日本的城市環境問題及其改善過程：政策和規劃視角研究

李燕，顧朝林

（日本立命館亞洲太平洋大學研究生院，日本；清華大學建筑學院，北京 100084）

日本的城市環境問題及其改善過程：政策和規劃視角研究

李燕*，顧朝林

（日本立命館亞洲太平洋大學研究生院，日本；清華大學建筑學院，北京 100084）

日本是亞洲最先城市化的國家，目前已有86%的人口生活在城市行政區范圍內。在城市化的進程中，日本曾出現過各種各樣的環境問題，經過半個多世紀的努力，現在的城市生活環境不僅得到根本改善，而且在資源循環利用和低碳社會建設等方面也做出引人注目的成績。本文從日本城市規劃制度和環境政策演變角度，分階段介紹自1950年以來的城市環境問題、環境法律和有關城市規劃建設的政策，逐步展開日本改善城市生活環境、保護地球自然環境的過程，尤其注重從生態城市到低碳社會轉型發展的最近政策動向。關鍵詞 日本；城市；環境政策；規劃

引言

中國正處在高速城市化的新時期，因工業化、城市化造成的環境問題日趨突出。分析日本在高速城市化過程中出現的各種環境問題，以及經過半個世紀的努力日本的生活環境得到根本改善，且在資源循環利用與低碳社會建設上做出的引人注目的成績，其經驗和教訓都值得研究與參考。由于政治和經濟制度的不同，本文首先從日本城市規劃制度和環境政策的行政管理方法入手解讀國家和地方政府在塑造城市環境中的作用，然后分時期介紹自1950年以來日本的主要城市環境問題以及包括法律在內的有關城市規劃建設政策。

1 政府處理城市環境問題的制度框架

1.1 政府架構和城市環境問題事權劃分

日本的國家行政機構（中央政府）由內閣府和總務省、法務省、警察廳等12個省廳組成。如果將城市內的環境要素分成自然環境和人工環境兩部分，將環境問題分成城市環境問題、區域環境問題和全球環境問題，在日本管理城市的人工環境及相關的人工環境問題，主要由主管城市規劃的國家機構“國土交通省”管理，其它的環境及環境問題則由“環境省”管理。同時，由于城市的環境問題來源于人類經濟活動中的資源利用和廢氣、廢水、廢物的排放，城市環境管理也與“經濟產業省”有關。此外，由于“內閣官房”（即首相辦公室）為首相直接領導的討論、策劃與調整重要政策的機構，其制定的相關政策也直接影響到城市環境管理。在2011年，中央政府用于環境保護的總預算達到1.2兆日元（合980億人民幣），其中經濟產業省占31%，國土交通省和農林水產省各19%，環境省17%，這4個省總和占了環境保護總預算的86%[1]。

日本的地方行政機構分為兩個層次，即：“都道府縣”和“市町村”。“都道府縣”包括東京都、大阪府、京都府、北海道和43個縣共47個行政區，是日本第一級的行政區。在都道府縣內又劃分為“市”、“町”或“村”等行政區，東京都還有特別區。在“市”之中，國家對符合一定條件的城市下放部分行政權，這些城市分別稱“政令市”“中核市”“特例市”。市和東京都的區為城市地區，町和村為鄉村地區。都道府縣與市町村都是“地方自治體”，它們既是執行上級行政指令的實體，也在法律允許的范圍內有制定地方“法規”的權利。尤其在環境方面，地方政府制定的環境標準往往比國家標準更嚴格。因此，對城市來說，最直接地影響環境的是市政府本身，尤其通過城市規劃與建設來達到這一目標。據日本總務省統計[2]，土木建設支出一般占市町村政府支出的19%，雖然最近這個比例在逐年下降，但2009年還是占13%，如果加上道路、海岸等基礎設施中有國家、都道府縣級政府承擔的部分，實際在城市中的基礎設施投入費用估計為町村政府支出的2倍。

