生態補償機制建設的八大趨勢

沈滿洪

（寧波大學商學院，寧波 315211）

生態補償機制建設的八大趨勢

沈滿洪

（寧波大學商學院，寧波 315211）

生態補償機制在生態文明建設中發揮了重要作用。中央關于生態補償機制頂層設計文件密集出臺，生態補償機制建設呈現出八大趨勢：一是從狹義補償拓展到廣義補償；二是從區內補償拓展到區際補償；三是從林水補償拓展到土地補償；四是從陸上補償拓展到海洋補償；五是從政府補償拓展到市場補償；六是從補償政府拓展到補償居民；七是從模糊補償過渡到精準補償；八是從單一制度演變到制度組合。完善生態補償機制需要掃除生態環境產權界定、生態環境價值評價等技術性障礙和績效評價不夠科學、實施機制沒有落地等制度性障礙。

生態補償；機制設計；未來趨勢

引言

自浙江省人民政府印發全國第一個省級層面的生態補償機制文件——《浙江省人民政府關于進一步完善生態補償機制的若干意見》（浙政發〔2005〕44號）以來，生態補償工作在全國各?。ㄊ小⒆灾螀^）紛紛展開。十多年來，生態補償理論的研究、生態補償機制的設計和生態補償實踐的探索，均做出了不懈的努力，取得了顯著的成效。近年來，中央密集出臺相關文件，如《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》（中發〔2005〕12號）《生態文明體制改革總體方案》（2015）《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發〔2016〕31號）等。這些文件對全面推進生態補償機制做出了頂層設計，從中可以解讀出生態補償機制建設呈現出八大趨勢。

1 從狹義補償拓展到廣義補償

生態補償機制可以從狹義和廣義兩個角度加以理解。狹義的生態補償機制就是通過制度創新實行生態保護外部性的內部化，讓生態保護成果的“受益者”支付相應的費用；通過制度設計解決好生態產品這一特殊公共產品消費中的“搭便車”現象，激勵公共產品的足額提供；通過制度變遷解決好生態投資者的合理回報，激勵人們從事生態保護投資并使生態資本增殖的一種經濟制度[1]。因此，狹義的生態補償是圍繞生態保護這一客體而開展的“人”—生態受益者對“人”—生態保護者的補償。

廣義的生態補償則在狹義的生態補償內涵的基礎上做了兩個方面的拓展：第一，從“人”對“人”的補償擴展到“人”對“物”——生態系統的補償，如礦山企業開發礦產資源時需要繳納一部分生態保證金，這就是一種“人”對“物”的補償，即礦山企業對于被破壞了的礦區進行生態修復。第二，從生態保護補償擴展到環境損害賠償。從數學上講，對于具有正外部性的生態保護者給以補償和對于具有負外部性的環境損害者要求賠償是沒有本質差別的，但是，生態保護補償往往被理解成經濟學范疇，環境損害賠償則往往被理解成法學范疇。2016年國家社科基金重大招標項目指南中第47號項目“海洋生態損害補償機制研究”，顯然把環境損害賠償看作一種生態補償，因此，把生態補償的內涵和外延放大了。

從狹義補償拓展到廣義補償，其優點是可以對有償使用、生態補償、損害賠償等做出統籌安排，缺點是需要區分不同補償的差異性及其相應的補償功能的特殊性。

2 從區內補償拓展到區際補償

無論生態保護的正外部性還是環境損害的負外部性，均不僅體現在區域內的微觀經濟主體之間，而且常常體現在區域和區域之間、上游和下游之間、左岸和右岸之間。區域內部的生態補償機制往往難以解決區域之間的外部性問題。因此，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》指出：“建立地區間橫向生態保護補償機制，引導生態受益地區與保護地區之間、流域上游與下游之間，通過資金補助、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施補償”[2]。中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》指出：“制定橫向生態補償機制辦法，以地方補償為主，中央財政給予支持”[3]。

