推進並完善行政執法與刑事司法銜接機制
——以檢查監督為視角

阮建華

(北京市順義區人民檢察院 公訴部，北京 101300)

·司法改革專題(一)·

推進並完善行政執法與刑事司法銜接機制
——以檢查監督為視角

阮建華

(北京市順義區人民檢察院 公訴部，北京 101300)

檢察機關作為國家法律監督機關，在行政執法與刑事司法銜接工作中擔負著重要職責。檢察機關承接行政執法環節與刑事司法環節，將檢察監督觸角從刑事司法活動延伸至行政執法活動，既能保障刑事審判的公正，又能防止以罰代刑、擅自處理涉嫌犯罪案件的違法行為。在行政執法與刑事司法銜接機制中，檢察機關具有中樞性和主導型地位，一方面保障案件移送渠道的暢通，另一方面主動監督行政執法活動與刑事司法活動。在實踐運行過程中，由于監督范圍過窄、監督力度偏弱、監督程序不暢、監督保障缺乏等問題，影響著檢察機關監督職能的發揮。而從立法和制度層面進一步完善檢察機關的法律監督制度，加強檢察監督，則成為目前推進與完善行政執法與刑事司法銜接機制之根本。檢察機關的法律監督制度的健全與完善主要是強化法律監督權，保障檢察機關知情權，規范案件移送監督程序，明確立案監督程序，健全績效考評制度。

“兩法銜接”機制；檢察監督；法律監督權

行政執法與刑事司法銜接機制(以下簡稱“兩法銜接”機制)，既指工商、稅務、煙草、食藥、銀監等具有執法職能的行政機關或市場監管部門，在執法中將涉嫌刑事犯罪案件移送至刑事司法機關，以追究違法者的刑事責任的工作機制[1]；也指刑事司法機關在辦理刑事案件過程中，發現不構成刑事犯罪但依法應予以行政處罰的案件時及時向行政執法機關移送，以追究違法者的行政責任的工作機制。“兩法銜接”機制建立的直接推動力是實踐中普遍存在行政執法機關“以罰代刑”“有罪不究”“降格處理”等現象，導致打擊犯罪不力、國家刑罰權得不到落實等問題。為消除行政違法與刑事犯罪之間的執法空檔，維護法制統一和公平正義，規范行政機關的執法行為，檢察機關應當及時、有效監督，確保“兩法銜接”機制順暢運行。

一、檢察機關在“兩法銜接”機制中的角色定位

根據《憲法》第129條規定檢察機關是國家法律監督機關、《刑事訴訟法》第111條規定和《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第14條規定賦予檢察機關案件移送監督權和立案監督權，以及《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》具體劃分行政執法機關與刑事司法機關各自職責。可見，檢察機關對各項法律法規的執行、實施享有監督的權力，并涵蓋立案、偵查、起訴等各個階段。其中，包括對“兩法銜接”中行政執法機關的案件移送監督、刑事司法機關的立案以及立案后訴訟過程等多個環節的監督等。同時，檢察機關作為職務犯罪案件的受理機關，還接受和辦理行政執法機關移送的職務犯罪案件。因此，可以說檢察機關在“兩法銜接”機制中處于中樞性、主導性地位。

(一)法律監督權的權力位階具有中樞性

檢察機關在“兩法銜接”機制中處于中樞地位，這是由檢察機關在“兩法銜接”機制中的作用決定的。“兩法銜接”主要涉及行政權與司法權，行政權是行使最頻繁、與公民接觸最多的權力，易產生腐敗、濫權后果，必須予以制約與監督，而檢察權的本質和核心是制約和監督行政權，以權力制衡權力，確保行政權法治化、規范化。檢察機關通過履行法律監督職能，既保障涉嫌犯罪案件及時移送，又保障涉嫌犯罪案件有效受理，依法進行立案偵查、審查起訴，確保移送的案件得到公正的審判，有效防止出現“以罰代刑”“有罪不究”“降格處理”等現象。

