為改善水環境質量立良法
——《水污染防治法(修正案草案)》專家研討

呂忠梅，周健民，李原園，汪勁，鄭丙輝，溫香彩，朱征夫，施中巖，王俊峰，高吉喜

為改善水環境質量立良法
——《水污染防治法(修正案草案)》專家研討

呂忠梅，周健民，李原園，汪勁，鄭丙輝，溫香彩，朱征夫，施中巖，王俊峰，高吉喜

【編者按】我國《水污染防治法》自1984年頒布實施以來，歷經了1996年、2008年兩次重大修訂。2015年，全國人大將《水污染防治法》修訂列入五年立法計劃。2016年3月，環保部通過了《水污染防治法》修訂草案初稿，4月征求工信部、財政部、發改委等31個國務院部委及各省市環保廳意見。6月12日，環保部公布《水污染防治法（修正案草案）（征求意見稿）》，正式開啟修訂之路。2016年12月召開的十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議了國務院提交的《水污染防治法（修正案草案）》。根據2017年3月印發的《國務院2017年立法工作計劃》，今年國務院將配合全國人大及其常委會繼續審議《水污染防治法（修正案草案）》（二審）。2017年4月27日，以“水污染防治法修訂”為主題的全國政協雙周協商座談會在北京召開，這也是全國政協2017年唯一一次以立法協商為主要內容的雙周協商座談會。現將此次座談會部分專家、委員發言集結刊登，以饗讀者，希望推動水污染防治立法進步、為水環境質量全面改善發揮更大效力。

建立科學的水污染法治制度

呂忠梅（全國政協委員，全國政協社會和法制委員會駐會副主任）

已經全國人大常委會一審并面向全社會公開征求意見的《水污染防治法（修正案草案）》，落實《水污染防治行動計劃》的主要制度措施，圍繞各方面普遍關注的突出問題，從六個方面對現行《水污染防治法》進行的修改，基本成熟，但也還存在一些不足：立法定位不夠清晰、山水林田湖統籌協調思維較弱、水污染防治措施主線不夠突出、多元治理與公眾參與有欠缺、法律責任與司法介入有待完善，等等。水污染既是十分復雜的科學問題，也是眾多利益訴求交織的社會問題，立法應在認識和尊重自然規律的基礎上，充分發揮法律對社會利益的甄別、協調、平衡功能，突破區域、部門、個體利益的藩籬，為民生福祉立良法。

水事立法是世界上公認的立法難題，源于水的兩個特性：

一是水的多用性。水是生命之源，水是經濟之源，水是文化之源，水是社會之源，水是一切資源之源。水既是人及生物的生存環境和條件，具有維持人的生物性生存的功能；也作為勞動對象和生產資料，為人類提供水產品、發電、航運、休閑娛樂和文化美學等維持人的社會性生存的功能，這些功能對于人的生存與社會發展都必不可少，但卻可能發生沖突。水污染就是人在利用水的不同功能過程中產生的利益沖突的直接后果，進入水的污染物包括固體污染物、生物污染物、需氧有機污染物、富營養性污染物、感官污染物、酸堿類污染物、有毒污染物（無機毒物、有機毒物和放射性物質）、油類污染物和熱污染等等。由此可以看出，水污染問題本身就是一個領域性問題，涉及人的生存與發展的完整過程，也關乎政府管理的所有部門。“多龍管水”既不可避免，也不能改變，給立法帶來了巨大的難題。

二是水具有流域性。法律上所指的水并非化學分子式意義上的水，而是地表水圈的重要組成部分，是以相對穩定的陸地為邊界的天然水域，既與地下水相互連通，上下游、左右岸也不可分割，流域可構成相對完整的生態系統、社會經濟系統。水污染問題在很多時候是因為水的系統性、整體性被行政區劃分割引起的地方利益競爭而產生，如何在不能取消行政區劃的前提下，妥善處理流域與區域的關系，也是涉水立法必須解決的難題。