1.2 通過城市規劃制度與實施解決城市環境問題做法

從日本城市規劃制度出發，以環境省為例看看中央政府是怎樣影響城市環境的。

日本是城市規劃立法最早的國家之一。早在明治21（公元1888）年，東京就頒布了城市規劃法令，即《市區改正條例》。大正8（公元1919）年制定了《城市規劃法》和《市街地建筑物法》，成為日本首個城市規劃制度。這與美國和英國的城市規劃制度的建立幾乎在同一時代。

1919年《城市規劃法》規定：在城市開發過程中，采用以建筑物使用目的區分的“用途地域制度”，即功能分區。用途地域主要有居住、商業和工業3種，另外還有未指定用途地域。然而，由于沒有限制在工業地建造住宅，因此當時功能分區實際沒有達到住工分離的目的。昭和25（公元1950）年，日本制定了《建筑基準法》以代替過去的《市街地建筑物法》。在這個法律中，用途地域分為居住、商業、準工業、工業4種，并且不允許學校、醫院等在工業區內建設。

隨著當時經濟的高速發展，城市用地急劇擴展，造成了大范圍的無規劃無秩序城市擴展。為了阻止城市蔓延現象，日本中央政府1968年修訂了《城市規劃法》，增加了所謂的“區域區分”制度，即：在城市規劃中劃分城市化促進地區（“市街化區域”）和城市化控制地區（“市街化調整區域”），在城市化控制地區不允許大規模的開發建設。此后，日本城市規劃法雖有數次修訂，但基本框架還是繼承了1968年的法律內容。

日本的城市規劃分兩個層次， 一是“都市計畫區域マスタープラン”，即區域規劃，由都道府縣負責編制，在都道府縣范圍內結合國土規劃以及該區域內的特點和需要，確定各區域的發展方向與功能；二是為市町村編制的城市總體規劃（都市計畫マスタープラン），其主要內容包括：①城市發展的基本方針與目標；②城市化促進地區和城市化控制地區的劃分；③城市內用地的用途分類（Zoning），共有如“第一種住宅專用區” 等12種標準用地用途分類，以及如景觀地區、防火地區等十余種特別用地用途分類。 各種用途類型的用地都有嚴格的建筑規定，如建筑密度和容積率等；④城市基礎設施規劃，如道路、公園、下水道、垃圾處理廠等；⑤地區規劃和市區開發項目規劃等。此外，城市除了必須編制城市總體規劃外，還必須依照有關法律編制與城市環境有關的“環境基本規劃”、“綠地基本規劃”、“城市景觀規劃”、“河川整治規劃”、“無障礙交通規劃”等。

日本的城市規劃主要通過三個方面來實施，它們是：①規制手法。即每個建設與開發工程（包括個人住宅的建設）都必須經過市政府的審批，必須符合《城市規劃法》、 《舊城改造（都市再開発）法》、 《建筑基本（建築基準）法》等三個法律以及相關地方條例，一定規模以上的開發還必須得到都道府縣知事的許可；②直接投資建設基礎設施。如市政府或上級政府對道路、公園等直接撥款建設；③經濟補貼。通過對民間個人、企業的補助和相關政策優惠，也包括政府干預和調控手段等。

1.3 通過環境管理法體系及其實施應對城市環境問題做法

日本現行的有關環境的法律體系如圖1所示。環境省主要負責政府政策的總體設計、規劃和具體規制的制定等。在具體的實行中，它將協助或指導其他有關省廳的環境管理工作。國會、中央政府除制定法律以外，以環境省為例，還通過四種手法來實現對城市環境的影響。

（1）規劃手法。主要是指政府通過城市規劃編制明確發展目標、規劃實施分期、規劃實施方法、各實施主體（包括國家、地方公共團體、企業、個人）的相關作用以及監督和檢驗規劃目標實現的指標等。例如，2008年修正的《氣候變化（地球暖化）對策推進法》規定都道府縣和20萬人以上的城市必須編制“氣候變化（地球暖化）對策實施計劃”有效地減排CO2。