區際的橫向補償需要滿足兩個條件：一是生態保護者的邊界是清晰的；二是生態受益者的邊界也是清晰的。在這種情況下，完全可能通過生態保護區和生態受益區之間的討價還價建立起生態補償機制。如果邊界是完全清晰的，只需要區域之間的補償；如果邊界是部分清晰的，還需要上級政府的補助。這種生態補償機制可能是基于庇古理論的一個區域對另一個區域的補償[4]，也可能是基于科斯定理的兩個區域之間的產權交易[5]，如水權交易、林權交易等自然資源產權交易，排污權交易等環境資源產權交易，碳權交易、碳匯交易等氣候資源產權交易等。

從區內補償拓展到區際補償，可以促進主體功能區規劃的實施，促進“綠水青山”生態價值的實現。但是，區際補償可能面臨較大的交易費用，需要在實施中予以關注。

3 從林水補償拓展到土地補償

生態補償機制的實踐首先始于林業部門。1998年長江、松花江、嫩江的洪災引人深思。洪災到底是天災還是人禍？結論是：很大程度上是人類對森林系統的過度開發、對林木資源亂砍濫伐的結果。因此，以生態補償機制為手段實施退耕還林、退耕還草，成為重要政策舉措。流域的上下游和左右岸是一個敏感的問題，因此，流域生態補償也較早被提上議事日程并付諸實施，尤其在南方富水地區。

《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》明確規定，生態補償機制建設的分領域重點任務是森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地。這就十分清楚地說明，生態補償的重點領域將從以往的林業生態補償、流域生態補償拓展到耕地生態補償、草地生態補償、濕地生態補償、荒地生態補償等。這是“冰天雪地也是金山銀山”理念的具體寫照。

草地、濕地、荒地、耕地等的生態補償，既涉及對生態保護者的生態正外部性的補償，又涉及對生態損害者的負外部性減少的補償。其中，重要的補償途徑是通過“確權—承包—補償”的方式，在一定的前提下也可以通過產權交易的方式進行補償。

然后在不同的傳感器節點數量(傳感器節點從50～100,步長10)和不同的距離測量噪聲強度nf(0.05～0.60)的情況下,觀察本文算法和ADM+CGA算法的相對定位誤差,結果如圖5和圖6所示。

4 從陸上補償拓展到海洋補償

海洋是極為重要的“藍色糧倉”。在打造海洋經濟強國的背景下，加強海洋生態建設和環境保護是題中應有之義。相對于陸上的水環境保護，海洋環境保護的形勢更加嚴峻。例如，浙江省經過“五水共治”，陸上水環境質量已經呈現出整體好轉的明顯趨勢。但是，我國東海海域的四類及劣四類海水面積的比例依然呈現出上升的趨勢。

因此，《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》明確強調，海洋是生態補償的重點領域，并指出：“完善捕撈漁民轉產轉業補助政策，提高轉產轉業補助標準。繼續執行海洋伏季休漁漁民低保制度。健全增殖放流和水產養殖生態環境修復補助政策。研究建立國家級海洋自然保護區、海洋特別保護區生態保護補償制度?！盵6]由此可見，海洋生態補償機制涉及三個方面：一是減少生態損害而降低收入的經濟主體；二是參與生態修復而付出更大代價的經濟主體；三是從事生態保護而犧牲機會成本的經濟主體。

必須看到，海洋生態保護的復雜性大于陸上，海洋生態補償的難度也大于陸上。這是因為海洋的公共性特征更加明顯，生態產權的界定更加困難。而且，海洋生態損害、生態保護等所涉及的經濟主體遠遠多于陸上。

5 從政府補償拓展到市場補償

一般來說，從生態補償資金來自于政府還是來自于市場，就可以決定生態補償方式是政府補償還是市場補償。當然，在這兩者之間也存在特殊情形，補償資金是政府支付的，但交易形式是地方政府代表區域利益與其他地方政府討價還價完成的，如內蒙古的巴彥淖爾與鄂爾多斯之間、浙江省的東陽市與義烏市之間的水權交易。

生態補償機制的基本原則之一是“誰受益，誰補償”，因此，在“誰受益”難以界定的情況下，只能采取政府補償的方式，如生態公益林建設中的生態補償機制，原則上依靠政府財政投入。