可見，水的多用性形成劇烈的利益沖突，流域性與行政區劃之間的矛盾客觀存在，必然給立法帶來困境：一是如何解決“水多、水少、水臟、水廉”交織，水質水量密不可分問題；二是“多龍治水”造成的條塊分割、利益沖突。解決水的所有問題，最簡單辦法是禁止對水的多種利用、取消行政區劃、一個部門集中管理，這顯然很荒唐。因此，世界范圍內的水事立法都是一個由水事基本法加若干單行法構成的法律系統而不是一部法律，建立水功能不同利用方式、政府不同管理職能之間的協調、協同機制。水污染防治法只是涉水立法中的一個部分，如何找準其在整個水事立法中的功能定位，與相關法律之間既“各安其位、各行其職、各負其責”，又在一定目標下規范協調、制度協同，是必須建立的立法思維。

我國目前從立法效力上看，尚無真正意義上的水事基本法，但有《水法》《水污染防治法》等四部以水為主要立法對象的法律，還有十余部涉水法律，這些法律從不同角度賦予了20多個政府部門70多項“管水”權；如果將行政法規、部門規章、地方法規規章考慮進來，情況會更加復雜。這意味著水污染防治法的修訂如果就事論事，很可能會事與愿違，難得良法。因此，必須樹立以人為本、生態優先、統籌兼顧的生態文明理念，妥善處理好水資源、水環境、水生態的關系，建立科學的水污染法治法律制度。為此，建議如下：

（1）以改善水環境質量、保障人群健康為目標明確水污染防治法的立法定位。以立法形式確定“水環境質量”的概念，厘清水污染防治法與其他涉水法律的關系。在立法宗旨中增加“保障人群健康”的內容，為完善飲用水安全制度提供價值依據。

（2）建立符合水污染防治規律的監管體制。明確環境保護部門制定流域環境質量與排放標準、地方政府水環境質量考核指標、企業水污染行為監管等督政、督企職責權限；明確相關涉水管理部門在開發利用水功能、建設維護水工程過程中的維持水生態平衡、預防和治理水污染的職責權限。

（3）以保障生態承載能力為核心協調水的開發利用與水污染防治的關系。增加水環境質量管理專章，以水環境質量管理目標為導向，處理好水生態保護與水污染防治的關系，加強飲用水源地保護。從保護生態系統結構、保護生物多樣性、擴大環境容量等方面明確相關部門的保護職責及協同機制，共同維護水生態系統的健康，提高水環境容量。

（4）完善水污染預防、控制、治理制度體系。以環境影響評價制度和排污許可制度為主線，完善工業水污染、農業水污染、城鎮水污染、船舶水污染、飲用水源區污染、地下水污染等制度。明確各級地方政府對所轄范圍內的水環境質量的總體責任、相關部門防治水污染的相關責任、企業控制水污染的主體責任并建立相關制度。

（5）以多元共治理念構建科學決策機制與公眾參與機制。增設信息公開與公眾參與專章。建立信息共享與信息公開平臺，明確政府、企業的信息公開責任或義務，保障公眾的知情權、參與權、監督權。建立科學的水污染防治公益訴訟、司法管轄制度。

（6）完善法律責任制度，提高違法成本，加大司法介入力度。明確各相關部門和地方政府不依法行政、不履行法定職責法律后果；明確企業違法責任；完善行政與司法銜接機制，確保水污染防治法的實施。

關于在《水污染防治法》修訂中完善政府部門職責分工的建議

周健民（全國政協委員，江蘇省政協副主席，中國科學院南京分院院長）

水資源具有多功能性，水環境質量改善是一項系統工程。這就決定了沒有任何一個政府部門可以完全勝任將水污染防治的全部工作納入職責范圍。因此，在《水污染防治法》修訂中，如何在政府涉水職能部門之間進行科學合理的職責分工，是破解水污染防治管理體制頑疾的重點和難點。

一、修正案草案中政府部門職責分工的不足之處

《水污染防治法（修正案草案）》是由環保部門牽頭制定，其中明確規定了環保部門的“統管地位”。雖然也對其他涉水部門的水污染防治職責作出了一些規定，但主要是賦予環保部門水污染防治的監管職權。與此同時，其他涉水部門也以本部門為主，牽頭制定了《水法》《水土保持法》《漁業法》《土地管理法》《森林法》《航道法》等一系列法律。這使得水利、農（漁）業、國土、林業、交通等職能部門也依法成為相關行業、領域涉水事務的“主管部門”。