圖1 日本的有關環境的法律體系

（2）規制手法。是指政府通過制定一系列環境指標和標準，如有關大氣、噪聲、水質、土壤等具體數值指標，對不達標者實行一定的制裁，包括行為規制、完成（Performance）規制和具體辦理手續上的規制等三個方面。在城市建設方面，規定一定規模以上的建設項目必須進行環境影響評價，一定面積以上的商業設施建設必須達到明確的環境指標。值得一提的是，在環境指標方面，往往有很多地方政府條例規定的指標值要比國家指標更高更嚴格。

（3）經濟手法。即在市場原理下，通過金錢的刺激來誘導各規劃實施主體的活動，從而達到環境政策的目的，其中包括經濟補助和經濟負擔等方法，如直接補助、收繳費用、押金制度、融資和稅收上的調節、排放權交易等。在日本，雖然廢棄物收費、廢家電收費、容器的再生利用等已實施，且其它多種方法也都在討論中，但是與城市建設有關的內容大多數都是采用直接補助以及在融資和稅收上的優惠方法實現的，例如生態城市建設項目等。

（4）事業手法，也叫政府工程項目手法。即通過政府部門直接投資或部分出資用于公共設施、公共服務、科學研究等具體項目實現環境規劃的目標。在日本，各類項目的經費都被列在環境省的預算表中。

除了以上方法外，還有信息手法、自主手法等，如環境會計、企業社會責任（CSR，Corporate Social Responsibility）報告書、產品能耗標簽等以及群眾運動等。這些基本上適合應用于企業或個人，對城市環境建設來說發揮比較間接的影響。

2 分階段城市環境問題及其政策演化

早在日本的工業化初期（即20世紀初），就已經有環境問題爆發，如糞便和垃圾處理、礦害、煤害、森林采伐和工業污染等。第二次世界大戰后，在國家的經濟

政策引導下，戰后恢復以重化學工業、石油化學聯合企業等骨干產業為中心，隨之而來是環境公害不斷發生，并成為重大的社會問題，1950年代后期發生的4大公害真正引起政府和社會共同關注。后來隨著公害問題的解決以及國內外社會經濟形勢的發展，日本的環境問題重點和政策內容也發生了很大變化。各個時代日本面臨的環境問題及其對環境的理念與工作重點在每年出版的白皮書有所反映[4]，即：在1969—1971年間有關環境的白皮書名為《公害白皮書》，在1972—2006年為《環境白皮書》，在2007—2008年為《環境與循環型社會白皮書》，2009年以后改為《環境、循環型社會與生物多樣性社會白皮書》。從白皮書的內容來看，其中的“環境”是指沒有公害的舒適生活環境，基于1967年公布的《公害對策基本法》（1993年被廢棄，代之為《環境基本法》）；“循環型社會”是指資源的有效與循環利用，基于2000年公布的《循環型社會形成基本法》；“生物多樣性”是指生態系統保護與修復，基于有關生物多樣性的國際條約與2002年的《新生物多樣性國家戰略”（2007年修訂）》。以下分時期介紹日本城市環境問題及其政策的形成和演化過程。

2.1 公害處理與防治時期（1950—60年代）

1950—60年代是日本城市化最快的20年。同時，這個時期也是日本公害問題最表象化并最引起社會關注的時期。由工業產生的水污染和空氣污染引起的痛痛病（1955）、水俁病（1956）、四日市哮喘（1960）、第二水俁病（1965）等四大公害病就在這一時期發生。由誰以及如何解決由公害引起的問題，將來如何防止公害，引起了全日本國民的高度關心。在這樣的背景下，日本政府于1967年頒布了《公害對策基本法》，對公害下了定義。所謂公害，是指“由于事業活動及其它人為因素造成的對環境的侵害，由大氣污染、水質污染、噪聲、振動、地面沉降、惡臭等造成人的生命及健康受損害，或人的舒適生活受阻礙”。公害按照原因來分，有“產業公害”與“城市和生活公害”兩種。產業公害是由產業的生產過程造成的公害，其主要內容有：工廠的煤煙等造成的大氣污染及惡臭，工廠廢液、礦山廢水造成河流、海域的水質污染及土壤污染，工廠的噪聲、振動和交通噪聲、振動，工業用水的地下取水造成的地面沉降等。城市和生活公害是指由于居民必要的生活環境設施不完備而造成的公害，以及由個人生活方式、消費行動等造成的公害，其主要內容有暖氣設備及汽車廢氣引起的大氣污染，由于下水道、清掃設施不完備生活污水及亂扔垃圾造成的河流水質污染，汽車的交通噪聲、振動及交通堵塞，建筑物造成的采光不足等。后來又陸續頒布了一系列公害防止、管理和處理廢棄物的法律來解決工業污染造成的公害問題，例如1968年的《大氣污染防止法》和《噪音規制法》，1970年的《水質污濁防止法》和《廢棄物處理法》，1971年的《惡臭防止法》和《公害防止管理者法》，以及1976年的《振動規制法》等。