(二)法律監督權的實施過程具有主導性

行政執法機關對涉嫌犯罪案件應當移送而不移送，或刑事司法機關對于行政執法機關移送案件應當立案而不立案或不應當立案而立案的，意味著應受刑罰懲罰的人逃脫刑罰懲罰或不應受到刑罰懲罰的人蒙冤受罰。這不僅造成冤假錯案、司法不公的現象，而且影響法制的統一和法律的權威。因此，檢察機關應當主導“兩法銜接”機制運行，并參與刑事訴訟的全過程，主動監督行政執法活動和刑事司法活動。由于存在法定性、程序性等特征，在“兩法銜接”機制中檢察機關的法律監督權旨在監督行政執法機關行政處罰權和刑事司法機關立案偵查權的不合理、不合法利用，進一步規范行政執法行為和刑事司法行為，而非干涉行政執法機關行使行政權、刑事司法機關行使立案偵查權的正常行使。

二、檢察機關在“兩法銜接”機制中面臨的問題

我國“兩法銜接”工作尚處于探索階段，以S直轄市人民檢察院為樣本，在2004年至2009年期間，全市檢察系統建議行政執法機關向公安機關移送案件38件43人，公安機關不立案啟動監督程序7件7人。2010年S市建立“兩法銜接”機制，制定《“兩法銜接”機制工作辦法》《“兩法銜接”機制聯席會議制度》等規范性文件，搭建“兩法銜接”信息共享平臺，完善案件移送標準和程序，建立重大、重點案件提前通報、研究咨詢制度等。截至2015年12月份，S市建議移送公安機關案件85件92人，監督公安機關立案案件86件103人。自“兩法銜接”機制建立以來，S市注重“兩法銜接”機制的規范性建設，以環境資源保護和食品藥品安全等重點領域推進“兩法銜接”機制，充分發揮檢察機關的法律監督職能，不僅增加了辦案數量，而且確保了案件質量，但同時檢察機關的法律監督權在運行中也存在諸多問題。

(一)監督范圍過窄。檢察機關監督職責的履行囿于監督范圍的廣度與深度。整體而言，檢察機關在“兩法銜接”機制中的監督范圍不全面、不深入。主要表現在：一是《刑事訴訟法》第111條僅規定檢察機關對公安機關實施立案監督權力，但未包括檢察機關對行政執法機關的行政執法行為進行監督；二是注重 對“應立而不立”案件監督，忽視對“不應立而立”案件監督，出現“以罰代刑”或“以刑代罰”的違法行為。如以刑罰方式逼迫相對人繳納罰款的行為、以報復陷害為目的進行徇私舞弊的行為、公安機關通過刑罰方式違法插手一般民事經濟糾紛的行為等。實質上，刑事司法機關不應當立案而立案的行為所產生的危害程度不低于刑事司法機關應當立案而不立案的行為所產生的危害程度。

(二)監督力度偏弱。主要表現在：一是信息交流渠道不暢通，檢察機關的案件知情權無法保障。雖然建立聯席會議制度、信息通報制度、信息共享平臺等，但仍不規范、不成熟。聯席會議只有在發現問題需要解決時才召開，未能形成長效工作機制。信息通報意識差，檢察機關同時充當統計員和通報員的角色。信息共享平臺建設存在差異，有的單位或地區沒有開始建設，或者正在規劃建設過程中，或者雖已建立但數據錄入不及時、不規范，使得檢察機關很難在信息共享平臺上發現案件線索。二是法律監督權內容不具體，檢察機關的監督職能發揮不充分。目前，我國開展“兩法銜接”工作的規范依據主要是行政法規、最高人民檢察院單獨或聯合其他部門出臺的規范性文件以及各級檢察機關與各級行政執法機關、公安機關等部門制定的各項規范性文件。上述規范不僅法律位階低，而且沒有具體規定檢察機關法律監督權的內容，難以發揮檢察機關法律監督權作用。三是監督制約措施強制力不足，檢察監督職能被弱化。通常情況下，檢察機關可以通過發《催辦函》等形式督促公安機關立案偵查，但缺乏強制力和法律責任，公安機關可以以各種理由敷衍搪塞，致使這種柔性監督方式流于形式。