在這種情況下，涉水各部門均從自身職能、行業的角度出發開展工作，根據自己的需要制定各自的管理目標，缺乏整體性考量，沒有必要的協調與整合，往往發生權責交叉和監管沖突。雖然從形式上看，各部門都在履責監管，但目標的沖突必然帶來實際管理上的不協同，導致“九龍爭水”、“各自分割為政”，監管的效率與效能不高。

另外，各水系流域沒有統一的水污染防治機構，將江河、湖泊人為分為若干段，由沿岸行政區分而治之。流域內水資源的污染防治工作被以行政區域為單位“條塊化分割”，各地方政府以經濟發展和任期政績等來推行本轄區具體的環保政策，利益博弈和破壞性競爭容易導致水污染防治失控。

二、在《水污染防治法》修訂中完善政府部門職責分工的建議

（1）摒棄“主管與分管”“統管與配合”的部門分割管理體制，建立“整合式執法”體制。建議在本級政府“負總責”和統籌協調之下，參照“水十條”的相關內容，對涉水相關部門職能進行整合式列舉，使各部門依法根據自身的職能定位和責任范圍，適時、適當、適度參與水環境質量改善工作。特別應重點明確環保部門之外的水利、林業、交通、農業、漁業等部門在流域治理、水土保持、濕地保護、農業農村面源污染、養殖污染、船舶水污染等方面的職責。

（2）建立政府相關部門之間的執法協調、協作機制，增強執法的協調性、協同性。建議國家應當建立健全重要江河、湖泊的流域環境保護協調機制，統籌協調重要江河、湖泊的流域環境保護工作中的重大事項。必要時，應賦予流域管理機構在水污染防治中層級協調、部門協調及區域協調的職責，建立一個以流域管理機構為宏觀統攝、區域協作共治為微觀實現路徑的流域水污染綜合防治體系。縣級以上地方人民政府環境保護、水行政、交通、國土資源、衛生、建設、農業、漁業等部門和重要江河、湖泊的流域管理機構，應當通過召開聯席會議、執法信息通報、聯合執法、交叉執法、跨區執法等具體形式，建立必要的執法協調、協作機制。

強化以流域為單元的水環境綜合管理

李原園 （全國政協委員，水利部水利電力設計規劃總院副院長）

水是以流域為單元流動和傳輸，流域生態環境隨著水的流動而變化與演變。世界通行的水資源管理和保護做法以及成功經驗都證明，必須強化以流域為單元的綜合治理與管理。我國《水法》也規定，國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作，國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構（以下簡稱流域管理機構），在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責。因此《水污染防治法》修訂過程中更應強調以流域為單元的水污染防治和水資源保護，而不應弱化或分散流域綜合管理的職責。我國《水法》要求建立以流域為單元的統一規劃、統一調配、統一監督的基本制度，《水污染防治法》應予以貫徹和落實，并做好與《水法》的銜接。為此，建議：

一是水污染防治工作應以流域為單元統一規劃，明確區域規劃應服從流域規劃，水污染防治規劃服從流域綜合規劃，水污染防治規劃要做好與水資源保護規劃的銜接（第十五條）。

二是要按照生態文明建設的要求，以水環境質量改善和水資源保護為核心，改變以排放標準為主體的環境治理與控制思路，改為以水資源承載能力為基礎，控制污染總量與強度，對水環境治理進行倒逼（第十二條至第十六條）的機制，即第十二條至第十六條中相關條款應明確以流域及河湖水資源條件，水域功能定位要求，合理確定水功能區水質保護目標，根據水資源承載能力和保護要求提出限制入河污染物總量目標，并據此制定陸域污染物排放總量控制目標和規劃。因我國目前廢污水年排放量已高達770多億噸，僅點源污染物排放量造成的COD年排放量就高達1200多萬噸，是水功能區容許排污量的一倍左右，如果不能實現以水資源承載能力控制污染量入河的話，恐怕水環境永無好轉。

三是應在現行流域管理機構的基礎上，完善流域水資源保護和水環境治理機制（第十七條、十八條及第三章等），不應再建立新的機構或機制，要明確現行流域機構在水資源監測、水資源保護、水環境治理等方面發揮流域規劃、協調處置、監督考核等環節的主體作用，并賦予流域機構水行政和水環境行政的綜合執法權，加強水資源保護和水環境監管。