在城市規劃領域，1967年公害審議會提出的《有關公害的基本對策》之中的第二條就與城市規劃有關，即：要在土地利用規制上進行公害防治。這成為 1968年日本大幅度修改了1919年制定的《都市計劃法》的社會經濟背景。

在生活環境領域，為了解決城市住房供需矛盾，1950年日本政府設立了為有一定資金能力建設或購買住房的家庭提供長期低息房貸的“公共財政的住房融資（住宅金融公庫）”；1951年制定了《公建房（公營住宅）法》指導地方政府在中央政府資助下為低收入家庭提供“公建房”，其存量見表1。1955年創設了“住房集資協會（住宅公團）”，主要為大都市中等收入家庭建設小康水平的“集資房（公團住宅）”。這些政策在很大程度上改善了城市的生活環境。

表1 按建筑年代分的日本公建房存量 （2007年3月）

2.2 從資源節約到環境友好再到關注全球環境問題時期（1970—80年代）

經過一系列的公害治理與法律實施，到1970年代，日本的工業污染治理有很大改善。然而，隨著私家汽車的普及和大消費時代的開始，城市空氣污染和廢棄物成為新的環境問題。但是受1973年和1978年兩次世界石油危機的影響，日本政府與社會致力于經濟恢復，而對汽車尾氣問題并沒有認真對待，甚至還有所放寬了氮氧化合物（NOx）的環境排放標準，在國會通過《環境影響評價法》時也一度受阻。這個時期對以后日本的環境政策有很大影響的舉措主要有以下三個方面。

（1）節省能源和資源再利用方面的法規建設。石油危機以后，能源自給率很低的日本深刻認識到確保能源供給以及節能的重要性。為有效利用能源，綜合管理工廠、運輸、建筑物等的能源使用，1979年日本通過并實行《有關能源使用合理化的法律》，簡稱《節能法》。雖然當時的出發點不在于資源與環境問題而是國家經濟與安全保障，但在很大程度上提高了日本企業的節能意識，并促進了節能技術的發展。目前，這個法律通過幾次修訂，已經成為支撐日本二氧化碳減排的重要法律之一。與此同時，當時的通商產業省也具體討論了資源再利用的法案、規劃與具體措施，雖然由于種種原因沒有實現，但為1991年的立法打下了基礎[5]。

（2）“舒適城市”（Amenity Town）規劃。這個時期另一個值得關注的是對城市生活環境質量的重視。最初表現在重視城市公園綠地的建設。雖然在戰后復興時日本政府制定過綠地規劃標準，如1956年的《城市公園法》規定了公園設置與管理標準，但政府真正投入力量是1972年頒布《自然環境保全法》，1973年頒布《城市綠地保全法》。從那時起政府6次修訂了“城市公園整備五年計劃”，直到2003年將“城市公園整備五年計劃”合并成“社會資本整備重點規劃”為止。具體規定的公園標準有：每平方公里4個兒童公園、1個近鄰公園；每4平方公里1個地區公園；在城市范圍內根據城市規模建設運動公園、綜合公園等[6]。1970年日本平均每一個城市居民的公園面積為2.1平方米， 2009年增加到9.7平方米[7]。這個時期對生活環境重視的另一個契機是1977年經合組織（OECD）環境委員會對日本做出的評價報告[8]。它評價了日本為減少污染做出的成績，特別是地方政府在已經十分嚴格的國家環境標準上制定了更嚴格的環境標準，認為日本已經走出公害國家達到了經合組織國家環境水平，但是對日本大城市的土地利用與交通的混亂、基礎設施的不足、美觀上的問題提出了尖銳的批評[9]。在這樣的背景下，環境廳把提高城市的環境質量作為重要的行政課題，并開始了一系列的行動。1984年推出了“アメニティ·タウン計畫”，即：“舒適環境城市規劃”，并對實施舒適城市規劃的地方每年進行財政補助。從1990年起每年還對做出成績的“舒適城市”進行表彰，到2002年共表彰115個地方團體，直到2003年改為“循環、共生與參與城市”的表彰為止。

