我國流域橫向生態補償機制的制度經濟學分析

張 捷

（暨南大學資源環境與可持續發展研究所，廣州 510632）

我國流域橫向生態補償機制的制度經濟學分析

張 捷

（暨南大學資源環境與可持續發展研究所，廣州 510632）

本文結合近期案例，分析我國的流域橫向生態補償試點在科斯范式基礎上結合中國國情進行的制度創新。當上下游的博弈難以同時滿足參與約束和激勵相容約束時，合約中引入了縱向補償來填平雙方的“價格”鴻溝，形成了“縱橫”交織的嵌套式合約；以獎罰并舉的雙向補償來化解上下游的“產權”爭議；借助中央政府的支持和地方政府的環保“錦標賽”機制克服了科斯定理對交易成本過度敏感的難題。最后，本文針對橫向生態補償試點中存在的問題提出了若干政策建議。

橫向生態補償；科斯定理；嵌套合約；交易成本；環保“錦標賽”

引言

生態補償是以促進人與自然和諧發展為目的，通過將生態環境保護中的經濟外部性內部化，采用公共政策或市場化手段，調整生態保護者與受益者之間利益關系的制度安排。在我國，根據補償者與受償者之間的行政隸屬關系，可以將生態補償分為縱向生態補償和橫向生態補償兩種形式。補償者與受償者之間具有行政隸屬關系的為縱向生態補償，如中央政府對不同層級地方政府開展的生態補償；補償者與受償者之間不具有行政隸屬關系的為橫向生態補償，如省際之間或市際之間的生態補償等。

生態補償是我國推進生態文明建設和主體功能區戰略的基礎性制度，在該制度創建的起步階段，我國實行的主要是縱向補償制度。縱向生態補償融資渠道單一，補償力度和補償效果受到限制。黨的十八屆三中全會提出“推動地區間建立橫向生態補償制度”。2015年9月國務院在《生態文明體制改革總體方案》中提出試行包括水資源橫向生態補償和水權交易在內的新機制。2016年5月國務院出臺的《關于健全生態保護補償機制的意見》中明確提出完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立流域橫向生態補償制度，在典型流域開展橫向生態補償試點。上述政策脈絡反映出我國在生態補償領域正逐步引入市場機制，開始嘗試建立以政府主導的縱向生態補償為主、以市場為基礎的橫向生態補償為輔的多元化的制度體系。

1 理論范式與補償方式比較

從本質上看，縱向生態補償屬于經濟學中解決公共產品外部性問題的“庇古范式”。該范式通過對負外部性制造者征收稅費，用于補貼正外部性制造者，使外部性內部化。庇古范式傾向于通過政府干預而不是市場交易來解決生態服務的外部性問題。與之相對應的是“科斯范式”。科斯的核心觀點是外部性源于生態服務的產權不清，通過法律界定產權并開展市場交易，即可將其外部性內部化[1]。橫向生態補償建立在補償者和受償者自愿參與平等協商的基礎上，雙方在補償標準、補償方式、監管方式等方面通過談判達成協議并自主執行協議，不存在命令—控制型的關系，因此，橫向生態補償可以歸類于科斯范式，屬于半市場化的補償方式。

在生態服務的受益者廣泛且難以確定時，縱向生態補償是一種節約交易成本的制度安排。但縱向生態補償在生態保護的激勵和約束機制上存在較大的局限性。以流域生態補償為例，在縱向生態補償方式下，水源區容易滋生“等、靠、要”的思想，一味強調自身的發展權受損，對生態保護態度消極。而水源保護的受益地區則安于“搭便車”，強調自身的環境權不可侵犯，認為水源區保護生態是理所當然的，不珍惜來之不易的生態服務。與縱向生態補償相比，橫向生態補償引入了激勵相容的市場機制。水源區得到的補償（或處罰）直接與水質水量掛鉤，治理動力大為增強；受益區要花錢才能得到好水，對水資源自然更加珍惜和節約。同時，橫向生態補償雙方共飲一江水，利害攸關降低了信息不對稱程度，一旦雙方形成相互信賴協同治理的利益共同體，道德風險和交易成本會大大降低，可以收到事半功倍之效。

綜上，在生態產品外部性的受益者（或受害者）容易辨識，補償者和受償者的生態相關性和利益關系聯系緊密的情形下，應盡可能地采用基于科斯范式的橫向生態補償，否則則采取基于庇古范式的縱向生態補償。不過，在中國國情下，這兩種補償方式并非涇渭分明，在不少情況下，兩者可以互為補充，形成“縱橫”交織的混和補償方式。

