當前環境保護若干制度改革情況調研思考

俞海*，夏光，楊小明，趙子君

（環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029）

當前環境保護若干制度改革情況調研思考

俞海*，夏光，楊小明，趙子君

（環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029）

本文是對華東、華南和西南若干開展環境保護制度改革試點工作的省份進行調研后的報告。總體上，各地環境保護相關制度改革工作各有特色，都有當地比較突出的某項制度改革，但沒有一個地方把所有制度改革都推進得很好很快。進展有快有慢，力度有大有小，成效有喜有憂。各地對環境保護部相關重點改革方案總體支持、部分存疑，在實施上有所創新，期待指導。總體建議：一是考慮在試點省份開展綜合性環保制度改革；二是抓住“牛鼻子”制度加快改革；三是為環保制度改革爭取更多的外部條件支持；四是為地方政府提供更多的改革空間；五是國家層面進一步推進相關制度頂層設計工作；六是中央和地方在推進制度改革試點中有所側重；七是改革要充分吸納公眾意見；八是改革要注意提升基層能力。

環境保護；制度改革；調研

引言

當前，生態文明建設與環境保護相關體制、政策改革和試點工作正在逐步有序推進，及時總結評估改革的進展、效果、存在的問題并提出相應的改革建議，對于推動改革穩步前進、實現改革預期目標至關重要[1-9]。為此，2016年年底，筆者就生態文明試驗區、生態環境損害賠償、排污許可制、環境監測體制機制、生態保護紅線劃定、省以下垂直管理改革和環境監管等政策和制度改革進展情況赴華東、華南和西南若干試點省份進行了專題調研，調研主要采取與政府部門和專家座談、實地考察、文獻綜述等方式，對當前環境保護制度改革進展情況進行了總結和思考。

1 環境保護制度改革工作總體判斷

1.1 進展有快有慢

調研發現，各項環境保護制度改革工作的試點省份推動進程普遍較快，而非試點省份大多持觀望態度。國家正式出臺詳細具體工作方案的改革工作進展明顯優于尚不全面或仍在征求意見中的改革方案。

1.2 力度有大有小

有些試點省份著力推動環境監測體制機制、生態環境損害賠償制度改革工作，有些省份則側重于排污許可制和生態保護紅線劃定工作。考慮到各省份的環境質量狀況、工業體量以及環境保護管理工作機制等實際情況，地方對各項環境保護制度改革工作的推進力度與該地的環境質量狀況等客觀因素存在一定關聯。

1.3 成效有喜有憂

生態環境損害賠償制度在試點省份的實施成效十分顯著，其立足于本身工業體量大等客觀因素，通過建立有效的生態環境損害賠償工作機制和協調聯動機制，改革工作得以順利開展。而排污許可制和省以下垂直管理改革由于法律法規不完善、工作銜接不充分、技術水平不達標等問題，真正落地生效存在一定困難和瓶頸。

總體而言，近年來各省份對環境保護部相關重點改革方案持總體支持、部分存疑的態度。目前環境保護改革工作在各省份的落地實施呈頂層模仿有余、自主創新不足的態勢。

2 環境保護制度改革工作存在的問題

2.1 生態文明試驗區建設

生態文明試驗區建設各項規定動作取得了一定進展，形成了生態文明試驗區的基本框架。目前存在以下問題：一是改革的范圍和實效不夠大，如試點省份在自然資源產權核算和干部審計考核中僅涉及幾個縣，而沒有形成有整體突破的政策試點。二是統一由國家發改委作為生態文明試驗區牽頭部門，與試點省份建立的由省環保廳牽頭的生態文明建設體制不銜接，體制尚未理順。三是生態文明試驗政策體系龐大，地方試點仍缺乏突破性的核心政策，多數政策改革試點處于蜻蜓點水狀態，未能有效深入。