縱觀1977—1987年日本的《環境白皮書》環境廳長官的前言，實現“舒適環境”成為必不可少的關鍵詞，由此也可以看出這個時期日本政府對生活環境質量提高的重視。這個時期有很多城市制定了舒適環境規劃。據西村[10]對8個城市的研究，“舒適”多指豐富的綠地，清爽的空氣，清清的水邊，美麗的街景，寧靜的住區，自然環境的質量。還有一些城市，雖然沒有用“舒適”一詞，但對城市的生活環境都有很多規劃，以東京都為例，1984年就制定了《東京都綠色倍增計劃》，1987年制訂了《東京都環境管理計劃》[11]。

（3）關注全球環境問題。1980年代，國際組織正式著手環境保護與開發問題。例如1980年環境廳設立了以廳長為首的與學術界共同探討的定期會議[12]，1985年《保護臭氧層維也納公約》的簽約，1987年2月在日本東京召開的第八次世界環境與發展委員會上通過后又經第42屆聯大辯論通過于1987年4月正式出版《我們共同的未來》，1988 年政府間氣候變化問題小組（IPCC）的設立等，日本政府至此也對全球環境問題逐步重視起來。1988年頒布《臭氧層保護法》，對有害物質的使用與排放做出限制。同時，東京都在1989年也制定了應對地球環境問題的對策。

2.3 生態城市與循環經濟推進時期（1990年代）

1989年日本改“昭和”年號為“平成”年號，也是日本很多城市建市100周年的紀念年。因此，環境廳的《環境白皮書》重點推出“恢復城市生態循環系統”（“都市の生態系循環の再生”）的概念，并提出建設“生態城”（“エコポリス”，“eco-polis”）的目標[13]。內藤[14]概括環境廳“生態城”內涵包括：“對環境友好，即對地域或地球負擔輕的生活”；“自立、安定、循環的代謝系統”；“與生物共生”。為了實現生態城，必須“開發能源、水循環、廢棄物處理等方面的技術”，“發展有經濟刺激的社會系統”，“改善生活習慣”。第二年，環境省選擇神戶市、野洲町進行生態城規劃試點。最終由于生態城的概念過新，一時難以具體化，其規劃建設沒有得以繼續，但這一工作為1990年代生態城市（eco-city）和零排放生態工業園區（eco-town）的規劃建設打下理論基礎。

1992年聯合國在里約熱內盧召開環境與發展大會，人類社會的持續發展問題以及全球環境問題，特別是全球變化（暖化）、生物多樣性得到更加廣泛的重視。日本環境廳在1967年的《公害對策基本法》和1972年的《自然環境保全法》的基礎上，對應地球環境問題和廢棄物處理與促進循環利用等需要，于1993年頒布《環境基本法》，其目標為“減少環境負荷，實現循環社會”，“人與自然的共生”，“官民共同參與”，“推進國際性環境問題的解決”等，并要求各級政府必須編制環境保全的長期規劃和實施計劃。這也標志著日本已經從原來的關注公害和生活環境問題轉向關注資源與環境問題。

