淺議突發環境事件直接經濟損失評估工作方法

王鯤鵬*，於方，張衍燊

（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

淺議突發環境事件直接經濟損失評估工作方法

王鯤鵬*，於方，張衍燊

（環境保護部環境規劃院，北京 100012）

直接經濟損失評估作為確定突發環境事件級別、事故追責、刑事判罰、行政處罰的重要依據，是突發環境事件環境損害評估的一項重要工作內容。由于工作起步較晚，它目前存在缺少規范有效的工作制度、缺少工作標準依據和工作細則等問題，給評估工作造成困難。本文結合實際工作經驗，討論評估工作程序和基本方法，包括基礎數據收集方法、數據整理方法、數據審核原則以及財產和生態損害評估的量化原則，設計出一套數據調查和整理表格，提出了設備、材料、人工、行政等費用的具體審核標準，并對直接經濟損失評估工作的開展提出對策建議。

突發環境事件；直接經濟損失；環境損害評估

引言

《中華人民共和國環境保護法》要求“突發環境事件應急處置工作結束后，有關人民政府應當立即組織評估事件造成的環境影響和損失”；《突發環境事件應急管理辦法》（環境保護部令第34號）第三十一條也規定，“縣級以上地方環境保護主管部門應當在本級人民政府的統一部署下，組織開展突發環境事件環境影響和損失等評估工作”。《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》（環辦〔2014〕118號，以下簡稱《推薦方法》）明確，損害評估工作內容包括“計算應急處置階段可量化的應急處置費用、人身損害、財產損害、生態環境損害等各類直接經濟損失；劃分生態功能喪失程度；判斷是否需要啟動中長期損害評估”。因此，應急處置階段的直接經濟損失評估是突發環境事件環境損害評估的一項重要工作內容。同時，根據《突發事件應對法》《國家突發環境事件應急預案》《突發環境事件調查處理辦法》相關內容規定，直接經濟損失是確定突發環境事件級別、追究事故責任、進行行政處罰的重要依據。

按照《推薦方法》中關于直接經濟損失的定義，直接經濟損失評估的內容為與突發環境事件有直接因果關系的人身損害、財產損害、應急處置費用以及應急處置階段可以確定的其他直接經濟損失[1]。本文總結了多次重特大突發環境事件應急處置階段損害鑒定評估的工作經驗，討論突發環境事件直接經濟損失評估的工作程序和工作方法。

1 直接經濟損失評估的難點

突發環境事件直接經濟損失評估由于工作開展時間尚短，相關工作制度和工作方法并不完善，實踐中這項工作的開展面臨較多困難，主要表現在：一是缺少規范有效的工作制度，現有法規文件只對開展損害評估工作提出了要求，但是對調查主體、調查客體等工作對象沒有明確的規定，對各對象的職責和義務也缺少界定，導致工作銜接不暢、效率不高；二是直接經濟損失現有的定義過于原則，缺少清晰的邊界，對工作中實際出現的種類繁多、形式各樣的損失，無法判定其是否屬于直接經濟損失的評估范圍；三是缺少工作標準和依據，如數據審核標準、數據處理依據等；四是缺少評估工作細則，調查表填報人員不能很好地理解各項調查內容，容易導致多報、漏報和錯報，很多情況下不能提供有效的證明材料。

2 直接經濟損失評估工作程序

直接經濟損失評估按照工作流程主要分為以下三個階段：基礎數據資料收集整理、數據審核、評估報告編寫。各工作階段并非完全獨立，可根據實際工作情況交叉進行或同步開展。直接經濟損失評估工作流程見圖1。

圖1 直接經濟損失評估工作流程

2.1 基礎數據資料收集整理

基礎數據資料收集整理是直接經濟損失評估的基礎工作，一般采用問卷調查方法。由評估人員設計好調查表格并附詳細填表說明，在應急工作開始時發放給各應急處置工作參與單位，由各單位根據實際情況，選擇對應的調查表填寫。對于事件影響較小、處置時間不超過兩周的事件，調查表可在應急處置工作結束后統一填寫；而對于處置時間持續超過兩周的事件，為保證及時記錄并避免一次工作量過大，各單位應從應急之初開始每一周或兩周填寫一次，直至應急處置工作結束。

評估人員應及時收集、匯總、整理調查表，作為直接經濟損失評估的基礎數據資料。基礎數據資料準備完成后，進入數據審核階段。

2.2 數據審核

數據審核是一個由淺入深逐步深入的工作過程。根據工作重點不同，數據審核工作又細分為四個階段，即數據初審、數據確認、數據復審和數據整理。

（1）數據初審。數據初審是對基礎數據進行逐個篩查的過程，審核內容為數據的完整性、合理性。完整性審核一是對表格要素如填寫單位、填寫人及聯系方式等進行審核，二是對數據要素審核，即審核各表格的主要填報內容。合理性審核一是審核各單位費用項目與處置工作內容是否匹配，二是審核單位之間是否存在重復填報或漏報的現象，三是審核賠償標準是否符合相關文件要求。