四是在本法中水污染防治監管（第三章）和水污染防治措施（第四章）以及飲用水源保護（第五章）相關條款中，應明確所用企事業單位和其他生產經營者產生的污染物在未達到水體功能保護需要的水質目標要求前和超出水域納污能力的不容許直接或間接向水域排放污染物，所用企事業單位和其他生產經營者的排污許可發放必須與取水許可聯動，兩者缺一不可、取一消一，實現入口與出口雙控，總量與強度雙控。

強化水環境保護的主體責任，明確水環境保護的執行措施

汪勁（北京大學法學院教授）

2016年人大常委會一審《水污染防治法（修正案草案）》說明中提出新增“加強流域水污染聯合防治與生態保護”的條文，意圖在于采取水污染控制和水環境保護的共同措施保護水環境。但是，新增內容僅在修正案草案的第三項和第四項有關政府有關部門職權的原則規定中有所體現，而非可操作的保護水環境的具體措施，也沒有規定相應的法律責任規定。在水污染防治、水環境保護與水資源管理各類權利交織的背景下，現有體制在民事用水權、水工程建設與生態環境用水（水環境保護）等權益關系由多個行政主管部門決定的背景下，這些權利義務關系不確定的原則性規定并不能解決現實緊迫的水環境保護與水環境質量改善的需求。

主要原因在于：第一，完整的水環境保護法制，應當包括控制向水體排污和維持水環境最低承載能力兩方面，缺一不可。水環境保護不僅要減少和防止水污染物，還需要確保水體維持最低承載能力。導致中國水污染的原因不僅在于污水排放量大、而且還在于確保水體維持最低水環境的水量因上游截流而太少。為此太湖流域、滇池以及武漢東湖、杭州西湖等湖泊水污染治理無一不是在減排的同時采取引水入湖補充水量的措施。從修正案草案有關規定看，涉及維持水環境保護的條文只占修正案草案總共三十五項中的兩項，而且這兩項中沒有一項是明確具體和具有可操作性的。

第二，《水法》中既有的“生態環境用水”規定在該法保護的水資源使用功能中處于最次要的地位。《水法》涉及“生態環境用水”的規定有第四、二十一這兩條。第四條中的“生態環境用水”位于“生活、生產經營用水”之后最次要地位，屬于被協調的對象；第二十一條第一款規定的“生態環境用水”處于“農業用水、工業用水”之后（僅排在航運需要之前）。現實上水資源對經濟發展的作用及其作為政績的價值是顯在的，而維持生態環境用水、保護水環境既與水行政部門職權無關、又與獲利流域區域的地方政府及其用水決策部門、農業以及用水企業的既得利益相沖突。為了水資源的經濟利益他們會以各種理由截流水資源而影響生態環境用水。這也是導致水污染的重要原因之一。

自從1988年《水法》將“生態環境用水”作為該法保護水資源使用功能的最次要地位以來至今，因水資源保護與水環境保護的目的沖突的緣故，這一地位在歷次修改《水法》時從未發生過改變。黨的十八大以來，在《環境保護法》規定“環境保護優先”，以及黨中央、國務院三番五次強調實行最嚴格的水資源管理制度并將“河長制”作為水環境保護重要措施的背景下，應當將維持最低承載能力作為控制水污染的重要措施在修改《水污染防治法》中時予以明確規定。

建議如下：第一，進一步明確流域水環境保護聯動協調機制中的主體、對象、目標和內容，并明確相應的法律責任和政紀責任；第二，確立流域水域維持最低承載能力的標準及其保障措施，增加枯水期減少排污的應急管制措施；第三，針對企業事業單位違反規定截流水資源行為的制裁措施；第四，新增民事責任，規定下游因生態環境用水無法保障而發生水污染事故時有關責任方應當承擔連帶責任的條文；最后，建議下一步修改《水法》時確立保障生態環境用水優于工業用水的地位。