與此同時，主管城市規劃建設的建設省（現為國土交通省）1993年1月也頒布了《環境政策大綱》，規定在三大都市圈內的所有城市以及其他人口在25萬以上的城市圈的城市或縣府必須編制 《城市環境規劃》，并鼓勵市町村也編制環境規劃。《城市環境規劃》主要注重水環境與自然的保全與營造、綠化、城市空間與交通體系的整備、節能與循環系統的整備等，并且建立“環境共生モデル都市”（簡稱為“エコシティ”，即eco-city，生態城市）制度，在1993—1996年的4年間建設省共選擇20個城市作為環境共生城市建設的樣板，還出版了《生態城市建設指南》[15]，提出了3種環境共生城市（ecocity）模式，即：節約能源和再利用型城市、水循環型城市、適應氣候變化（暖化）的自然共生型城市，并具體闡述其規劃理念與建設方法。在實施過程中，采取兩種手法：①直接投資建設。即直接開發試行所謂“下一代城市整備事業”，如包括太陽能在內的自然能源利用系統、城市能源（余熱等）利用系統、防災安全街區系統、高度信息通訊系統、城市廢棄物處理系統等；②經濟優惠政策。通過相關的經濟優惠政策促進民營企業參與，如對綠色建筑與新技術開發的企業實施融資降息、對利用城市余熱企業實行稅收優惠等。通過直接資助或融資優惠建設城市設施，如針對尚未利用的能源配置區域冷暖氣設施、空地綠化和透水性鋪裝、污水處理及循環利用設施整備等。

這個時期的日本已經對資源環境相當重視，1991年頒布了《再生資源循環利用法》，同年還修訂《廢棄物處理法》，1996年又頒布《容器包裝循環利用法》，1997年頒布了新的《廢棄物處理法》，廣泛討論并起草《循環型社會形成基本法》且于2000年頒布實施。同一時期，日本經濟產業省也將重點放在建立循環經濟上，提出了“3R政策”，即：減少廢棄物的產生（Reduce），再利用（Reuse），再資源化（Recycle）。作為重要行動，1997年還與環境省共同展開零排放生態工業園區（“エコタウン”，eco-town)推進工作，即建立零排放工業園區，園區內所有企業的廢棄物都被作為其他企業的資源進行利用，既達到物質循環利用，又促進地區經濟發展。在實施該計劃的9年中（1997—2005），共批準了26個零排放生態工業園區[16]。

1990年代也是日本政府積極參加國際組織進行全球環境保護，特別是減少碳排放的討論時期。1997年在京都發表政府間氣候變化問題小組（IPCC）起草的《京都議定書》后，翌年日本政府就頒布了《氣候變化（地球暖化）對策推進法》和《氣候變化（地球暖化）對策大綱》。1999年內閣通過了《氣候變化（地球暖化）對策基本方針》，為21世紀全面推進低碳社會建設奠定了基礎。

2.4 低碳社會建設階段（2000年代）

2001年日本環境廳升級為環境省，標志著日本政府對環境問題的高度重視和環境立國的決心。這一時期環境省就氣候變化（地球暖化）問題做了大量工作。2002年日本作為積極的參與者正式締結《京都議定書》，同年也修訂了《氣候變化（地球暖化）對策推進法》與《氣候變化（地球暖化）對策大綱》。2005年2月京都協議正式生效后不久，內閣專門設置了“氣候變化（地球暖化）對策推進部”，修改并實施《氣候變化（地球暖化）對策推進法》，并編制《京都議定書目標達成計劃》。

根據《京都議定書》，日本必須在2008年開始到2012年的第一約定期間，達到比1990年削減6%溫室氣體排放量的目標。事實上，到2007年日本實際的溫室氣體排放量反而比1990年增加了9.0%[17]。據此，2008年3月日本政府又一次修訂《氣候變化（地球暖化）對策推進法》和《京都議定書目標達成計劃》。為了展現日本在環境領域的國際地位，在2008年7月北海道洞爺湖召開的G8首腦會議上，福田首相倡議發達國家率先大量減排溫室氣體，實現在2050年前世界溫室氣體排放量至少削減50%的目標。配合這一目標，日本政府正式提出“到2050年碳排量比1990年削減60%～80%”和建設“低碳素社會”長期目標，同時內閣會議批準《低碳社會建設行動計劃》[18]。根據該計劃，日本試圖通過四個方面實現低碳社會，即：①創新技術的開發與現有技術的普及；②包括碳排量交易、稅收、融資、碳排放可見化等在內的國家法規的建設；③地方（包括農村與城市）的低碳化建設；④國民的低碳教育與生產、生活習慣的改善等。