（2）數據確認。數據確認是針對初審時發現和總結的問題，由評估人員與數據填報人（單位）或數據來源單位進行溝通和確認。工作方式包括電話、郵件或當面溝通，必要時可采用公文函件的方式。

（3）數據復審。基礎數據資料經確認無誤后，進入數據復審階段。數據復審主要審查數據的真實性，將費用數據與證明材料一一進行核對。證明材料包括合同、發票、協議等具有法律效力的文件。對于數額較小而數量巨大的證明材料（如餐費發票、油費發票等），可抽取一定比例的原始票據進行核實檢查。

（4）數據整理。數據整理是對復審后的數據進行最終的整理和分析，包括三個工作內容：一是對不符合數據審核原則或標準的數據予以剔除或調整；二是對財產損害、人身損害和生態環境損害進行量化；三是根據工作需要對數據按類別進行整合。

2.3 評估報告編寫

評估報告編寫是對整體評估工作的總結。評估報告內容一般需要對應急處置工作進行簡單回顧，明確評估依據和評估方法，敘述評估工作過程，展示評估結果，最后給出評估結論。

3 直接經濟損失評估工作方法

3.1 工作方法

在評估工作的三個階段中用到的基礎工作方法主要包括問卷調查、基礎數據整理、實地勘查和走訪調研。

3.1.1 問卷調查

問卷調查是基礎數據收集最常用和最基本的方法。筆者總結多次突發環境事件直接經濟損失評估的工作經驗，結合人身損害、財產損害和應急處置費用調查的特點，設計出一套調查表格①因篇幅限制不在本文中附表格，若有需要，可郵件聯系作者獲取，表格供工作參考，需根據具體事件特征和工作需要調整。。因各次事件的差異性，在實際工作中應結合具體情況對調查表格進行調整，其中，應急處置工程費用調查表可根據工程類型分為多套表格。隨調查表應附詳細的填表說明，填表說明包括各項費用說明、表格指標說明、填寫注意事項、表格提交方式及期限、評估人員聯系方式等。

對于調查表中的主要費用項目，給出如下限定說明：購置（租賃）費指專門為當次應急工作購置（租賃）設備或材料產生的費用；折舊費指在應急工作中使用本單位已有的設備或材料導致折損產生的費用；運行維護費指工程實施期間產生的能源消耗、藥劑費、管理費、設備維修等與處理設施運行有關的費用；工程費指某部分工程打包外包給工程公司產生的承包費；勞務費指應急期間為提供應急工作相關勞務的個人支付其勞動所得產生的費用，“個人”不能為應急參與單位內部工作人員；加班費指應急期間支付給應急參與單位內部工作人員因超時工作所得的勞動報酬。指標說明見調查表中的注釋。

3.1.2 基礎數據整理

基礎數據由于種類繁雜、數量龐大，在整理時應遵循以下原則：一是規范化，即采用表格對原始填報數據進行規范化整理，保證數據清晰、合理，便于數據查詢，待評估工作發展成熟后可開發數據庫進行規范化管理；二是可追溯，即整理結果與原始數據表格有對應信息，能隨時根據需要與原始數據對照，始終保持數據的一致性；三是痕跡化，即體現評估工作過程對原始數據所做的處理、處理原因或依據及處理結果。本文總結多次工作經驗設計了數據整理表格。

3.1.3 實地勘察和走訪調研

實地勘察和走訪調研主要用于調查方案制定與數據審核工作。財產損害和生態環境損害評估中需要實地勘察，通過觀測、丈量等方式，了解損害數量、損害程度等，或以走訪當地群眾的形式了解事件影響情況。數據審核環節一般需要走訪數據填報單位，溝通審核問題，抽查費用原始憑證或工作記錄等。

3.2 數據審核原則

3.2.1 總體原則

按照《推薦方法》的要求，對數據質量要進行完整性、真實性和邏輯性審核。

（1）完整性審核。完整性包括數據完整和證明材料完整。各類型數據調查表要填報完整，不能缺少重要項目；證明材料要求所有費用數據均需有對應的證明材料作為支撐，有效證明材料包括發票、合同、協議或政府出具的加蓋公章的證明材料等憑證。

（2）真實性審核。真實性主要通過證明材料、現場調查等核驗。證明材料要求費用類型和數額與填報數據一致，此外要求證明材料產生時間在應急處置時間范圍內。考慮到應急處置期間工作時間的緊迫性和工作性質的特殊性，原則上，可在應急結束后一個月內補齊證明材料，若有特殊情況，可往后順延。證明材料時間在規定時間以內的，視為有效的費用。

