戰略環評對建設項目環評指導和約束作用的研究

展衛紅 鄭 豐 楊 寧

（1連云港市環境信息中心江蘇連云港2220012西安綠創電子科技有限公司陜西西安710065）

戰略環評對建設項目環評指導和約束作用的研究

展衛紅1鄭 豐1楊 寧2

（1連云港市環境信息中心江蘇連云港2220012西安綠創電子科技有限公司陜西西安710065）

本文針對戰略環評定義、發展過程及其在工作內容、評價工作程序、評價目的等方面的區別做了簡要概述，明確了二者之間的關系，通過分析建設項目環評的局限性和戰略環評的優點，指出戰略環評對建設項目環評具有一定的指導和約束作用。

建設項目環評；戰略環評；區別與聯系

前言

自1979年中國頒布《中華人民共和國環境保護法》首次確立建設項目環評制度至今，我國已形成了一套以《環境影響評價法》為中心，同時依據相關部門法律及法規要求制定完成的較為完善的建設項目環評法律法規體系。

作為實現可持續發展的有效工具之一，建設項目環評在中國城市經濟建設和環境保護有著重要意義。然而，由于建設項目環評處于決策鏈末端，只能補救項目實施后造成的不利環境影響，隨著經濟活動范圍和規模的不斷擴大，建設項目環評在實際應用中的弊端越來越明顯。因此，戰略環評應運而生，它彌補了建設項目環評的不足，極大地促進了環境影響評價體系的完善與發展。

1 項目環評與戰略環評的概念

建設項目環評（EIA）是指在可行性研究階段對擬建項目可能對周圍環境造成的影響進行調查、預測和評定，并提出防治對策和措施的過程，旨在為項目選址、設計及建成投產后的環境管理提供科學依據。

戰略環境評價具體指評價過程，即針對政策、計劃、規劃及其替代方案的環境影響等展開全面的、具體的評價，旨在為政府部門充分考慮重大決策可能對環境和可持續發展產生的影響提供服務。

2 戰略環評的起源與發展

戰略環評制度概念的首次提出是在1969年美國的《國家環境政策法案》中，該法案規定對環境有重大影響的行為必須提交環境評價報告，20世紀70年代，西方個別國家已經將其上升到戰略層次。20世紀80年代末，正式被世界認可。

我國對這一概念的引入是在1995年以后，相關法律已經明確提出，戰略環評的范圍將會不斷擴大，不僅僅應用于建設項目，除此之外，還會將發展范圍擴大到經濟發展規劃中來。

基于建設項目發展起來的戰略環評，不僅對差異性區域做了基本的、差異性的環境評價，而且還頒布了相應法律，這也標志著我國戰略環評制度的成立[1]。但與同時代的西方發達國家相比，我國在此方面仍缺乏發展經驗，因此，我國應不斷向發達國家學習，在戰略環評方面縮小發展距離。

3 戰略環評和項目環評的關系

戰略環評與建設項目環評之間既存在差異又有一定的聯系。戰略環評是對建設項目環評不足的補充，建設項目環評是戰略環評的細化，既不可替代又緊密聯系。在實際應用中，加強二者之間的聯系，能更好地協調經濟建設與環境保護，實現可持續發展。

3.1 戰略環評和項目環評的區別

戰略環評與建設項目環評作為環境影響評價體系的組成部分，二者涉及的工作內容、評價對象、評價工作程序、評價目的等均有不同，找出二者的區別，分析其各自的優缺點，以達到相互借鑒、取長補短的目的。

3.1.1 工作內容不同

建設項目環評一般是對單個項目進行的環境影響評價，涉及面和評價范圍都較小，根據相關要求，具體內容主要有：建設項目對環境可能造成影響的分析、預測和評估；建設項目概況；環境監測建議；環境保護措施及其技術、經濟論證；周圍環境現狀；建設項目對環境影響的經濟損益分析[2]。

涉及面和評價范圍較大，通常是一個地區、一個流域內的環評，因此，不能完全按建設項目環評的方法開展戰略環境評價[3]。

3.1.2 評價對象不同

建設項目環評的評價對象一般是具體的建設項目，而戰略環評是對政策、規劃、計劃等進行的環境影響評價，復合生態系統是構成評價對象的主要因素[4]。

3.1.3 評價工作程序不同

建設項目環評的工作程序表現為：首先，項目環評進行的必要性分析；其次，探究項目工程可行性；再次，識別項目環境影響，確定影響范圍；然后，分析環境背景、評價影響；接下來，在調動公眾參與積極性的基礎上，制定合理的發展對策、總結建議；最后，編制EIA報告書，等待報告書的審批結果，針對實施結果全面、實時監督。

3.1.4 評價目的不同

建設項目環評是分析和預測污染因素可能對環境造成的污染及污染程度，并提出預防和控制措施。其實質是針對具體項目以及相聯系的資源實施全面方面的資源評估，根據評估結果對其制定合理的發展對策，以此減少對環境的影響，優化環境保護效果，它追求的是資源充分利用、經濟效益最大化和環境成本最小化[5]。

戰略環評旨在將環境保護囊括到規劃、決策和實施的過程中，以避免或減少決策錯誤對環境的負面影響。在資源污染處理、資源保護、發揮環境資源經濟價值、環境資源全面開發等方面，它作為有效的方式在其中發揮著重要作用，此外，還能夠為環境保護提供政策支持和依據支持。