2009年9月民主黨在選舉中獲勝并取代長期以來自民黨執政，雖然在很多方面有不同的方針與政策，但在環境問題上的政策基本是繼承甚至是發展的。例如，民主黨政府的第一位首相鳩山，他上任不久后在紐約的聯合國大會演講中就更進一步地向世界宣布：日本到2020年比1990年減排25%的溫室氣體的中期目標。2010年6月民主黨政府又制定了日本的“新成長戰略”，在它的21個國家項目之中提出了建設世界領先的“環境未來城市”[19]設想。同年10月，在內閣官房地域活性化統合事務局的直接領導下，明確了“環境未來城市”的構想內容：既包括低碳、與自然共生等以往的環境概念，也注重對應老齡化社會的“健康與醫療”以及“以人為中心的社會價值的創造”等[20]。

配合《低碳社會建設行動計劃》，2008年以后日本的低碳城市建設主要表現在以下四個方面：①地方自治體的《氣候變化對策實施計劃（地球暖化対策実行計畫）》（簡稱實行規劃）的制定，包括政府辦公與事業部門計劃和地區規劃兩個方面。對地區規劃，法律只要求都道府縣、政令市（19個）、中核市（41個）以及特例市（40個）必須編制，而其他地方為鼓勵編制，其計劃必須明確中期、長期削減溫室氣體排放量目標和行動方案。環境省為了幫助城市政府編制規劃，公布了《氣候變化對策實施計劃編制手冊（地球暖化対策実行計畫制作手冊）》，特別提供了具體的數據與計算方法，幫助地方政府進行二氧化碳排放量的估算與預測[21]。據2011年的統計，在政府辦公與事業方面，目前所有的都道府縣已經完成其規劃的編制，其中二氧化碳排放量平均減排9%，其他自治體也將在2011年基本完成計劃編制。就地區規劃而言，到2011年底為止，幾乎所有規定編制的城市都將完成規劃編制，那些沒有被規定要編制規劃的市町村，也有25%已經完成或正在計劃編制這類規劃[22]。②“環境示范城市”（即環境モデル都市，eco-model city）的建設。為了在提高環境質量的同時促進地方經濟復蘇，日本內閣官房下的工作組“地域活性化統合本部回合”于2008年4月開始征集環境示范城市[23]，其選拔條件是：大幅度的二氧化碳減排，包括到2020年二氧化碳減排放達到30%以上、到2050年減排50%以上的城市；能成為國內外榜樣的先導性城市；有地方特色城市；居民、企業、大學、非政府組織等共同參與和具有實現可能性的城市；有利于長期發展、創造地方活力、積極對下一代進行環境教育和有利于未來工作可持續的城市等。到目前為止，已有13個城市（包括北九州市、橫濱市、京都市等）被遴選。國家級政府對此進行全面支持，還專門成立了“低碳城市促進協會”，以宣傳并推廣其具體的活動與信息。③生態城市建設（即：「エコまちづくり」）支持項目。自2008年起，日本國土交通省就開始了對實現低碳城市的支持項目，全稱為領先的城市環境促進事業 （先導的都市環境形成促進事業），它不僅包括國土交通省傳統的設施整備建設，而且還包括對編制低碳規劃、調節與社會實驗的支持，采用經濟支持的手段，具體為：地方公共項目國土交通省支持其費用的一半，民間項目支持其費用的三分之一。每年有30個左右的項目被選為支持對象[24]。與上述內閣官房主辦的環境示范城市相比，這個項目的范圍主要在城市內的街區，因此部分環境示范城市中的建設項目也被選上作為支持項目。④發布“低碳城市建設指導方針”。自2008年5月至翌年6月為止，日本國土交通省城市政策基本課題與方向小組（城市政策的基本課題與方向小委員會）共召開了10次會議，討論并制定了今后日本城市建設的方針，它的第一條就是面向“生態-緊湊城市”（エコ·コンパクト、eco-compact）發展[25]。在這個方針的指導下，國土交通省城市規劃局于2010年8月發布“低碳城市建設指導方針”[26]，其中心思想就是要實現低碳集約型的城市結構，并在如何計算城市碳排量上也有比較詳細的方法指導。