2.2 生態環境損害賠償制度改革

目前形成的有效案例較少，損害評估的技術支撐不足，法律判決及磋商的過程漫長，相關配套政策不完善。一是生態環境損害賠償技術要求高，普遍存在損害鑒定評估難度大、能力弱的特點，導致試點工作推進較慢。二是由于一個案件普遍同時存在刑事、民事兩個方面，案件處理速度慢，且若損害僅涉及民事賠償，案件最終判決的執行力難以保證。三是賠償資金的管理、使用以及未來恢復的標準、方案均不明確，改革的深入發展存在大量不確定因素。

2.3 排污許可制改革

試點省份雖然在企業排污許可證編制上已取得一定進展，但由于受制于無明確上位法支持、技術標準缺乏、監測監察與許可證結合缺乏有效支撐等問題，因此排污許可制試點目前在技術層面工作基本完成，還未真正進入法律監管實施層面以及相關環保制度協調整合階段，仍需進一步探索。其他大部分省份仍處于觀望狀態，同時等待中央明確頂層設計方案和具體細化的實施方案。

2.4 環境監測體制機制改革

目前試點省份通過“轉讓-經營”模式實現了環境監測網絡的運營管理，達到了提高環境監測數據質量、降低運營成本的效果。但存在如下問題：一是對第三方監測公司的考核標準尚未建立，部分監測公司能力難以界定。二是第三方監測結果公信力不足，部分地方對第三方監測存在偏見。三是各相關部門職責分工不明晰，各部門監測存在重合，監測結果存在差異。四是環境監測體系監管不力、力量不足，人員短缺現象較為普遍。五是環境質量監測網絡仍需優化完善。

2.5 生態保護紅線劃定

目前各試點省份均開展了生態保護紅線劃定工作并取得一定成效。目前主要問題體現在：一是生態保護紅線尚未形成統一的管理辦法，需要國家出臺統一規定。二是尚未形成與其他相關部門的協調機制，生態保護紅線工作落實落地不到位。三是某些省份的實際工作安排與國家要求存在差異。

2.6 省以下垂直管理改革

省以下垂直管理改革目前存在的問題主要體現在能力建設方面，包括環境監管和行政執法力量不足、人員配置和技術水平薄弱、監察執法隊伍建設滯后等，需要進一步探索促進垂直管理改革的有效辦法。

3 環境保護制度改革需要處理好幾個重要關系

3.1 個別制度改革試點與系統推進改革的關系

目前，環境保護改革主要采取“試點”的方式，即在某個省份試行某項環保制度改革，其他制度暫時不變，通過這個單項制度改革得到可復制、可推廣的經驗。環保改革工作的試點省份中，大部分省份僅開展了1～2項改革工作試點，難以體現各項改革政策的關聯性和配套效果，改革工作的整體成效有限。單項改革工作的落實落地需要與各項政策結合和聯動。可否考慮在同一省份（市）同時開展多項環境保護改革工作，以系統推進各項改革政策的實施，進而顯示出各項改革政策聯動的整體性。雖單個省份（市）同時推進各項改革措施的工作任務繁重，但更有利于地方各部門更系統地考慮各項改革政策的有機銜接，發現改革實施過程中存在的各類問題，避免工作的重疊或沖突。

3.2 制度改革涉及的主體責任與制度效果的關系

改革工作的成效與是否觸及主體責任存在顯著聯系。部分改革工作與政府責任（黨政同責、一崗雙責、生態環境責任審計）、企業責任（生態環境損害賠償）和源頭部門責任（生態保護紅線）掛鉤，直接觸及其核心利益，成為地方環保工作的“指揮棒”。而部分改革工作（如排污許可制、垂直管理改革等）主要探索了環境保護的基礎制度和管理機制，未涉及各部門核心利益，難以成為環境保護工作的驅動力。

3.3 環保制度改革與外部支持條件的關系

除環保工作本身外，環保改革工作需充分考慮外部環境的局限性，特別是環保以外的其他法律約束。環保改革工作的實施效力也受到外部環境的影響和約束，環保改革工作不僅僅是對環保工作本身的改革，也要對原先的法律框架進行突破，改革工作的順利實施需要相應的法律支撐和保障。