（3）邏輯性審核。邏輯性審核主要指對于跨界突發環境事件等影響范圍較大、參與處置工作單位較多的事件，需對不同單位、不同地區填報的數據進行對比和邏輯分析，對不合邏輯的數據進行校正。例如，在某銻污染事件直接經濟損失評估中，對同一類型的支出項目，對比不同單位填報的費用，對單價差異較大（超過50%）且無合理解釋的，由評估者根據相關統計資料或市場平均水平確定費用標準對其進行校正，以校正后的費用作為評估結果。

3.2.2 具體問題處理原則

本文總結了多次評估工作中在完整性、真實性和邏輯性審核中較常遇到的具體問題，分類別給出以下處理建議：

（1）設備費用和工程費用審核。對非一次性的新購置設備（應急期間購置但應急結束后在日常工作中也能發揮作用的設備）和非一次性的新建工程（應急期間建設但是應急結束后作為長期或永久性工程持續發揮作用），應將其產生的費用根據折舊年限進行折舊，折舊后的費用視為合理的直接經濟損失。本來已列入設備購置預算或工程建設預算的，因突發事件發生而提早落實該計劃產生的設備購置費用和工程建設費用，不計入直接經濟損失。

對于常用設備和常見工程在計算折舊費用時應采用的折舊年限標準，本文在查閱相關財務文件并咨詢財務專家的基礎上，總結出幾種常用標準，見表1。

表1 常用設備、常見工程的折舊年限參考標準[2-4]

（2）材料費審核原則。材料數量以調查表提供的數據為準，材料單價以在市場價范圍內視為合理。各材料的市場價以工程發生地所在省市“建設工程造價信息網”上發布的價格為參考。此原則也適用于小型設備（單價小于5000元）。

（3）人工費審核原則。人工費的審核主要審核發放合理性。勞務費和加班費以有勞務合同或本單位財務支付證明的視為合理。為單位內部人員發放的勞務費、縣區級以上政府部門公務人員的加班費不予計入。

（4）行政費用審核原則。行政費用的審核主要審核餐飲費和住宿費標準。餐飲費標準執行《中央和國家機關差旅費管理辦法》《中央和國家機關差旅住宿費和伙食補助費標準》規定的每人每天100元，住宿費標準執行每人每天300元。超出餐飲費標準的招待費視為不合理。非當地政府負擔的相關單位協助人員、專家和其他人員產生的差旅費、住宿費等不計入應急處置費用。

3.3 財產和生態環境損害量化原則

財產損害和生態環境損害量化方法按照《推薦方法》中介紹的方法進行，其中各項費用依據“3.2數據審核原則”對應內容進行審核。對于無法按照《推薦方法》中介紹的方法進行量化的財產損害，如耕地損失、林木損失等，可結合當地政府出具的相關賠償文件進行量化。比如，在某突發環境事件中，S縣的財產損害費用根據該縣政府出具的“受損土地房屋及地上附著物補償方案”和縣政府與村民商定的賠償協議進行量化。

4 結論和建議

突發環境事件直接經濟損失目前雖然已經建立了基本的工作程序和工作方法，但是仍存在工作制度不健全、評估依據和標準不足、工作細則缺失等問題。對此，本文提出以下建議：一是加快推動突發環境事件直接經濟損失評估的相關法規和工作制度建設，明確評估工作機制、工作主體、工作程序，以及各主體的工作責任和義務，保障評估工作順利開展；二是完善評估技術方法，制定評估標準，明確工作細則，提高評估工作效率和規范化程度，增強評估結果的公正性和客觀性。

[1] 環境保護部．突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法（環辦〔2014〕118號）[R]. 2014.

[2] 國務院．中華人民共和國企業所得稅法實施條例[R]. 2007.

[3] 財政部，科技部．科學事業單位財務制度[R]. 2012.

[4] 財政部，科技部．關于執行《科學事業單位財務制度》有關問題的通知[R]. 2014.

Some Methods for Direct Economic Loss Assessment of Environmental Accident

WANG Kunpeng*, YU Fang, ZHANG Yanshen

(Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

As the basic evidence to determine the level of environmental emergency as well as investigate the responsibility, administrative and criminal penalty, direct economic loss assessment is an important part of environmental damage assessment. As this work started late, it was impeded by lack of effective working system, standards and description. Combined with practical experience, the work processes and methods including data collection and analysis were discussed in the paper. Principles of data verification, property and environmental damage quantization were also summarized. Tables for data collection and arrangement were designed and standards for data verification were proposed to offer the practitioner help. Furthermore some suggestions were put forward for the improvement of direct economic loss assessment.

environmental accident; direct economic loss; environmental damage assessment

X820

1674-6252（2017）03-0066-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.03.066

*責任作者： 王鯤鵬（1990—），女，助理研究員，碩士，從事環境風險評估、環境應急管理、環境損害評估研究工作，E-mail: wangkp@caep.org.cn。