3.2 戰略環評和項目環評的聯系

戰略環評是一個地區或流域內的環境影響評價，應用作用體現在污染處理措施提出、污染處理目標制定、環境保護與資源節約協調發展等方面。戰略環評包括項目環評，與規劃環評一起，構成完整的環境影響評價體系。按照個體服從整體利益原則，建設項目環評應服從戰略環評要求，據此分析，它們應是整體和部分、包含于被包含間的關系。雖然二者在對象、范圍、評價工作程序等等方面存在差異性，但均保持著同一目標，即對擬建設項目中可能對環境產生影響的人類活動進行環境影響分析和預測，以此為基礎，有針對性的提出有效的防治措施和對策，以此實現經濟建設和環境保護協調發展的綜合目的。

4 戰略環評對項目環評的指導和約束作用

戰略環評具有較強的宏觀性和綜合性，更適合考慮和解決高層次的一般性和根本性問題，它能有效地分析建設項目環評中難以考慮的不利環境影響，為建設項目環評提供指導，并約束建設項目環評的評價范圍以及相應減緩措施的選擇范圍，使建設項目環評能集中考慮多樣性的、變化發展的環境問題。

4.1 項目環評的局限性

我國目前的環境影響評價大多局限于建設項目環評，缺少宏觀角度的戰略指導，這使得環境影響評價中存在諸多的局限性，主要體現在以下幾個方面：

4.1.1 介入時機晚

項目環評通常是在政策、規劃和計劃實施之后，在建設項目選址之后進行，對其選址、設計、施工等過程，特別是生產運營階段可能造成的環境影響進行預測分析，并提出防治措施，在時間上存在滯后性。

4.1.2 難以考慮替代方案

項目環境影響評價介入時機較晚，對政策、計劃和規劃反應被動，因此，改變項目選址等的可能性極小，替代方案的選擇余地很小。

4.1.3 不能考慮積累影響及間接影響

首先，在建設項目環評的程序中，專家通常針對單個建設項目或者區域的環境進行審查，而忽略了單個項目與過去、現在以及未來的行為之間的累積影響，其次，區域內通常存在多個建設項目，對于單個建設項目的環境影響評價來說，必須考慮它與周圍其他項目之間的相互影響才能得出正確的結論[3]。正由于建設項目環評的這種局限，使得它無法考慮多個項目間的積累影響及疊加影響，從而導致不必要的環境損害。

4.1.4 不能客觀評價

建設項目環評一般是由建設單位或主管部門通過簽訂合同委托經國務院環境保護行政主管部門考核審查合格后具有相應資格證書的評價單位進行調查和評價工作，而非由一個獨立的機構來進行委托，因此可能會出現因互利原則隱瞞客觀事實，從而破壞環評客觀性。

4.2 戰略環評補充完善了項目環評

由于原有的以建設項目環評為主的環境影響評價體系存在諸多局限，為減少建設開發活動可能產生的環境污染和生態破壞現象，從源頭控制環境污染和保護生態環境，并完善環境影響評價體系，是以提出戰略環境評價，在以下幾個方面補充和完善了以建設項目環評為主的環境影響評價體系。

4.2.1 介時較早

戰略環境影響評價的介入時間是法律、法規、政策、規劃、計劃制定初期。這樣能夠及早預測和防止可能出現的各種問題，重新選擇發展戰略或對發展戰略進行調整，真正從源頭上解決環境問題，實現經濟與環境協調發展。

4.2.2 應用替代方案

所謂替代方案，指的是在已經確定的方案中，一旦方案內容被要求調整受到拒絕時，可以替選的方案。戰略環評的重點應該是對各種替代方案的分析和比較[1]。由于戰略環評在抉擇早期介入，在選址、布局和生產工藝的調整和重新選擇方面，具有較大余地，因此能夠更全面地考慮替代方案，選擇更為合適的方案。

4.2.3 實現累積影響及間接環境影響評價

戰略環評能夠考慮多個小建設項目造成的累積影響和建設項目附帶的環境影響及項目廢棄后帶來的間接環境影響，因此能夠保證更全面、系統地考慮項目環境影響，解決建設項目環評中的間接、累積和誘發環境影響問題。

4.2.4 提高客觀性

戰略環境影響評價具有獨立的環評手續和程序，并明確了各個參與主體的地位，通過部門間的合作及有關專家和公眾的參與，能夠使戰略環評的結果更具客觀性和公正性。

結語

通過戰略環評與建設項目環評的比較研究可看出：戰略環評應用于現有的環境影響評價體系，這不僅會健全環境影響評價體系，及時、全面彌補以往這一體系中的不足，而且還會優化建設項目環評系統，二者都是環境影響評價體系不可缺少的重要組成部分。戰略環評是環境影響評價在戰略層次上的拓展，能彌補建設項目環評的不足，對建設項目環評中存在的問題具有戰略指導意義，能夠消除或減少因規劃不當對環境造成的不利影響，從根源上抑制環境問題的產生，對于經濟建設與環境保護協調發展具有重要意義。

[1]涂江波.從理想到現實——我國戰略環評實施狀況、問題與對策[J].生態經濟,2014,03:184-188.

[2]中華人民共和國環境影響評價法（中華人民共和國主席令（第四十八號）），2016.

[3]劉暢.從環評對象看我國《環境影響評價法》的完善[D].中國海洋大學,2013.

[4]陳鳳先,耿海清,劉小麗,任景明.區域戰略環評跟蹤評價實施機制研究[J].環境影響評價,2015,03:49-52.

[5]傅浩.規劃環境影響評價的研究[D].吉林大學,2013.