但是，在“誰受益”可以明確的情況下，完全可以走市場補償的路子。例如，溫州市在文成縣建設了珊溪水庫，作為溫州市的“水缸”——飲用水水源。在這種情況下，由生態水的受益者——溫州市自來水用水戶承擔生態補償資金是完全沒有問題的，只要在自來水價格中追加生態補償金額即可落實。

市場補償的另一個重要方向是實施自然資源、環境資源和氣候資源的產權交易制度。在水權、林權、礦權、地權、漁權等自然資源產權得到界定的前提下，生態補償是可以通過自然資源產權交易制度予以落實的；在生態權、排污權得到界定的前提下，生態補償是可以通過環境資源產權交易制度予以落實的；在碳匯權、碳排放權得到界定的前提下，生態補償是可以通過氣候資源產權交易予以落實的。

在生態保護區和生態受益區均明確的情況下，無論采取環境財稅手段的生態補償還是采取產權交易手段的生態補償，實質上都是市場補償，雖然此時補償或交易的主體可能是政府，但補償和交易的性質是市場。

可見，市場補償的空間是極其廣闊的。政府補償面臨的問題是政府失靈，市場補償面臨的問題是市場失靈。相對而言，政府失靈的風險更大，因此，在生態受益者可以界定、生態產權可以界定的前提下，應該努力謀求市場補償，讓市場機制在生態資源配置中發揮決定性作用。

6 從補償政府拓展到補償居民

生態補償的基本原則之一是“誰保護，誰受益”。如果生態保護者是政府，就應該補償政府；如果生態保護者是居民，就應該補償居民；如果生態保護者是企業，就應該補償企業。但是，除了林業生態補償是真正補到居民的以外，我國生態補償機制的運行大多還是停留在補償政府階段。而且，補償政府的主要用途是生態工程建設和環境工程建設。從廣義的生態補償角度理解，這也是無可厚非的。但是，從狹義的生態補償角度理解，這是對居民和企業等其他生態保護主體的受補償權的一種漠視。

因此，只有在生態保護者難以界定的情況下，生態補償采取補償政府的做法才是恰當的。只要生態保護者可以界定，那么，就應該按照生態保護的貢獻度大小，在政府、居民、企業之間進行分配；進一步根據不同微觀經濟主體生態保護的貢獻度大小進行補償金額的細分。只有這樣，才能讓各個經濟主體都充分感受到“保護生態就是保護生產力”“綠水青山就是金山銀山”。

7 從模糊補償過渡到精準補償

生態補償往往是從無到有、從低到高的過程。例如，浙江省財政安排的生態補償資金從2006年的2億元增加到2015年的18億元，累計已安排122億元，總體上呈現出實際補償金額越來越接近理論補償金額的趨勢。之所以呈現出這種趨勢，一方面是因為政府的認識越來越到位，補償力度逐步加大；另一方面是因為生態價值測算方法和技術的進步使得“補多少”的問題一定程度上得到解決。但是，總體上看，生態補償的標準還是停留在決策者“拍腦袋”的階段，深入推進生態補償機制建設，必須解決“補多少”的技術問題。

關于生態環境價值的測算，已經有了生產率變動法、疾病成本法和人力資本法、機會成本法等市場價值法，防護支出法、旅行費用法、享樂價格法、重新選址法、重置成本法等替代市場法，意愿調查法、實驗市場法等假想市場法等[7]。運用這些方法進行生態環境價值的測算，雖然還做不到像GDP核算方法那樣受到大家的公認，但是至少已經可以提供參考依據。針對不同情景選擇不同方法還可以達到盡可能準確的程度。當然，有些方法的運用，測算成本過于昂貴，因此，需要謹慎選擇使用。

