論上下級法院關系的檢視與重構
——以去行政化改革為背景

公丕潛，莊 靜

(1.吉林大學 司法文明協同創新中心，長春 130012； 2.哈爾濱市南崗區人民法院 行政庭，哈爾濱 150001)

·司法改革專題(一)·

論上下級法院關系的檢視與重構
——以去行政化改革為背景

公丕潛1，莊 靜2

(1.吉林大學 司法文明協同創新中心，長春 130012； 2.哈爾濱市南崗區人民法院 行政庭，哈爾濱 150001)

上下級法院關系問題是司法權力配置的中心問題，同時也是深化司法改革、全面推進依法治國的關鍵性難題。新中國成立以來，我國上下級法院之間關系經歷了雙重領導關系時期、初步確立監督與被監督關系時期、人民法院被取消時期、審判業務監督關系與司法行政管理分離時期、全面確立監督與被監督關系時期、上下級法院關系理性化時期等嬗變歷程。在我國現實語境中，上下級法院之間關系深受行政邏輯的熏染，司法行政化邏輯裹挾著司法權的運作過程，致使司法權呈現出行政化運行態勢，面臨審級監督關系變異為審判領導關系、司法行政管理權對司法審判權的侵奪、審判管理權對司法審判權的挾持等司法困境。唯有從維護法制統一、厘定法院基本職能與重構司法技術等去行政化改革視角出發，建構統一的司法權運行體系、重新定位四級法院的基本職能、建立完善典型案例指導制度，才能實現上下級法院之間關系的規范化、理性化與法治化。

司法改革；去行政化；上下級法院關系

在我國全面推進司法改革進程中,上下級法院之間關系的理順與改革是一個“剪不斷、理還亂”紛繁復雜的重大問題。上下級法院關系問題往往會涉及司法權的地方化與行政化、垂直管理與地方自治、案件請示與審級獨立、提前介入與獨立審判、司法審判與司法行政管理等諸多問題，這些問題組合、交織、糾結在一起凸顯了推進司法改革的現實困境。“司法地位、法律文化、政治環境和司法權威都被認為是共同影響監督司法行為和設立可以接受的司法行為期望值的獨立因素。”[1]縱然法學界、實務界和社會公眾對下級法院的請示匯報與上級法院的個案批復等司法現象大加鞭撻，但除了將這類現象稱之為司法“行政化”、司法不獨立之外，并無良策[2]。司法行政化問題是困擾司法體制改革、阻滯法治中國建設的關鍵性因素，可以毫不夸張地說，司法領域出現的所有反法治的現象都能直接或間接地捕捉到司法行政化的影子。因此，去行政化作為司法改革的重要突破口被納入法治中國路線圖、提到司法改革時間表。我們認為要想在根本上理順上下級法院的關系有必要考察上下級法院關系的行政化運作的歷史沿革與現實困境，并以去行政化改革為切入點對上下級法院關系進行理性重構。

一、 歷史視域下上下級法院關系的梳理

對一項制度產生原因、發展、壯大過程的研究考察，不僅有助于認清該制度現存的問題，更有助于改進完善該制度，進而預測該制度的未來發展方向。因為過去往往蘊含著未來的密碼，或者說現在永遠處于過去的掌心之中。因此，對我國法院上下級關系進行歷史性考察，不僅有益于把握上下級法院關系當前所存在的問題，更益于提出理順上下級法院關系的價值理念、制度機制與技術措施。縱觀新中國成立以來對于上下級人民法院關系的憲法法律等規范性文件的規定，我們大致可以把上下級人民法院關系劃分為六個時期。這種按時間順序的人為劃分不一定十分周延，只是為了研究或論述的方便暫且為之。因為大自然沒有柵欄，科學知識領域中的任何分類方法都是人類理性的武斷。在這里我們權且以有限理性的武斷來歷時性地考察上下級法院之間關系在法治現代化進程中的沿革與嬗變。