2 基于科斯范式的橫向生態補償機制的設計難點

自2011年安徽、浙江兩省就新安江流域水環境治理達成我國首個橫向生態補償協議以來，省際橫向生態補償進展緩慢。直至2016年3月，在福建省龍巖市召開的流域上下游橫向生態補償機制建設工作推進會上，廣東與福建、廣西分別簽署了汀江—韓江流域、九洲江流域水環境補償協議，同年10月，粵贛兩省又簽署了東江流域上下游橫向生態補償協議，這幾個協議標志著中國省際橫向生態補償的試點步伐重新加速。

眾所周知，廣東地處中國大陸最南端，省際河流共52條，其中來自鄰省的河流44條，省內的大部分水資源均來源于外省。由于珠江水系源遠流長、上游繁多，長期以來廣東一直諱言生態補償，以避免產生補不勝補的“骨牌效應”。但近來廣東在短短半年多，一口氣與上游鄰省簽署了三個橫向補償協議，其中原因究竟何在？

以東江為例，過去粵贛兩省圍繞贛南東江源地區的水環境保護問題已經斷斷續續談了十多年，但始終難以破題。其中的主要障礙有：

其一，產權問題。根據科斯定理，只有在初始產權得到清晰界定的情況下，才可能通過主體間的談判實現資源的最優配置。但在中國，水資源屬于全民所有，沿岸地區只有使用權。發展需要用水且難免產生污染，在所有權主體虛置的情況下，中國的流域上下游在發生水環境糾紛時，無不遇到上游強調自身發展權、下游強調自身環境權的矛盾，粵贛兩省也不例外。廣東不僅強調水資源屬于全民所有，江西無權污染水源，同時還強調廣東是全國向中央上繳財政資金最多的省份，這些資金已經納入中央對貧困地區的轉移支付中（縱向補償），沒有理由再讓廣東重復補償。在生態補償尚無法律規范的背景下，科斯范式首先遇到了初始產權配置的難題。中央政府作為水資源所有者的代表，究竟應當把初始產權判給誰呢？判給江西（承認其發展權），則可能使惡化中的水環境突破生態紅線，帶來雙輸的結果。判給廣東（承認其環境權），又有讓“窮人”無償為“富人”保護環境的意味，有違公平原則。

其二，信息不對稱所帶來的交易成本問題。橫向生態補償實質上是一種委托代理關系，即下游為了得到更好的水資源，出資讓上游去治理生態環境。下游是委托人，上游是代理人。委托代理的合約構建必須同時滿足參與約束和激勵相容約束兩個條件。參與約束是指代理人接受合約的收益必須大于不接受合約而采取其他行動的收益；激勵相容約束是指代理人執行合約不但能為自身帶來更大收益，而且符合委托人收益最大化的預期[2]。這兩個約束條件意味著合約設計的補償標準應當大于上游提供生態服務的機會成本，小于下游從生態服務使用中獲得的收益。但由于信息不對稱，下游不清楚上游保護生態環境的機會成本（如江西為了達到廣東要求的水質標準，除了治污，還需要采取封山、育林、退果、關礦、移民等措施），如果補償標準定低了，將無法滿足上游的參與約束條件；補償標準定高了，下游又擔心被上游“敲竹杠”（hold up），無法實現自身收益的最大化。上下游之間在圍繞補償標準的博弈中將陷入僵局。正如科斯定理所指出，當信息不對稱造成交易成本過高時，市場將無法找到最優均衡點。

以上悖論導致經典的科斯范式難以適用于中國國情，純市場化的生態補償有可能陷入無解的困境。要破解這種困境，必須在機制設計上進行創新，找到一種新的制度安排。

3 嵌套式合約、動態產權配置與環保“錦標賽”機制

分析迄今為止的橫向生態補償協議，可以發現兩個共同點：①除了上下游省份各自對等出資作為補償基金以外，中央政府還以等于或高于雙方出資之和的配套資金作為績效獎勵，用于上游省份的水環境治理；②除了九洲江以外，其他流域均采取了“雙向補償”原則（俗稱“對賭”），即上游水質穩定達標時由下游撥付資金補償上游，若上游水質惡化，則由上游賠償下游。作者認為，來自中央的配套資金和雙向補償機制等因素，對于破解科斯范式面臨的困境“功不可沒”。