用法律手段完善水環境標準體系

鄭丙輝（中國環境科學研究院副院長）

我國環境保護標準體系主要由環境質量標準、污染物排放標準、環境監測規范、環境基礎類標準和管理規范類標準等五類標準組成。環境標準是環境保護法律體系中重要組成部分。

水環境質量標準包括地表水環境質量標準、地下水質量標準、海水水質標準、農田灌溉水質標準、漁業水質標準。地方尚未出臺任何水環境質量標準。它既是衡量水環境質量好壞的依據，也是對地方人民政府目標責任考核的尺度。

水污染物排放標準是對排污者的基本控制要求，依據國家水環境質量標準和國家經濟、技術條件制定。現行有65項國家水污染物排放標準分為綜合標準和行業標準。地方水污染物排放標準是對國家標準的補充或收嚴。現有18個省、自治區和直轄市發布了50項地方水污染物排放標準。

排放標準是環境執法、處罰的根本依據，也是排污許可證制度實施的基本依據。在污染減排、促進行業技術進步、結構優化升級、環保產業發展等方面發揮了重要作用。由此，建議：

（1）由于修正案（草案）立法目的不全面，導致水環境質量標準內涵缺失。建議修改立法定位，為完善水環境質量標準提供法律基礎，進一步明確水環境保護的內涵，《水污染防治法》（修訂案）中補充水環境質量術語。水環境質量是指自然水體對人群和生物的生存和繁衍以及社會經濟發展的適宜程度，包括水質、底質和水生物三方面。《水污染防治法》（修訂案）中完善立法定位：“為防治水污染，保護和改善水環境，保障飲用水安全，維護水生態系統健康，推進生態文明建設，促進經濟社會全面協調可持續發展”。為水環境質量標準的內涵完善和水生態保護相關要求的提出，奠定法律基礎。

（2）鑒于水環境質量標準制定缺乏科學基礎，建議增加關于水環境基準的規定。由國家制定和頒布水環境基準是水環境管理的一項基礎性工作。應當在《水污染防治法》中進一步深化《環境保護法》的要求，在《修正案（草案）》第十一條中增加“組織制訂、發布水環境基準”的條款。

（3）由于現行《水污染防治法》中缺乏流域水環境質量標準體系的條款，建議在修正案（草案）第十二條“根據國家確定的重要江河、湖泊流域水體使用功能以及有關地區的經濟、技術條件，確定該重要江河、湖泊流域的省界水體適用的環境質量標準”，修改為“根據國家確定的重要江河、湖泊流域水體使用功能、水生態保護要求，確定該重要江河、湖泊流域適用的水環境質量標準”。

（4）由于排放標準制定沒有體現流域環境質量改善要求，建議圍繞流域水環境質量持續改善的需求，《水污染防治法》（修訂案）第十三條補充“省級以上人民政府負責制定基于水環境質量要求的流域水污染物排放標準”的條款。實現與國際上污染源管理體制相銜接。

建立完善的水環境信息共享機制

溫香彩（全國政協委員，中國環境監測總站研究員）

水污染防治工作涉及多級地方政府、多個部門。當前，在水環境監管過程中，部門職責交叉問題較為突出，數據不一現象時有發生，多部門水環境監測職責尚未形成“拳頭”效應。存在的主要問題包括：

（1）數據信息分割。我國現行體制機制下與水環境監測有關的部門有環保、水利、建設、農林、衛生、交通、漁業等眾多部門，各部門從自身業務特點需求組織監測并積累了大量的水環境監測數據，這些數據分散在各部門內部，形成一個個信息壁壘。

（2）數據標準不統一。各部門從事水質監測的實驗室雖通過了資質認定，且各部門均按國家標準評價地表水質量，但在樣品采集、保存、預處理、分析方法與過程、評價要求等方面遵循的技術規范不一致，導致水質類別存在差異，影響決策。在斷面布設上，各部門也根據各自職責和實際情況設置相關斷面，尤其是環保、水利部門斷面設置原則不一致，兩部門設置的同一段河流、同一個名稱的斷面實際位置可能相差幾百米到幾千米。

（3）信息整合不到位。缺乏有序組織與有機融合，各部門信息均以服務于特定的業務應用為目的，現有數據資源大多處于一種自建自管、相對封閉的狀態，在物理和邏輯上相對獨立，形成了一個個“信息孤島”“應用孤島”。信息資源的發現、檢索和共享存在困難。