(三)監督程序不暢。表現為：1.案件移送監督程序不完善。一是案件移送標準不統一。行政執法機關和刑事司法機關在刑事案件尤其是經濟犯罪案件追訴標準認識存在分歧，沒有確定一個清晰、明確的涉嫌刑事犯罪移送標準；或者是對移送標準不能全面準確理解，如刑法規定犯罪構成要件中情節嚴重或造成嚴重后果等條款，未進行具體規定，實踐中行政執法機關難以掌握，從而導致“案件移送難”“案件移送不及時”等問題。二是證據標準不一致。行政處罰案件和刑事處罰案件對證據要求不同，一般而言，行政處罰案件的證據標準低于刑事處罰案件，行政執法機關收集、固定證據意識不強，且未能及時將行政證據轉化為刑事證據。2.立案監督程序存在漏洞。一方面刑事司法機關以行政執法機關所移送案件未達到刑事立案基本標準、未取得案件夠罪證據或案件證據的調取已經客觀不能、所調取的證據形式未進行轉化(如行政證據未轉化為刑事證據)等理由不予立案。另一方面刑事司法機關對于某些案件(如非法行醫罪等)要求由行政執法機關出具材料(如非法行醫行為等)為立案的前置要件[2]。對于上述情形，檢察機關如何監督刑事司法機關立案，我國法律未做出規定。

(四)監督保障缺乏。一是組織領導制度不健全。缺乏自上而下的統一領導，各單位各自為政，未能形成統一的工作模式和標準；缺乏權威的牽頭部門，僅依靠檢察機關一方來牽頭推動多個不同部門的工作，勢必有些“力不從心”，難以保障“兩法銜接”機制中的制度規定落到實處。二是績效考核和責任追究制度不完善。缺少將“兩法銜接”工作納入地方政府的綜合考核評價體系，削弱行政執法機關開展“兩法銜接”工作的積極性；不接受檢察監督的法律責任及后果不明確等。

三、“兩法銜接”機制中檢察機關法律監督制度的健全與完善

(一)強化法律監督權

擴大并豐富檢察機關的法律監督權內涵，將監督范圍從“立案——偵查——審判——執行”監督擴展到行政機關執法行為監督。《規定》賦予了檢察機關監督行政機關執法行為權力，但監督權的具體形式內容缺乏，制約檢察機關監督職能的發揮。筆者認為，修改《人民檢察院組織法》等法律，將行政執法機關行為納入檢察機關法律監督范圍，把檢察機關的法律監督權延伸至“移送——立案——偵查”全過程，加強監督力度，提高監督效力。具體而言，一要賦予提前介入權。對于人民群眾呼聲高、涉及金額大、影響范圍廣的案件，檢察機關認為必要時，可以指派檢察官提前介入到行政執法環節或者派駐檢察官到行政執法機關、公安機關辦公場所進行指導，引導行政執法機關、公安機關收集、固定證據，避免證據遺失或損毀。二要賦予調卷審查權。檢察機關有權調閱行政處罰卷宗材料，調查核實違法者犯罪事實，徹底改變行政執法機關被動、怠惰移送涉嫌刑事犯罪案件的情形。三要賦予督促糾正權。檢察機關對行政執法機關的執法行為中存在違法違規情形有權督促其糾正。對于情節輕微的，檢察機關可以向行政執法機關發出檢察建議以督促糾正；對于情節嚴重并構成刑事犯罪的，檢察機關應當將犯罪線索和相關材料移交具有管轄權的刑事司法機關進行立案偵查。為保障檢察機關法律監督權，可以降低徇私舞弊不移交刑事案件入罪標準，即單位或個人故意不移交刑事案件的即可夠罪，而徇私情節則應加重處罰[3]；同時修改我國《行政處罰法》相關條款，使其更好與《刑法》銜接。