首先，在已經達成協議的橫向生態補償案例中，中央不僅僅是中間協調人、監督人和審核人，而且扮演了“價格填補人”的角色。中央對地方的資金配套是有條件的，只有當雙方達成并執行橫向生態補償協議、使水環境治理初見成效時，中央對上游地區的補償資金才會逐步到位。在此“縱橫交織”的嵌套式合約中，縱向生態補償成為了橫向生態補償的誘導和補強機制。一方面它填補了談判雙方在補償標準上“要價出價”的差距，另一方面中央的資金配套緩解了下游地區擔心被上游“敲竹杠”的疑慮（一般來說地方不敢敲中央的“竹杠”），從而有效地化解了信息不對稱條件下橫向生態補償合約必須同時滿足參與約束和激勵相容約束的難題。

其次，“雙向補償”模式通過相機抉擇的產權配置，巧妙地避開了橫向生態補償中的“產權”爭議。在中央的仲裁下，上下游根據事先約定的水質標準來確定補償對象和分配補償資金，堅持權利與義務（責任）對等的原則。如表1所示，當上游來水達到雙方約定的水質標準時，下游地區負有向上游的環境保護提供補償的義務，上游地區享有受償權利，此時的初始產權配置是上游的發展權優先；而當跨界斷面的水質不達標時，上游則負有賠償下游的責任，下游享有受償權利，此時的產權配置狀態是下游的環境權優先。這種按照水質（亦可加入水量）標準來動態配置權利的雙向補償模式在激勵和約束機制上明顯優于單向補償。單向補償是把環境使用權始終如一地配置給上游，下游要減少上游過度使用環境容量所帶來的外部性，唯一的辦法是贖買上游的權利。而上游則有更大的選擇自由，如果下游的補償足夠多，上游可以放棄對環境容量的過度使用，轉而加強環境保護；如果下游的補償少于環境容量使用所帶來的收益，上游可以不執行合約，繼續保持過去的環境容量使用強度。后者對流域的生態環境治理顯然是不利的。雙向補償合約改變了對上游的“軟約束”，上游未能達到水質標準時須反過來賠償下游，這就斷了上游的“退路”，迫使其只能選擇加強環境保護。

表1 基于水質基準的動態流域初始產權配置

需要強調的是，基于水質基準的產權配置可以被視為一種相機抉擇的動態產權結構，建立在這種產權結構基礎上的生態補償實質上是布羅姆利所稱的“制度交易”（institutional transactions），即把主體間的交易視為一種對不同制度安排進行選擇的經濟行為[3]。在這里，水質基準成為“制度交易”的關鍵。基準的建立既來自于法律規制，又得到了談判雙方的認同，即該基準通過努力是可以實現的。建立在可報告、可檢測、可核實三原則（MRV）基礎上的水質基準為“制度交易”提供了技術保障，大大降低了雙向補償的交易成本。

最后，縱向配套與雙向補償均屬于績效導向型的激勵機制，但這兩種機制對于上游的激勵強度均明顯甚于下游。那么，激勵下游參與補償合約的機制又是什么呢？除了期望得到更好的水資源這一經濟動因以外，是否還有其他非經濟因素呢？十八大以來，生態文明被提到前所未有的高度，中央對地方政府的政績考核日益向生態環保質量傾斜。在此背景下，地方政府之間圍繞經濟發展的“錦標賽”模式也在悄然發生變化。雖然晉升競賽依然激烈，但競賽“指標”中的GDP比重在下降，生態環保比重則越來越大。廣東省在半年間與鄰省密集簽署了三個橫向生態補償協議，其大局意識和環保理念得到中央的高度肯定，不僅扭轉了中央對廣東回避生態補償的成見，而且引領地方政府環保“錦標賽”的風氣之先，對于橫向生態補償試點的推廣起到了良好的示范作用，其在政治上的得分不可小覷。

4 問題與建議

我國的流域橫向生態補償試點在科斯范式基礎上結合中國國情進行了若干制度創新。當上下游的博弈難以同時滿足參與約束和激勵相容約束時，引入了縱向生態補償來填平雙方的“價格”鴻溝，形成“縱橫”交織的嵌套式合約，并以獎罰兼用的雙向補償來化解上下游的“產權”爭議，依靠中央政府的引導和支持克服了科斯范式對交易成本過度敏感的難題。