3.4 頂層設計與自主創新的關系

目前環保改革工作仍處于“自上而下”的實施狀態，各地方對環保改革工作頂層模仿有余、自主創新不足。國家已出臺的頂層設計對大部分改革工作制定了嚴格框架，導致各地在實施過程中缺乏創新空間。由于各地環境質量等實際情況不一、區域差異化現象顯著，某些地方的先進經驗在其他地區無法復制，需要根據實際情況進行創新調節。

4 推進環境保護制度改革工作的建議

4.1 總體建議

4.1.1 考慮在試點省份開展綜合性環保制度改革

根據環保制度改革清單，設計綜合性和整體性的改革方案，將各相關制度改革統籌考慮，形成相互銜接、相互支持的“一攬子”改革框架，整體推進各項制度改革，形成改革合力，避免長短板相互掣肘。

4.1.2 抓住“牛鼻子”制度加快改革

將真正涉及環保主體責任的制度作為改革重點，加快改革，如省級環保督察、黨政同責、生態環境責任離任審計、生態環境損害賠償、生態保護紅線劃定等，以這些核心制度帶動其他改革制度的實施。

4.1.3 為環保制度改革爭取更多的外部條件支持

環保制度改革不僅僅是環保系統突破自身的問題，在一些改革中還涉及環保系統之外的法規約束等，環保部需要梳理約束環保制度改革的外部法律法規、上位法等，聯合其他相關部門為省級環保制度改革提供更多的改革授權。

4.1.4 為地方提供更多的改革空間

建議國家層面在頂層設計上給出一般的框架和指導意見，尊重各地方政府根據實際情況進行調節創新，鼓勵地方先行先試，提出適合自身情況的改革方案，通過靈活的辦法和手段推進改革工作的順利實施。

4.1.5 國家層面進一步推進相關制度頂層設計工作，為試點省份提供指導和支持

如加強排污許可證應盡快給予地方發放許可證的省級編碼，避免以后編碼不同導致的頻繁換證。進一步明確生態文明試驗區的部門職責分工，通過深改組等部門給予環保改革以充分的法律支持和保障，解決國家新的頂層設計與前期試點工作成果銜接的問題。

4.1.6 中央和地方在推進制度改革試點中有所側重

要考慮到試點政策目標差異性和政策之間的協調性，推進政策的力度和主體要有所側重。如許可證制度是解決制度體系的問題，垂直管理改革是解決環境信息受地方干預的問題，應著重加強中央調度和推進。而黨政同責、生態損害賠償、生態保護紅線劃定等是直接推進地方環保工作的政策，應進一步加大地方試點力度，鼓勵地方自主創新。

4.1.7 改革要充分吸納公眾意見

進一步強化公眾參與生態文明體制改革的地位，提升公眾參與度，保障公眾的監督權力，賦予環境保護社會治理更大的空間，在生態環境損害賠償、生態紅線劃定等政策制定過程中要聽取公眾的意見。

4.1.8 改革要注意提升基層能力

生態文明體制建設，設計在中央，試點在地方，應進一步加強基層的能力建設，從技術評估能力、監測監察能力、社會治理能力等多方面給予試點地區以支持。

4.2 具體建議

4.2.1 生態文明試驗區建設

一是從中央層面明確生態文明試驗區的各項工作職責分工。建議從國家層面出臺方案，從頂層設計方面對職責分工給予指示，明確生態文明試驗區的相關機制體制。

二是把大數據建設作為生態文明試驗區的重要支撐。“五化”的支撐點就在于大數據，沒有大數據的支撐，就沒有各項改革工作的科學化和精細化。建議從國家層面建立大數據共享體制，以保證生態文明試驗區的科學性。

