民在農村土地流轉標準的制定中沒有發言權，合法權益得不到有效保障。同時，農村土地必須先征歸國有，然后再由政府將其轉讓，期間容易導致土地利益糾紛。最后，農村土地流轉協議或合同不規范，實際操作中往往私下交易、口頭交易，且不予規范登記，從而埋藏了許多矛盾隱患。

土地風險加劇。土地流轉加劇了農民對土地控制力和收益的風險。其中，法人型入股模式風險最大。同時，由于受到短期利益的驅使，為在短期內盡快提高土地效益，對耕地采取掠奪式耕作，導致土壤肥力下降，不可避免地帶來土地功能的破壞。同時，土地流轉也最容易改變土地用途，因此，對于耕地紅線來說，土地流轉也是“雙刃劍”。

2 隴西縣土地流轉中農民利益損失

2.1 經濟利益

農戶在3者中處于劣勢地位，政府以剪刀差的形式從中獲利，而農民失去土地后，經濟來源源自何處？當前利益與長遠利益的矛盾，雖然土地流轉能帶來一部分資金，但以土地為中心的農村產業鏈斷裂后農民的利益該來自何處，這些都值得政府與農民深思。

2.2 政治利益

征地信息公開不完善，農民的知情權、參與權受到損害。征地公告是土地征收的必經程序，農民的知情權沒有得到充分保障，一是農民對政府的征地目的、補償標準及范圍等情況根本不了解，二是農民對村內被征地的補償金額和如何使用等方面的財務狀況完全不了解，三是通過正規的征地公告途徑，農民同樣很難了解征地是否為了公共利益的相關情況的。由于農民沒有及時獲取土地征收的相關信息，也就無法參與征地決策過程，更談不上發表意見了，可以說，農民被征地了。

2.3 其他基本利益

勞動權。農民失去土地后，他們有兩個選擇，要么進入城市買房，以打工為主要生活來源，但受戶籍制度等的限制，以農村戶口進入，享受不到相關待遇，農民仍然處于劣勢。要么重操舊業，但在以大規模種植和養殖等為代表的高效農業中，以“舊業”為主的農民在短時間內無法適應，進而無法實現自身的勞動權利。

3 隴西縣土地流轉中農民利益損失原因

3.1 相關法律體系不完善

農村土地流轉要想做到合理有序，并讓農戶在這個過程中的權益得到保護，就需要有一套良好的法律與法規來進行保證。然而從國內的法律體系來看，沒有一套專門的法律制度是針對農地流轉制定的。首先，我國對于農地流轉的相關法律規定只是在《中華人民共和國農村土地承包法》中有明確的內容。其次，沒有專門的法律法規規范農村土地流轉，同時也沒有就流轉程序以及操作方式提出相應的標準和規范。在農村土地的流轉過程中所出現的各種矛盾和糾紛，但是對于這些問題當前還沒有相應的標準。并且因為相應法律法規的不夠完善，為基層政府濫用權力提供了機會。

3.2 集體土地所有權權能不夠健全

產權清晰、權責明確是市場經濟的顯著特征，而我國農村土地的產權關系卻并不明晰。在現行的一些法律中對于農村土地都明確了是屬于農民集體所有，然而對于這個集體的概念卻并沒有進行過明確。因為土地管理制度的限制，使得農地集體所有權會受到多個方面的限制，基本都不能享受到土地財產的完整所有權，土地使用權與土地處分權等權力很多時候都僅僅是在理論上的。同時在法律上對于土地所有權主體規定也不夠具體，集體土地所有權的歸屬也不夠穩定，不明確產權就讓農民個人和家庭的土地承包經營權不能夠得到法律上的保護，并會讓農民在土地流轉的過程中相當的被動。

3.3 政府自身定位存在問題

我國未能夠形成完善的農地流轉市場機制，在農地流轉的過程中對于政府的行政干預以及監督指導的依耐性還較強，因此，需要政府在農村土地流轉的過程中發揮出自身的積極作用。然而實際情況卻是地方政府沒有能夠有效地發揮出管理、監督以及指導的作用，沒有能夠積極的保護農民的權益。由部分基層政府在對農地流轉進行管理的過程中有著“越位”的現象，因為利益上的因素對農戶的土地流轉進行強制的干預，沒有尊重自愿流轉的原則，讓農戶的利益受到了損害。同時，政府沒有能夠提供一個完善的信息交流平臺，缺少對土地流轉中介組織的幫扶，這種情況的存在使得土地流轉發展受到了限制。