(二)保障檢察機關知情權

1.科學搭建信息共享平臺。信息共享平臺可以實現“行政處罰案件共享+案件移送及備案+案件流程全面跟蹤+行政執法動態宣傳+案件情況通報”多功能、多元化、多要素的信息共享與對接。在平臺上，刑事司法機關可以隨時查詢信息隨時發現涉嫌刑事犯罪案件線索，也可以通過信息篩選、比對進行案件分析，而行政執法機關可以通過關注案件處理動態信息并從中發現行政違法案件線索以及不規范執法行為等，從而形成雙向互導式“兩法銜接”信息共享機制。在信息共享平臺建設中，政府牽頭，并在轄區內搭建統一的信息共享平臺，對信息共享的主體、范圍、標準、期限、責任等統一規范，實現當地政務網與信息共享平臺對接。具體內容有：一是明確信息共享主體。在“兩法銜接”機制的語境中，信息共享主體主要是指行政執法機關和刑事司法機關。前者包括具有行政處罰權的行政機關以及法律法規明確授權的具有行政處罰權的組織；后者包括公安機關和檢察機關，其中公安機關和檢察機關的反貪污賄賂部門、反侵權瀆職部門具有刑事偵查權。二是明確信息共享范圍。行政執法機關對除適用簡易程序外以適用一般程序和聽證程序所做出行政處罰的案件信息；刑事司法機關立案情況以及向檢察機關提請審查逮捕、移送審查起訴的案件信息；檢察機關對于立案監督、審查逮捕、審查起訴案件信息以及在辦理刑事案件中未構成犯罪但構成行政違法的案件信息。但信息共享的范圍僅限于“兩法銜接”信息共享平臺。三是明確信息共享期限。對于符合移送標準的案件，移送后三日內在信息共享平臺上錄入該類案件信息；對于其他類型的案件，應當在行政立案后七日內在信息共享平臺上錄入該類案件信息；若執法查辦中案情發生變化的案件，應當在信息共享平臺上實時報道最新動態。刑事司法機關應當將案件受理及處理情況于接受案件移送后三日內錄入。

2.信息通報制度。雙向性+全面性。通報信息主要包括行政執法機關定期通報行政處罰案件和移送涉嫌犯罪案件情況，公安機關定期通報案件受理、立案偵查、提請逮捕和移送審查起訴情況，檢察機關定期通報案件移送、立案和偵查監督、審查逮捕和起訴以及提起訴訟后獲得審判機關判決情況。各自相關的工作簡報、信息應當相互交換，新法律規范、司法解釋應相互抄送等。在信息通報過程中，行政執法機關可以就涉嫌犯罪立案條件、證據收集固定等方面向刑事司法機關咨詢，而刑事司法機關在案件查辦過程中可以提出意見和建議，相互之間及時調整，以達到最佳執法效果。

3.聯席會議制度。常規化+實質化。“兩法銜接”工作涉及眾多部門和領域，諸多疑難問題需要協商解決，檢察機關可以定期或不定期組織和主持召開聯席會議，對行政處罰案件和刑事犯罪案件在調查處理以及移送過程中所遇到困難等問題進行協商。在協商基礎上達成一致意見，對聯席會議成員均有約束力，并在后期“兩法銜接”工作中嚴格執行。另外，在召開聯席會議時，可以允許相關當事人和其他群眾旁聽，并聽取其合理意見；邀請新聞媒體列席會議，對重大案件的情況和重大決議進行報道。檢察機關亦可以通過群眾檢舉、控告等方式，或通過新聞媒體的報道來發現有關行政執法中涉嫌犯罪的案件線索，拓寬信息渠道。