三是將環境保護的水、土、大氣等要素與住建、國土部門規劃進行有效整合。建議國家加大多規融合的技術指導和扶持，確保生態文明建設的切實落地和有效實施。

4.2.2 生態環境損害賠償制度改革

一是在國家層面出臺建立生態環境損害賠償基金和公益訴訟基金的指導意見，保障鑒定評估工作。建議把賠償資金放入省級環保主管部門，由環保部門指定專用賬戶、一戶一用，一個賬戶對應一個案件的賠償款。

二是環境保護部會同相關部門加強生態環境損害賠償民事訴訟等法律實務的培訓，以提高環保部門工作人員的法律素養。

三是環保部門盡快制定生態環境損害賠償磋商工作程序規定，明確時限要求，對無意磋商的企業盡快提起訴訟，對磋商達成協議且賠償數額較低的實行一次性付清，確保賠償到位、修復到位。

四是在法律層面解決目前同一案件的刑事部分和民事部分信息不共享問題，以解決在與企業進行案件處理結果磋商過程中的不確定性問題，促進案件的加快處理。

4.2.3 排污許可制改革

一是進一步完善國家排放標準體系，解決目前在實際操作過程中沒有執行依據的問題。

二是國家盡快完成排污許可證的頂層設計。建議給予試點省份許可證核發一個總的編號，以便于地方試點盡快進入實質階段，在試點中逐漸發現問題，解決問題。

三是國家開展標準、總量、環評等重大政策之間的頂層設計和協調，使排污許可證真正實行對污染源的“一證式”管理。

四是國家建立支撐排污許可證核發的大數據平臺，將環統、總量、標準等數據納入平臺，以支撐排污許可證工作的試點推進。

4.2.4 環境監測體制改革

一是建立嚴明的環境質量監測監管體系。對第三方監測單位進行嚴格考核，發現違規運營一律開除。若出現地方政府的干預、威脅，也通過媒體向社會曝光，進而向社會表明已建立嚴明的監管體系。

二是加強第三方監測的普及推廣工作。目前很多省份對第三方監測存在偏見的主要原因是地方政府對第三方監測機構的認識不夠到位，建議加強對第三方監測的普及推廣工作。

三是對工作職責進行明確劃分。建議從環保部角度，把水利、國土等各相關部門存在交叉的工作職責進行明確劃分，以便環境監測體制改革工作的落地實施。

四是加強人才隊伍建設。針對環境監測監管不力、力量不足的問題，建議推動中編辦、財政部盡快出臺全國環境監測機構人員編制指導意見，按照環境監測任務量測算人員編制標準并下發實施。

五是統籌安排資金保障。建議探索推行PPP等第三方建設運行模式，充分運用市場機制，鼓勵社會資本投入。通過多渠道籌措資金滿足生態環境監測網絡建設需要，進而推進生態環境監測能力建設，提高環境質量監測網絡發展水平。

4.2.5 生態保護紅線劃定

一是在國家層面盡快出臺生態保護紅線管理辦法。通過管理辦法明確生態保護紅線區，特別是I類紅線區的管控要求，以便各省份環保部門盡快協調發改委完成負面清單制定工作，進而更好地指導地方開展生態保護紅線管控工作。

二是國家出臺整體的生態紅線區的管控辦法。通過整合各個部門之間的統一規則和審批方案，在生態保護紅線劃定后，與各地方發改委、國土、住建等部門的批復規劃等工作構成匹配和協調機制。

三是在工作機制方面建議國家考慮各省份的實際情況，尊重省政府意見。希望國家對省政府的生態保護紅線劃定工作側重于做出有效指導并重點加強監管，各省政府的具體做法和實施方案可根據實際情況而定。

4.2.6 省以下垂直管理改革

一是有序整合不同領域、不同部門、不同層次的力量，積極探索跨流域設置環境監管和行政執法機構、跨區域環保機構的有效做法。

二是根據各地情況適當調整人員編制，對專業技術人員開展培訓。對工作強度大的市站增加人員編制、配齊人員隊伍、完善相關機構設置、提高技術人員素質水平，進而解決各地市環境監測站監測人員超編、混編問題，提高工作效率和工作質量。