1.雙重領導關系時期(1951-1954)。新中國的成立開啟了我國法制現代化的新征程，沿襲了革命根據地時期以“人民司法”為特征的法律治理化的政法傳統。1951年出臺的《人民法院暫行組織條例》對上下級法院之間關系做出規定，地方各級人民法院由上級人民法院與同級政府同時領導和監督。此后，上下級人民法院關系進入到雙重領導時期。這種雙重領導關系沿襲了自延安時期以來的革命與治理雙輪驅動的政法傳統。這種雙重領導模式的確立奠定了黨對司法工作的領導總基調，對新中國成立以來黨對政法工作的領導與人民法院上下級關系定位產生了深遠的影響。

2.初步確立監督與被監督關系時期(1954-1966)。1954年施行的《憲法》和《人民法院組織法》對上下級人民法院關系做出的文本規定，與1951年《人民法院暫行組織條例》存有明顯不同，法院不再是同級政府的下屬部門，人民法院源于人大常委會予以產生，并向其報告工作，對其直接負責。“人民法院依法行使職權，只服從法律。”1954年《憲法》關于上下級法院關系的規定啟動了對上下級法院之間監督與被監督關系的變革，初步理順了上下級人民法院之間長久以來的雙重領導關系，這表明我國對司法權性質、司法權運行規律認識的日漸深化，標志著上下級人民法院之間關系開始進入法治文明的主流行列。

3.人民法院被取消時期(1966-1979)。隨著反右斗爭的擴大化，“文化大革命”的全面爆發，公檢法機關首先受到沖擊而被砸爛、取消，原有公檢法機關的職能由各級革命委員會繼受，中國進入到“無法無天”的反法治時期，法制現代化的進程被人為阻斷，我國法治進程經歷了難以彌補的倒退、停滯，進一步拉大了我國與法治發達國家之間的法治文明差距。

4.審判業務監督關系與司法行政管理分離時期(1979-1982)。1979年《人民法院組織法》中規定，沿襲了1954年施行的《憲法》和《人民法院組織法》中，人民法院與人大常委會之間的關系，但又進一步區分上下級之間的審判關系和司法行政管理關系，對二者的梳理存有實質不同，上級法院行使對下級法院審判工作進行監督的職權，而人民法院的司法行政工作確應歸屬于司法行政機關管理。“前者為監督性質，后者為領導性質。”[3]作為撥亂反正的偉大成果，1979年中共中央發布了著名的“64號文件”， 該文件明確了黨對司法工作的領導重心，系針對理念、路線、方針、政策的宏觀領導。在很大程度上明晰“黨與法”“權與法”之間的權界關系，初步回答了“黨大還是法大”的問題，直言之，“64號文件是我黨決心使中國邁向法治社會的宣言書”[4]。

5.全面確立監督與被監督關系時期(1982-2004)。1982年《憲法》第127條、《人民法院組織法》第16條重審了1954年《憲法》對上下級人民法院之間監督與被監督關系的科學定位，使上下級人民法院之間關系進入到全面的監督與被監督關系時期。在此期間，我國法治進程不斷加速，上下級人民法院之間關系日漸理順，各級人民法院之間監督與被監督關系的有序確立與良性互動促進了法院系統內部法官審判能力的有效提升與司法質效的飛躍，人民法院參與國家治理的能力日漸增強，國家治理法治化程度日漸加深，人民法院有力地回應了人民群眾對司法生產公平正義司法產品的需求。

6.上下級法院關系理性化規范化時期(2004至今)。2004年頒布的《人民法院第二個五年改革綱要(2004-2008)》明確提出，下級法院可應當事人申請或依職權對本院管轄的典型意義、普遍適用的案件報請上級法院審理。這一變革改變了長久以來就法律適用疑難問題需向上級法院匯報請示的做法，開啟了案件請示制度訴訟化改革的先河。2009年頒布的《人民法院第三個五年改革綱要(2009-2013)》確立以審判和執行工作為中心，優化上下級人民法院之間的職權配置，從司法業務管理、司法人事管理和司法行政管理等方面構建科學審級關系。2011年最高法發布了《關于規范上下級人民法院審判業務關系的若干意見》內容中細化表達，強化上級人民法院對下級法院的審判工作依法進行監督，對指導方式范圍、特定類型案件提級管轄的權力、發回重審案件的程序以及對請示的實質上訴訟化的改造的明晰，使得該規定成為理順與完善上下級人民法院之間關系的操作手冊與行動指南。2014年發布的《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》提出堅持以問題為導向，合理定位四級人民法院職能，建立明確有效的審級制度，就規范各級法院審級監督關系做出明確規定。