3 結語

日本的城市化過程，對環境和生態造成了巨大的損害，甚至導致很嚴重的環境公害和社會問題。隨著經濟水平的提高和國際環境的變化，日本的城市環境政策走過了從防治環境公害到追求健康、舒適最后再到自然共生與資源再利用以及全球環境問題應對，也就是從關注城市環境問題到區域環境問題再到全球環境問題的過程。作為更高一層的發展，目前，它的工作重點又回到了最根本的問題，即人的健康與價值方面。在二氧化碳減排方面，日本在2008年以后的效果是明顯的，2007年時日本的碳排量比1990年增加了9.0%，而2009年已經達到比1990年減排4.1%[27]。按這樣的趨勢，2012年達成京都協議書的目標（削減6%）是完全可以實現的。然而，不幸的是2011年3月日本發生了人類歷史上最嚴重的核泄露事故——福島核電站事故。由于日本能源的30%左右來自于核能，這對“京都議定書”的達成目標，尤其是2020年時減排25%的目標的實現帶來很大的不確定因素。2010年10月民主黨政府向國會提交的《氣候變化（地球暖化）對策的基本法》也因此而擱淺。在核事故發生以后發表的“新成長戰略”的促進綱要中，雖然緊湊城市（Compact city）、生態城市（Eco-town）等仍作為新成長的“要素”列為今后三年內的重要政策[28]，環境未來城市也仍在進行中，但具體的實施計劃僅在環境省的2012年預算要求中出現，而其他相關的省廳如經濟產業省、國土交通省等的計劃中卻銷聲匿跡了。日本是否能真正實現讓國際社會羨慕的環境與人共生的持續成長的社會還需要人們拭目以待。

誠然，日本的工業化和城市化比我國早了半個世紀，它出現的問題可能正是我國城市正在出現或將要出現的問題。作為負責任的大國，在經濟持續30年的高增長以后，應該正視對環境、生態和全球氣候變化的影響，從日本過去的走過的城市發展路徑、經驗和教訓中獲得啟迪，摸索一條適合中國城市發展的道路是十分必要的。

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Japan’s Urban Environmental Problems and Improvement: Policies and Planning

LI Yan*, GU Chaolin

(Graduate School, Ritsumeikan Asia Pacific University, Japan; School of Architecture, Tsinghua University, Beijing 100084)

Japan is the earliest country in Asia that started its urbanization nearly a century ago, and now, 86% of the population lives in the administrative areas of cities. In the process of development, especially in the rapid development periods, there had been a wide range of environmental problems that threatened the urban life. Efforts have been made over several decades to fundamentally improve the living environment in cities. Moreover, Japan has also achieved remarkable outcomes in resource recycling and low-carbon society building. This paper sheds light on the changing domains of urban environmental issues and the countermeasures taken by the Japanese government since the 1950s. Insights into Japan’s environmental laws, policies and projects in different development stages are provided and the recent policy transformation from eco-cities to a low-carbon-society is particularly elaborated.

Japan; city; environmental policy; planning

X321

1674-6252（2017）03-0103-07

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.03.103

國家自然科學基金項目（40971092）資助。

*責任作者： 李燕（1963—），女，日本立命館亞洲太平洋研究生院教授，日本京都大學工學博士，主要從事環境與發展研究，E-mail: yanli@apu.ac.jp。

顧朝林（1958—），男，教授、博士生導師，主要從事城市與區域規劃研究，E-mail: gucl@tsinghua.edu.cn。

原文刊載于： 李燕，顧朝林．日本的城市環境問題及其改善過程——政策和規劃視角研究[J]．城市規劃．2013，37(5):90-96．已經作者授權轉載。