為最大程度發揮各路信息資源的價值，形成數據資源合力，建議：

第一，建立信息共享機制，打通各部門的數據信息壁壘，實現部門間資源共享，互通有無，使各部門數據資源得到最大利用，提高政府部門協同監管能力和管理執行力。建議在修正案的第二十六條，增加“建立環境監測信息共享機制”條款。

第二，建立統一的監測標準。一是建立統一的監測斷面設置規范，在兼顧水環境功能區管理、行政區域交界斷面水體考核、飲用水水源地保護等多重目標的基礎上，設置規范統一的監測斷面，整合各涉水部門在水環境監測領域的資源，統籌水質與水量監測。各部門分工開展監測工作，數據互通共享，避免重復建設和資源浪費。二是建立統一的水質監測全過程的技術規范。三是建立相應的溝通機制，加強各部門監測機構間的比對監測和技術交流。

第三，盡快整合各部門信息資源，建立統一的、綜合性的水環境信息管理系統，從政府的高度、綜合的角度實現跨部門信息交換和共享。將流域的基礎地理信息、氣象水文水質、重要污染源、生態環境、社會經濟發展等數據信息統籌納入此系統，并據此建立水環境信息統一發布平臺。因為流域水環境問題成因復雜，影響因素眾多，國家和各級地方政府綜合研判、科學分析流域水環境問題需要大量的水環境監測數據和各種輔助數據的支持，以說清水環境質量狀況和變化趨勢為例，不僅需要環保系統的監測信息，還需要水利部門的水文信息、氣象部門的氣象信息，也需要人口信息、工業企業信息、基礎地理信息、以及其他經濟社會發展、統計信息等。為保證飲用水安全，住建部門也需要環保部門的飲用水源地水質監測信息。

同時，建議修正案（草案）的第二十七條修改為：“國務院環境保護主管部門組織開展國家確定的重要江河、湖泊水體的水環境質量監測，省、自治區、直轄市人民政府環境保護主管部門組織開展本行政區域內的水環境質量監測”，使監測與監管緊密結合，實現誰考核誰監測。

完善排污許可制度

朱征夫（全國政協委員，中華全國律師協會副會長）

建立并實施排污許可制度，對加強污染物排放的控制與監管具有重要意義。2016年，國辦印發《控制污染物排放許可制實施方案》，對完善排污許可制度，實施企事業單位排污許可證管理作出部署。方案提出：“配合修訂水污染防治法，研究建立企事業單位守法排污的自我舉證、加嚴對無證或不按證排污連續違法行為的處罰規定。”為此，《水污染防治法（修正案草案）》第二十二、二十三、二十四、七十八、七十九條對排污許可制度及法律責任作出較為全面規定。但仍存在以下問題：

（1）對照國辦方案的部署和要求，草案對排污許可證適用范圍、核發程序、法律效力、載明內容等制度核心內容的規定不足，而且對于排污許可證的核發程序、法律效力等制度核心內容未作必要安排，尤其是對“企業自證守法”制度沒有給予回應。

（2）草案雖然禁止無證排污或不按證排污，但對違法行為僅規定“由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正或者責令限制生產、停產整頓，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉”。這與國辦方案提出“加嚴對無證或不按證排污連續違法行為的處罰規定”仍有差距。

由此，結合國務院方案，提出以下建議：

（1）明確排污許可證適用范圍、核發程序、法律效力、載明內容等核心要求。建議將草案第二十二條第二款修改為“納入排污許可管理的所有企事業單位和其他生產經營者，應當依法向縣級以上地方政府環境保護部門申領排污許可證，并對申請材料的真實性、準確性和完整性負責。縣級以上地方政府環境保護部門對符合要求的企事業單位和其他生產經營者，應當依法及時向其核發排污許可證并依證對其實施監管。”將第二十二條第三款修改為“排污許可證應當明確水污染物種類、濃度、排放量、排放去向等事項，載明水污染治理設施、環境管理要求等相關內容。”

（2）在法律責任中對無證排污或不按證排污的違法行為適用“按日計罰”標準。建議將草案第七十九條第一項刪除，新設一條法律責任針對“未依法取得排污許可證或者不按照排污許可證的要求排放水污染物的”行為。表述為“企業事業單位和其他生產經營者未依法取得排污許可證或者不按照排污許可證的要求排放水污染物的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門按照違法行為持續的天數處以每日二萬元以上二十萬元以下罰款，并責令改正；逾期不改正的，責令限制生產、停產整治；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。”