通過梳理新中國成立以來有關規范上下級法院之間關系的法律規定和黨的文件，我們可以發現對上下級法院關系的規定越來越強調職權配置、專業分工，人民法院依法獨立行使審判權原則逐步得到落實，但是影響制約上下級法院關系的體制性、機制性因素仍然存在。上下級人民法院之間關系還沒有完全走上法治化的軌道，下級人民法院針對個案的請示匯報現象還大量存在，同時上級人民法院也常常針對個案對下級法院進行“命令”或“批示”的“提前介入”[5]。案件請示現象的廣泛存在在一定程度上消解著人民法院依法獨立行使審判權的法治原則，而且容易把上下級人民法院關系從監督與被監督關系異化為領導與被領導關系。人民法院司法改革的四個改革綱要均從不同層面對上下級人民法院關系的去行政化改革做出的政策顯示與改革部署，為我國上下級法院關系規范化、理性化改革提供了理論支撐、積累了實踐素材。

二、現實語境中上下級法院關系的檢視

1.從審判業務監督關系異化為審判業務領導關系。現行《憲法》第127條第2款從憲法層面確立了上下級法院系基于審判工作的監督與被監督關系。該關系不是經由下級法院個案請示及上級法院個案指示或發布規范性文件來實現，而是經由審級監督來運行，即“上級法院應當也只能通過二審程序、審判監督程序、死刑復核程序維持或糾正下級人民法院的判決和裁定來實現監督”[6]。正確的裁判始終應當是對理想正義的模仿，否則審判本身就不能成為一項神圣的活動。實現正義是國家向它的人民承擔的普遍債務。國家本身存在的正當性在很大程度上取決于它是否充分地履行了自己的“司法債務”[7]。

針對司法實踐中上級法院個案指示及下級人民法院請示匯報現象日漸頻繁的司法困境。2007 年出臺《最高人民法院關于完善審判工作監督機制促進公正司法情況的報告》對該現象進行了明確規制，強調了堅持獨立審判與審級監督的法治底線。盡管最高人民法院三令五申禁絕上下級人民法院之間各種反法治行為，但終因司法行政化的強勢邏輯致使下級法院疲于應對，處于一種“數字化生存”的境地，各項改革措施的實際效果不甚理想。在司法績效考核壓力下，下級人民法院法官基于自身利益考慮而采取的主動向上級法院匯報請示案件的處理方式的自利行動，這種做法實際上取消了二審程序的糾錯職能，二審程序的法律監督職能就在這種請示匯報、批示命令過程中被無形中消解。因此，只有重新制定科學合理的業績考核辦法，才能在一定程度上減少乃至杜絕下級法院法官通過請示、匯報來規避職業風險的非法治現象。上下級法院的關系從“監督與被監督”審判業務關系日漸異化為“領導與被領導”行政關系[8]，不僅使各級法院受本級人大監督的法定權力被侵犯甚至剝奪，更重要的是，這種關系嚴重危害了司法監督秩序，使二審終審制變為實質的一審，變相剝奪了上訴人的上訴權，違反了人民法院的獨立審判原則，從根本上違背了程序正義的要求。