(三)完善案件移送監督程序

1.建立移案監督制度。檢察機關發現行政執法機關應當移送而不進行移送或者遺漏案件移送或者超期后移送案件的，應當要求其說明理由，經審查理由不成立的，以書面通知并要求其限期移送案件。行政執法機關收到案件移送通知后限期內移送案件，同時將案卷材料隨案移送，繼續不移送案件的，檢察機關或者書面通知該轄區公安機關直接立案偵查，或者發送檢察建議至該行政執法機關的上級單位并由其上級單位責令其限期移送。案件移送要制作《案件移送函》(一式三份)，一份留底存檔、一份交予公安機關、一份交予檢察機關便于監督，確保案件移送到公安機關。

2.統一行政證據與刑事證據轉化規則。行政證據與刑事證據銜接的關鍵是，行政證據能否用于刑事程序中。我國《刑事訴訟法》第52條規定，雖然確立行政證據與刑事證據轉化制度，但是證據轉化具體規則比較模糊。筆者認為，應當根據證據類型、證明力大小、證據性質等方面對證據轉化方式區別對待。實物證據，原則上無須由刑事司法機關重新收集，只需形式上的合法性審查，補充法律手續后，即可采納，但若實物證據在收集過程中有瑕疵，且無法彌補的，則排除使用；言詞證據，原則上需要刑事司法機關重新收集，但例外情形下如有完整視聽資料佐證的證人證言、證人因意外死亡或失去記憶等情形導致無法重新收集等，只在與其他證據相印證下才具刑事證據效力。行政證據轉化刑事證據，要嚴格遵循刑事證據規則。行政機關移送刑事司法機關的證據形式必須符合《刑事訴訟法》規定的法定證據種類，證據收集程序必須符合《刑事訴訟法》規定的程序要求。證據轉化要遵循非法證據排除規則，刑事司法機關對行政執法機關收集證據的合法性嚴格審查，對于以非法方式取得的證據或行政執法機關不能說明來源的證據不得作為刑事證據使用。

3.確定不移送案件的法律后果。對于行政執法機關應當移送而未移送但需要追究相關責任人的行政責任的，檢察機關或者向其發出檢察建議以督促其糾正或者將違法材料移交給紀律監察機關，行政執法機關或紀律監察機關在法定期限內將處理情況函告檢察機關。對于情節嚴重且涉嫌職務犯罪的，依法應當追究其刑事責任的，檢察機關應當將刑事犯罪材料移送檢察機關反貪污賄賂部門、反瀆職侵權部門立案偵查。

(四)完善立案監督程序

1.立案監督范圍及期限。檢察機關立案監督范圍包括移送涉嫌犯罪案件未依法予以立案的情況和刑事司法機關擴大受案范圍并主動將某些不構成刑事犯罪的行政違法案件予以立案的情況。刑事司法機關在接收到行政執法機關移交的案件后三日內做出立案或者不立案決定，但是重大、疑難復雜情形可以經本部門負責人同意后延長至十日。行政執法機關存在行政違法行為且涉嫌刑事犯罪的應當書面通報至刑事司法機關，刑事司法機關自接收到通報之日起十個工作日內做出立案或者不立案決定。

2.立案監督程序。檢察機關應當全程跟蹤刑事司法機關立案情況，督促刑事司法機關在法定期限內立案偵查。刑事司法機關對移送案件做出不立案或撤銷案件決定的，行政執法機關有提請復議權或向檢察機關建議立案監督；有關單位或個人對刑事司法機關做出立案或不立案決定有異議的，可以提請復議或向檢察機關控告或者舉報。檢察機關對刑事司法機關不立案或立案后又撤銷案件的，經審查認為依法應當立案的，要求刑事司法機關做出不予立案理由說明，刑事司法機關應當以書面形式向檢察機關說明不予立案理由。檢察機關認為刑事司法機關不予立案理由不成立的，應通知刑事司法機關在法定期限內予以立案，刑事司法機關接到通知后應當予以立案，并將立案情況以書面形式告知檢察機關。