進一步加強船舶水污染防治

施中巖（全國政協委員，民革遼寧省委主委）

《水污染防治法修正案（草案）》第四章雖特設“船舶水污染防治”一節，但現有立法設計并未完全理順船舶水污染防治管理體制機制，存在交通、水利、環保、漁業、旅游等部門“多龍管船”情況，而且港口、碼頭、裝卸站、船舶修造廠的防治主體責任不明確，對危險貨物港口作業和水路運輸過程中的水環境安全隱患未根除，特別是行政處罰規定不完善、力度不夠，缺乏法律應有震懾力。

由此，建議：

（1）在“各司其職、各負其責”的基礎上，建立“涉船”相關職能部門之間的協調、協作機制。不再突出交通部門對船舶水污染防治的“統管”，而是確認交通、環境保護、水利、農（漁）業、旅游等部門各自法定職責，增強“涉船”相關部門在船舶水污染防治工作中的協調性和協同性，建立縣級以上“涉船”相關部門船舶污染防治執法聯動機制。

（2）進一步明確港口、碼頭、裝卸站和船舶修造廠的水污染防治主體責任。明確港口、碼頭、裝卸站和傳舶修造廠應當承擔配備必要污染物接收、轉運及處理處置設施并使之良好運行的責任，重點提升其對污染物的處理和污染事件的應急處置能力。明確港口、碼頭、裝卸站的經營人以及有關作業單位制定污染水環境應急預案的責任，明確從事船舶污染物、廢棄物接收作業，或者從事裝載油類、污染危害性貨物船艙清洗作業的單位，應當具備與其運營規模相適應的接收處理能力。

（3）結合相關立法規定，全面防控危險貨物港口作業和水路運輸過程給水環境安全帶來的危險。《危險化學品安全管理條例》等法規、規章，已對包括油類、危險化學品等在內的貨物，在水路運輸和港口作業過程的安全保障問題作了較為系統的規定。在此基礎上，建議對危險貨物港口作業和水路運輸過程中應當采取的水環境安全措施進行概括性立法規定，為相關下位法適用提供上位法依據。

（4）進一步完善船舶水污染防治的法律責任體系。對不符合船舶污染物排放標準的違法行為，增加法律責任。對違法排放含油污水、生活污水，不符合船舶污染物排放標準或者不遵守內河船舶污染物排放標準通航的，由主管部門按照職責分工，責令停止違法行為，并處罰款。情節嚴重的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員追究行政甚至刑事責任。進一步明確港口、碼頭、裝卸站和船舶修理廠等主體的違法責任，對造成船舶污染的違法者進一步加大處罰力度，提高罰款幅度，針對違法行為情節嚴重、后果影響惡劣的情形，增加限制人身自由的處罰措施，切實使其感覺到“痛”，提高法律威懾力。

完善水污染環境信息公開和公眾參與制度

王俊峰（全國政協委員，中華全國律師協會會長）

信息公開和公眾參與是環境治理的重要制度。公眾參與，是水污染多元治理的關鍵環節。信息公開不落實，政府監管、企業自律、社會監督、事故應急處置、監測信息共享、水環境大數據建設等制度建設就沒有立足點。但這一直是我國立法、司法實踐的短板。現有修正案（草案）對信息公開和公眾參與的規定條文只有7條，明顯偏少，與該制度的重要性不能匹配；而且缺乏整體布局，零散不成體系，信息公開范圍和內容不明確，對公眾參與的事項和程序缺乏明確規定， “水十條”提出的公開水環境狀況和排名、發布指數信息等措施都未確立。

建議對水環境信息公開和公眾參與相關內容專章、專門進行規定，明確規定政府和企業的信息公開義務，鼓勵企業自愿性信息公開，詳細規定企業強制信息公開的內容、范圍，切實保障公眾知情權、水環境事務參與權和獲得司法救助的權利。

具體建議如下：

（1）落實“水十條”、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等文件規定，將領導干部目標責任制考核結果作為信息公開對象。建議在規定“國家實行水環境保護目標責任制和考核評價制度，將水環境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容”之外，增加“考核結果向社會公布，并作為對地方政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據”的內容。