三是對市環境監測站制定污染源應急監測專項工作方案。提高污染源應急監測能力建設水平，有效應對環境突發事件。

四是完善各市縣監察執法機構隊伍建設。明確執法機構編制，制定監察執法工作方案，保證環境監察執法工作的有效實施。

[1] 國務院．國務院關于印發“十三五”生態環境保護規劃的通知：國發〔2016〕65號[EB/OL]. (2016-12-05). http://www. gov.cn/zhengce/content/2016-12/05/content_5143290.htm.

[2] 國務院．生態文明體制改革總體方案[EB/OL]. (2015-09-21). http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/ content_2941157.htm.

[3] 國務院．關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見[EB/OL]. (2016-08-22). http://www.gov.cn/gongbao/ content/2016/content_5109307.htm.

[4] 國務院．生態環境損害賠償制度改革試點方案[EB/OL].

(2015-12-03). http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/03/ content_5019585.htm.

[5] 國務院．生態環境監測網絡建設方案[EB/OL]. (2015-08-12). http://www.gov.cn/xinwen/2015-08/12/ content_2911603.htm.

[6] 國務院辦公廳．國務院辦公廳關于印發控制污染物排放許可制實施方案的通知：國辦發〔2016〕81號[EB/OL]. (2016-11-21). http://www.gov.cn/zhengce/ content/2016-11/21/content_5135510.htm.

[7] 國務院辦公廳．關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見[EB/OL]. (2016-09-22). http://www.gov.cn/zhengce/2016-09/22/ content_5110853.htm.

[8] 環境保護部．關于印發《排污許可證管理暫行規定》的通知：環水體〔2016〕186號[EB/OL]. (2016-12-23). http:// www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201701/t20170105_394012. htm.

[9] 環境保護部．關于印發《生態保護紅線劃定技術指南》的通知：環發〔2015〕56號[EB/OL]. (2015-05-08). http://www. zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201505/t20150518_301834.htm.

The Ongoing Reform of Environmental Institutions and Policies: An Empirical Survey

YU Hai*, XIA Guang, YANG Xiaoming, ZHAO Zijun
（Policy Research Center for Environment and Economy, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100029）

This paper is a report of an empirical survey on the ongoing reform of environmental institutions and policies of pilot provinces in China. In general, the reform of each province has its own features on particular environmental institution or policy of environmental protection. However, there is no province can promote all of the institutional reforms fast and well. In terms of the institutional reform work in the investigated provinces, the degrees of progresses are varied, the enforcement strengths are different, and the effects are inconsistent. In the aspects of the relevant key reform programs from the Ministry of Environmental Protection, the provinces hold support attitude in general, but some concerns are still exist. The provinces have made some innovations, and they are looking forward to the guidance from the higher. The overall recommendations are listed as follows: ①Carry out comprehensive environmental protection institutional reform in pilot provinces; ②Pay more attention on “ox muzzle” institutions - the focal institutions with traction and guidance, in order to accelerate the pace of institutional reform; ③Endeavour to more external support conditions for the reform of environmental institutions and policies; ④Provide more innovation space for local governments; ⑤Further strengthen the top-level design at the national level; ⑥Find and focus on the focal points in the institutional reform works on central and local levels; ⑦the reform are supposed to absorb the public opinions; ⑧Take effort to upgrade the capacity of grass-roots.

environmental protection; institutional reform; empirical survey

X321

1674-6252（2017）03-0037-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.03.037

*責任作者： 俞海（1974—），男，環境保護部環境與經濟政策研究中心環境戰略部主任、研究員，主要研究方向為環境戰略、生態文明、綠色經濟、環境治理體系現代化等，E-mail: yuhai@prcee.org。