2.司法行政管理權對司法審判權的侵奪。在當前中國的司法權力格局架構中，不僅各個司法機關之間存在行政化邏輯生存樣態，在上下級人民法院之間除審級監督關系之外， 還存在司法政務溝通、司法人事協調、審判管理協作、司法保障聯動、教育培訓互助、檔案管理統籌等司法行政管理事務上千絲萬縷勾連。在某些地域的上下級法院關系實踐中，在非審判業務領域越來越呈現出管理、督查等名義上或實質上的行政隸屬關系[9]。這些司法行政事務上的各種聯系在實質上就是領導與被領導的關系。交督辦案件的大量存在就是上下級法院之間司法行政管理權入侵司法審判權的例證。上級法院經由行政化的交督辦工作機制對下級法院尚未審結的案件，以監督的名義行使干預之實。另外，近年來在法院系統廣泛實行的績效考核辦法在很大程度上左右著下級法院的工作重心，引領著下級法院行動策略的選擇。從管理學角度講，績效考核本身就是一種行政化管理模式，而法院的司法行政管理明顯不同于行政機關的管理模式，簡單地套用行政管理模式的績效考核不但不會使司法行政管理更科學、更符合司法權運行規律，而且會使司法權運作的行政化程度更高，這無異于剛從司法地方化的虎口中逃脫出來，又無可避免地落入司法行政化的狼口之中。

3.審判管理權對司法審判權的挾持。就審判管理服務司法審判的價值取向而言，審判管理有可能是理順上下級法院之間關系的一劑良方、一泓清泉。但近年來全國各地廣為實行的以案件質量評估為核心，以審判流程管理為基礎，以案件質量評查為重點，以層級管理為保障，以信息化建設為支撐的審判管理制度因其過度引入行政管理中的績效考核管理模式，懾于上級法院發改、信訪、交督辦等考核壓力，法官不得不基于自身前途、同儕評價、領導壓力而放棄職業操守、擱置公平正義理念而不得不采取事前匯報、個案請示等技術性功利性應對之策，致使法官處于一種為漂亮的結案數字而工作、為高效的績效指標而審判的“數字化生存”狀態，至此，原初為司法審判服務而實行的審判管理權日漸淪為挾持司法審判、遲滯公平正義、逼迫法官采取機會主義策略的制度蛀蟲。

三、去行政化視域下上下級法院關系的理性重構

司法行政化日漸強化是獨立審判原則的自我矮化，是對司法責任制的逃避，是對司法規律的背叛，更是對司法生產公平正義的法治承諾的褻瀆[10]。通過對上下級法院關系進行歷時性梳理及共時性檢視，我們明確我國上下級人民法院之間關系存在的問題癥結、病灶所在。針對存在的問題，從去行政化視野觀察，我們可以從以下三個方面對上下級法院關系進行理性重構。

1.從法制統一視角，建構統一的司法權運行體系

。一個國家法制的統一、尊嚴與權威事關該國法治的發達程度。單一制國家的司法實踐往往具有整齊劃一性。從國家結構形式上劃分，我國是一個單一制國家，但我國存在著“一國兩制三法系四法域”的世界法治奇觀。正因為我國法系眾多且法域分殊，所以在我國維護法制統一、權威、尊嚴才顯得比其他單一制國家更為重要，建立一個統一的司法權力體系進而建構起現代民族國家始終是近代以來無數國人為之拋頭顱灑熱血的世紀夢想。司法權的統一既是國家統一的重要表征，又是實現國家統一的重要途徑。無論是從西方三權分立的司法權力分工來講，還是從社會主義法治所內含的法制統一來說，司法權始終是一項中央事權，就像我國地方人民法院雖然是由同級人大選舉產生的，但是地方法院的司法權并不是地方的司法權，而是國家的司法權。這種所謂“地方性”司法權是國家司法權在地方語境中的具體化表達，更是國家司法權在地方場域中的自我展示、自我確證。基于司法權系中央事權屬性的定位，作為法治實施重要參與者的各級人民法院理應將建構統一司法體系、維護法制統一為己任，上下級法院之間正是基于有效的審級分工來共享司法權力，實現定紛止爭、型構秩序之職能。

作為司法權的物質承擔者的司法機關，在單一制法域中，其所適用的法律是法域內同一的中央立法，嚴格地實施、適用法律是單一制國家司法機關的憲法忠誠的集中體現。就上下級法院之間關系而言，上下級法院之間的審級監督關系系經由“訴權制約、制約審判權”實現的，但這種監督不是具體的請示匯報式個案監督，而是通過法律程序進行的審判業務監督。