4 農民利益保護對策

4.1 政府

法律上進一步明晰土地產權。立法改變土地權的契約性質或債權性質，以具有嚴格物權法意義的土地使用權取代土地承包權，即承包權物權化，在土地三權分置的背景下，使農民的土地財產權在獨立性和明確性上有所保障，使農民真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的經營權。另外還要制定土地使用權流轉的相關法規，明確規定流轉的原則、形式、期限、工作程序、使用權的確認、管理機構及其職責，以及各方面的權利、義務、糾紛處理及法律責任，加強監管，并對流轉合同文書、檔案、鑒證等做出明確要求，真正使土地流轉走上法制化、規范化軌道。

農村人才輸入。當前，農村人才流失與現實規模化經營人才緊缺之間的矛盾進一步加深，為了農村土地規模化經營，必須留得住人才，要為農村一些有經營技能的農戶提供資金等支持，進一步加大對規模化經營產業的信息和政策等方面的支持，扶持當地農業大戶，支持其做大做好，吸收農民就業，促進農民再收入。推動大學生村官建設，吸納專業人才，促進發展。在這方面，近幾年隴西推動“進村進社”和三支一扶政策的貫徹落實，加強對農村地區人才的輸入，截至目前，由2 713名駐村干部和村組干部擔任的代辦員共為群眾代辦各類事項10.6萬多件，隴西縣“駐村代辦”被評為全國60個基層黨建優秀案例之一。

服務，指導廣大農民。服務型政府的建設不僅能緩和與征地農民之間的緊張關系，也能以政府在資金、信息等方面的優勢補農民在種植方面的短板，在這方面，借鑒重慶市九龍坡區政府《農村土地承包經營流轉管理試行辦法》，可借鑒其成立農村土地流轉服務中心，農村土地承包仲裁委員會，村成立農村土地承包經營權流轉服務站。2015年，隴西縣把加快現代農業經營體制改革作為激發農村活力的關鍵，新培育發展農民專業合作社366個、家庭農場7個，新增土地流轉面積450.67 hm2、建立千畝以上示范點5個，農民組織化程度和土地流轉率分別達到32%和17.5%。

4.2 企業

土地流轉過程中存在農戶、企業和政府之間的利益博弈。農戶、企業和政府在長期的利益配置中形成了穩定而持久的利益鏈，但土地流轉使得利益在不同的經濟主體之間重新分配，從而受到傳統和既得利益的阻礙。這些利益以不同的表現形式存在。企業的利益體現在生產成本中土地要素的低廉，農戶、企業和政府三方在追求自身利益的情況下，共同利益很難達到均衡，博弈的最終結果很大程度上取決于各主體博弈的能力，弱勢群體從中受損，強勢群體從中受益。另外，一些地方政府為了盡快取得政績，為了盡快推動土地流轉，往往會給企業一些承諾，這些承諾可能會與農戶對土地資源的現實需求產生矛盾，這必將形成農戶、企業和政府三者的動態利益博弈，在土地流轉缺乏持續發展的利益機制下，很容易形成新的土地流轉困境。在土地流轉過程中，企業不能全部以利益為前提來從中受益，要使得博弈的最大化和企業長久發展，以社會價值為導向，尊重農戶權益，與農戶形成長期有效的合作關系，既有利于企業在當地的工作順利開展，也獲得長遠利益。

4.3 農民

職業教育方面，政府要加強現代農業技術和生產經營培訓，使其適應現代農業的發展，授之以魚不如授之以漁。土地的集約化發展和高效農業是未來農村農業的發展方向，傳統小農經濟無法適應其發展，在農業轉型前提下，農民必須首先轉型，這種轉型不僅表現在思想方面，更表現在農業技術方面，而農民受資金等的限制，在“充電”這一環節既要農民自己學習技能知識，也需要政府的支持，進行“雙向充電”，以增強其職業技術能力，及時適應農業現代化的發展需求，保護自身利益。

加強法律意識，讓農民知法，懂法，守法，用法，維護自身合法權益。《農村土地承包法》對農村土地承包經營權的流轉等問題做了詳盡地規定，具有很強的操作性。農民要充分利用媒體的作用，如廣播、電視、墻報等多種形式進行宣傳，重點掌握承包方的權利和義務，了解黨和國家惠農政策與土地承包經營權的關系，知道農民對農村土地權利的“有限性”，切實感受到土地對于自身的重要性。讓廣大農民在農村土地承包經營中，在得到政策優惠、依法享受權利的同時自覺履行法定義務 。

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