8 從單一制度演變到制度組合

生態補償機制的建設必須體現責權利相結合的原則：保護得好，就應多補償；保護一般，就應少補償；保護不力，就應當負補償。全國第一例跨地區生態補償試點——新安江流域生態補償方案就充分體現了這一原則。根據制度設計，第一期（2012—2014年）的補償方案為：中央財政出資3億元，安徽省和浙江省各出資1億元，合計5億元。如果出境水質達到前三年的平均水平，每年5億元全部補償給黃山市；如果出境水質達不到前三年的平均水平，那么，中央財政的3億元補償給黃山市，浙江出資的1億元仍然歸浙江，安徽出資的1億元也歸浙江。第二期（2015—2017年）的補償方案為：中央財政出資3億元，安徽省和浙江省各出資2億元，合計7億元。如果出境水質達到前三年的平均水平，每年7億元全部補償給黃山市；如果出境水質達不到前三年的平均水平，那么，中央財政的3億元補償給黃山市，浙江出資的2億元歸浙江，安徽出資的2億元也歸浙江。該制度的優點是：充分體現了生態保護補償和環境損害賠償的制度耦合。第一期實施后取得明顯成效，出境水質明顯改善。正因為制度耦合可以起到單一制度無法起到的作用，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》指出：“科學界定生態保護者與受益者權利義務，加快形成生態損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制”[2]；《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》明確指出，“研究建立生態環境損害賠償、生態產品市場交易與生態保護補償協同推進生態環境保護的新機制”[6]。

生態補償機制是生態文明建設的核心制度之一。但是，生態補償機制建設需要進行科技創新，以掃除生態環境產權界定、生態環境價值評價等技術性障礙，也需要進行制度創新，以掃除績效評價不夠科學、實施機制缺乏落地等制度性障礙。只有這樣，才能真正落實“綠水青山就是金山銀山”的理念，建成山清、水秀、天藍、地凈的“美麗中國”。

[1] 沈滿洪，陸菁．論生態保護補償機制[J]．浙江學刊，2004(4): 217-220.

[2] 中共中央，國務院．中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見[N]．光明日報，2015-05-06.

[3] 中共中央，國務院．生態文明體制改革總體方案[N]．光明日報，2015-09-22.

[4] 庇古．福利經濟學[M]．金鏑，譯．北京：中國社會科學出版社，1999.

[5] COASE R H. T he problem of social cost[J]. The journal of law and economics, 19609, 3(10): 1-44, doi: 10.1086/ 466560.

[6] 國務院辦公廳．國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見[R]．北京：國務院辦公廳，2016年5月14日.

[7] 沈滿洪主編．資源與環境經濟學[M]. (第二版)[M]．北京：中國環境出版社，2015: 201-253.

Eight Trends of the Eco-compensation Mechanism Construction

SHEN Manhong

(Business School of Ningbo University, Ningbo 315211)

s:Eco-compensation mechanism is of great importance in the process of ecological civilization construction in China. The central government has introduced lots of top-level design documents on eco-compensation mechanism, which indicate eight trends including the meaning of compensation expanding from a narrow sense to a generalized one, the range expanding from intra-regional to inter-regional, the object expanding from forest and water resource to the whole land, the content expanding from the land to the ocean, the means expanding from compensation by government only to compensation by both government and market, the beneficiary expanding from the government only to the government, the residents and the enterprises who protect the ecology, the measure being more accurate and the institution being no longer the single one but integrated ones. To improve the eco-compensation mechanism, it is necessary to eliminate the technical obstacles such as to definite the ecological environment property rights, and to evaluate the ecological environment value and so on, and the institutional obstacles such as the lack of scientific performance evaluation method and effective implementation mechanism and so on.

eco-compensation; mechanism design; future trends

X321

1674-6252（2017）03-0024-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.03.024

國家社科基金重大招標項目“海洋生態損害補償制度及公共治理機制研究——以中國東海為例”（項目批準號：16ZDA050）。

沈滿洪（1963—），男，寧波大學校長、商學院博導、東海研究院首席專家，浙江省生態經濟促進會會長，中國生態經濟學學會副理事長，博士，教授，博士生導師，主要從事資源與環境經濟學、生態經濟理論與政策、生態文明制度建設等領域的研究，E-mail: smh@ nbu.edu.cn。