然而，迄今為止的橫向生態補償試點仍然存在以下需要進一步改進的問題：

（1）由于生態補償主要針對提供生態服務的上游地區，對于生態服務使用者的下游仍然存在激勵不足的問題。下游在水質較好時缺乏參與補償的動力，往往是在水質惡化時才被迫參與。這種情況不符合以預防為主的環保原則，而且可能誘使上游采取先污染、得到補償后再治理的機會主義策略。建議今后在水質達標的流域簽訂預防性的長期補償協議，對偏離水質標準（改善或惡化）的情形采取累進的獎罰措施，增強雙方的參與積極性。

（2）由于缺乏法律規范，合約的存廢在很大程度上取決于地方主政官員的偏好。如果地方主政官員屬于政治型官員，合約成功的概率較高；如果地方主政官員屬于經濟型官員，情況則相反。建議盡快制定國家層面的生態補償法規和具有可操作性的實施指南，落實水資源和水環境治理的屬地責任制，使橫向生態補償有法可依。

（3）目前的橫向生態補償試點政治市場色彩較濃，在制定補償標準時缺乏科學依據和成本核算。今后在由試點轉向推廣階段時，中央財政和地方財政均將面臨補償可持續性的問題。建議建立一套普遍認可的生態服務價值評估方法，合理確定生態補償的資金標準。

（4）目前上下游一對一的談判和補償模式僅適用于中小流域，對于流經多省的大流域，需要有數個一對一的合約才能構成一個完整的橫向生態補償體系，屆時高昂的交易成本將使目前的模式失效。對于大流域的生態補償，建議由中央和各省區政府共同組建生態補償基金，委托第三方管理。借鑒排污權和碳排放權配額的基準分配方法，基于各跨省區斷面的水質水量數據信息，參考國家水功能區對河流的水質標準計算出補償基準，如果排污量超標，水質水量綜合系數劣于基準，則按照其差距向基金支付相應的補償金額；相反，如果排污量少、產水量多，水質水量綜合系數優于基準，則依據系數差額從基金獲得相應補償。這種基于共同基準的、獎罰并舉的綜合補償機制既可以避免高昂的交易成本，而且可以化解上游發展權與下游環境權之間的沖突，構建一種正負外部性可以同時實現內部化的激勵相容機制[4]。

[1] GóMEZ-BAGGETHUN E, DE GROOT R, LOMAS P L, et al. The history of ecosystem services in economic theory and practice: from early notions to markets and payment schemes[J]. Ecological economics, 2010, 69(6): 1209-1218.

[2] HURWICZ L. The design of mechanisms for resource allocation[J]. The American economic review, 1973, 63(2): 1-30.

[3] 丹尼爾·W·布羅姆利．經濟利益與經濟制度——公共政策的理論基礎[M]．陳郁，郭宇峰，汪春，譯．上海：上海三聯書店，上海人民出版社，2006.

[4] 張捷，傅京燕．我國流域省際橫向生態補償機制初探——以九洲江和汀江-韓江流域為例[J]．中國環境管理，2016, 8(6): 19-24.

The Institutional Economics Analysis of the Horizontal Ecological Compensation in Basin of China

ZHANG Jie

(Institute of Resource, Environment and Sustainable Development, Jinan University, Guangzhou 510632)

Combined with the recent case, this paper analyzed the institutional innovation of horizontal ecological compensation pilot projects in river basin of China based on the Coase theorem. When the bargaining between upstream and downstream cannot meet the requirements of the participation constraint and incentive compatibility constraint, the longitudinal compensation was introduced into the contract to fill the price gap, forming a “crisscrossed” nested contract. This contract with bidirectional ecological compensation of reward and punishment is able to resolve disputes between upstream and downstream; and overcome the problem that the Coase theorem is overly sensitive to transaction cost on the support of the central government and the environmental protection ‘championships’ between the local governments. Finally, this paper put forward some policy suggestions on the problems of horizontal ecological compensation pilot projects

horizontal ecological compensation; Coase theorem; nested contract; transaction cost; environmental protection championships

X321；X196

1674-6252（2017）03-0027-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.03.027

國家社科基金重大項目“我國重點生態功能區市場化生態補償機制研究”（15ZDA054）。

張捷（1953—），男，暨南大學資源環境與可持續發展研究所所長，教授，博士，博士生導師，主要研究領域為生態經濟學、環境經濟學，E-mail：tzjie@jnu.edu.cn。