（2）建立水環境信息違法行為檔案制度，加大對違法排污處罰和威懾力度。明確要求“縣級以上地方人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，將企業事業單位和其他生產經營者的環境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單。并將環保誠信檔案向社會公開，并作為財政支持、政府采購、銀行信貸、外貿出口、企業信用、上市融資、著名商標和名牌產品認定的重要依據。”

（3）鼓勵地方政府建立水污染專項公益基金，對實名舉報、公眾提起公益訴訟等行為進行激勵和表彰。明確規定“任何單位和個人都有義務保護水環境，并有權對污染損害水環境的行為進行舉報。實名舉報污染損害水環境行為的，經環保行政主管部門查實后，由同級人民政府給予實名舉報者獎勵并給予保密。同時，規定國家鼓勵企業、公民個人、符合條件的社會組織對水污染行為提起公益訴訟，并對訴訟費用進行減免。各級環境保護行政主管部門設立水污染防治專項公益基金，資助和獎勵對防治水污染做出貢獻的個人和單位，獎勵舉報檢舉水污染行為的單位和個人。”

（4）規定強制環境信息公開制度。對重點排污單位規定強制信息公開制度。建議在草案中明確規定“重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況，接受社會監督。”

進一步強化法律責任，健全“城鎮水污染防治”法律制度

高吉喜（全國政協委員，環保部南京環境科學研究所所長）

法律責任規定到位、執行到位，法律才有威懾力，才能長出牙齒。針對法律責任問題，修正案（草案）較之現行《水污染防治法》進行了補充和完善，有較大進步，但仍需進一步完善：

（1）企事業單位和其他生產經營者水污染違法成本仍然過低，承擔責任力度較小。本次修法增加了違法行為的行政責任、民事責任、刑事責任，豐富了法律責任的內容，提高了行政處罰力度。但對水污染案件來說，許多污染行為造成的損害巨大，相比而言處罰力度仍然過小，起不到威懾作用。如罰款規定了具體數額，但計算標準和方法不科學，僅從經濟成本看，企業與其花錢治污，不如暗管偷排，被環保部門查到，主動交罰款了事。

（2）法律不但要規定相應法律義務和權利（力），還要規定不履行法律義務、權利（力）所要承擔的法律責任。但修正案（草案）許多條文卻存在有職權無職責、有權利（力）無義務問題。這一問題在規定政府及其部門法律責任時尤為突出。實踐中，這可能導致相應條款不具操作性，缺乏威懾力。

由此，建議： 第一，草案全面、系統檢討有關行政罰款條款的罰款數額及其計算方法，改變對企事業單位和其他生產經營者的處罰方式，考慮采取“比例罰”的計罰方式，將罰款數額與污染行為造成的損失或其通過違法行為所獲取的經濟利益掛鉤，以提高水污染者違法成本。第二，按照“責權相統一原則”，貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》中“行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責”的相關要求，進一步完善政府問責機制，對修正案（草案）中有關命令性規定、禁止性規定補充對應的法律后果和法律責任，明確水環境質量不達標地方政府的法律責任，確保“涉水”各部門依法履行職責，使法律更加具有權威性、威懾力。

此外，針對修正案（草案）“城鎮水污染防治”法律制度不健全的問題。建議，一是明確規定城鎮污水處理設施的運營單位按照國家有關規定檢測進出水水質，并向城鎮排水主管部門、環境保護主管部門報送污水處理水質和水量、主要污染物削減量等信息。規定其在出現進水水質和水量發生重大變化可能導致出水水質超標，或者發生影響城鎮污水處理設施安全運行的突發情況時，應當立即采取應急處理措施，并向城鎮排水主管部門、環境保護主管部門報告。二是明確規定城鎮污水處理設施的運營單位和污泥處理處置單位應當安全處理處置污泥，對產生的污泥以及處理處置后的污泥去向、用途、用量等進行跟蹤、記錄，并向城鎮排水主管部門、環境保護主管部門報告。同時，禁止采用傾倒、堆放、丟棄、遺撒、直接填埋等方式處置污泥。三是對違反上述規定的違法行為，設定相應法律責任。

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.03.009