2.從法院基本職能視角，重新定位四級法院的基本職能。在一個自由的民主社會中，法官作為司法權力的主要執行者，其作用是不容置疑的。司法機關是國家權力架構中實現權力分工、平衡權力沖突、構筑法治秩序、實現國家治理法治化的重要技術裝置。各級人民法院的設置是適應于司法權運作規律的現實選擇，這背后的一個基本考慮因素就是基于司法權運作統一性要求，而對各級法院基本職能的定位。各級法院由于其所處的行政區劃層次不同，所面對的糾紛類型、解紛需求不同，所承擔的司法權運作責任不同，會有著不同的職能分工。目前，我國四級法院存在著職能地位不清晰、審級分工不明確的問題，這表現在四級法院均可以作為一審法院，事實審與法律審界分不明確。這不僅不利于糾紛的化解，更不利于司法權力的行使與法制統一的維護。同時，法院內部及法院之間還存在著司法審判權與司法行政管理權錯位、缺位、越位與混同等現象。

基于權力分工或者司法職權配置的考慮，我們認為應當把四級法院的基本職能做出明確區分，這樣不僅能夠明確各級法院的基本職能，從功能上理清上下級法院之間的錯綜復雜的各項。具體而言，各級法院所承擔的基本功能如下：基層法院基本職能為分流案件、解決糾紛；中級人民法院基本職能為依法糾錯、定紛止爭；高級法院基本職能為再審監督、審判指導；最高法院基本職能為制定規則、統一法制[11][1]。通過明確各級法院基本職能的方式，可以在很大程度上理順上下級法院之間的關系。但是，這種職能定位應該通過修改憲法和人民法院組織法來實現。

3.從司法技術角度，建立完善典型案例指導制度。無論是建構統一的司法權力體系，還是重新定位四級法院的基本職能，對于理順上下級人民法院之間關系大有裨益，但是上述兩種進路或兩項措施均是從宏觀外部環境角度提出的制度性進路，而從微觀角度，尤其是從司法技術層面來講，建立與完善典型案例指導制度對于理順與重構上下級法院之間關系無疑是一種技術性進路或技術性重構。當前我國已經從立法者時代向司法者時代邁進，或者說從立法中心主義向司法中心主義躍遷。司法者時代最受推重的一定是司法裁判技術或依托于司法技術而生產的司法公共產品，從近幾年最高人民法院陸續發布的參考性案例的實施效果來看，參考性案例確實以其典型性、說理性、權威性為法制統一贏得了司法受眾。但參考性案例因其篩選標準、推薦層級、地域限制等無法克服的因素，致使參考性案例對下級人民法院來講實質上是一種軟約束。而典型案例指導制度則要求最高人民法院或高級人民法院將其做出或經其認可的裁判上升為典型性指導性案例予以定期發布，經由典型性案件制度功能的有效發揮，實現統一法律適用、形成公共政策、型構法治秩序、維護國家法制權威的治理現代化功能。

四、結語

司法公正不是一種隱居的法治美德，而是一種顯現的司法倫理，司法領域的去行政化改革就是要祛除不適應司法權力運行規律、違反司法文明的舊弊，努力實現讓“人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”法治承諾。上下級人民法院關系的理順不僅關系到人民法院依法獨立行使審判權原則的落實，關系到我國的法制統一、權威與尊嚴，更關系到實現法治中國的中國夢的實現進度。上下級人民法院關系由于深受政治文化傳統、政治力量對比關系、司法權運行機制的多重因素影響，想要提出一個一勞永逸的方案以期畢其功于一役的想法是幼稚的，但是無限夸大理順、重構上下級人民法院關系難度的做法也是不明智的。正確的態度應當是在科學分析梳理現行上下級人民法院關系產生的歷史原因、現實困境的基礎上，努力探索切實理順上下級人民法院關系的路徑選擇。

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〔責任編輯：張 毫〕

2016-09-13

公丕潛(1984-)，男，吉林大學司法文明協同創新中心博士研究生，黑龍江省哈爾濱市南崗區人民法院行政庭助理審判員，從事法理學、司法哲學研究。

D90

A

1000-8284(2017)01-0048-05

依法治國研究 公丕潛,莊靜.論上下級法院關系的檢視與重構——以去行政化改革為背景[J].知與行,2017,(1):48-52.