3.立案監督效力。公安機關做出不立案理由說明后，檢察機關經審查認為理由不成立的，應當書面通知立案，公安機關收到通知后十五日內予以立案，并將立案情況函告知檢察機關，否則檢察機關有權向其發出糾正違法通知書。若檢察機關在立案監督過程中發現刑事司法機關工作人員涉嫌職務犯罪的，應當將犯罪材料移送檢察機關職務偵查部門立案偵查，依法追究其刑事責任。

(五)健全績效考評制度

確立“兩法銜接”機制的監測指標，納入行政執法機關績效考評體系。監測評價的主體是各級檢察機關。監測結果作為政府法制部門綜合評價的基礎統計和對比分析使用。以S市人民檢察院為例，監測指標分為兩部分：涉刑案件主動移送率和涉刑職權移送要件規范率。因簡化公式形式，方便計算，下文公式中涉及檢察機關統一簡稱“檢”、公安機關統一簡稱“公”、行政執法機關統一簡稱“行”。計算方法分別如下：

1.涉刑案件主動移送率=[年內主動移送涉嫌犯罪案件數量÷年內主動移送涉嫌犯罪案件數量+檢建議(含督辦)移送案件數量]×100%。其中：①年內主動移送涉嫌犯罪案件數量=行主動書面移送公案件數量+移送案件抄送檢后檢立案監督案件數量+行向檢提請會商后檢建議移送的案件數量+行提請檢立案監督的案件；②檢建議(含督辦)移送案件數量=檢在辦理其他案件中發現的應當移送而未移送的案件+檢通過新聞媒體渠道發現的應當移送而未移送的案件+上級檢督辦后發現的應當移送而未移送的案件+人大代表建議、政協委員提案方式要求檢監督后發現的應當移送而未移送的案件+人民群眾到檢控告舉報后發現的應當移送而未移送的案件。檢建議(含督辦)移送案件是指行已經先行查處并做行政結案處理，檢察機關通過所列途徑發現并建議移送的涉嫌犯罪案件。

2.涉刑職權移送要件規范率=[年內移送符合要件要求的涉刑案件數量÷年內移送(主動+建議+督辦)涉嫌犯罪案件數量] ×100%。其中：①年內移送符合要件要求的涉刑案件數量主要考查的是行是否按照有關工作流程要求規范辦理。年內移送符合要件要求的涉刑案件數量=年內主動移送涉嫌犯罪案件中書面正式向公移送的案件+向公移送案件同時抄備檢的案件+檢建議移送后向公移送的案件；②年內移送(主動+建議+督辦)涉嫌犯罪案件數量=年內主動移送涉嫌犯罪案件數量(應與“涉刑案件主動移送率”中的數據一致)。

以上各類案件統一以每件一分來計算分值。行政執法機關具體考核指標包括應當移送而未移送案件(減分項)、疑難案件向檢咨詢會商后，檢建議移送的案件(加分項)、移送公案件抄備檢的案件(加分項)、不同意公不受理、不立案決定提請檢立案監督的案件(加分項)。考核部門為各級檢察機關，檢察機關考核打分后，將評價結果和評價依據提供給同級政府法制部門，由政府法制部門按權重核入總分。

四、結語

為保障涉嫌刑事犯罪案件進入國家刑事訴訟程序，促進國家刑罰權實施與國家行政權規范，完善檢察機關對“兩法銜接”的法律監督機制顯得尤為重要。檢察機關法律監督機制的完善要圍繞著法律監督權展開，集中在“案件移送—立案受理—偵查偵破”監督、知情權保障以及配套制度機制健全完善等方面的建設上。其中，重中之重則是從國家立法和制度層面確立“兩法銜接”機制，明確各方主體的職能權責，強化檢察監督，確保檢察機關的法律監督權落到實處。

[1] 楊永華.行政執法和刑事司法銜接的理論與實踐[M].北京：中國檢察出版社,2013:147.

[2] 王春麗.行政執法與刑事司法銜接研究:以醫療兩法銜接為視角[M].上海：上海社會科學院出版社,2013:188.

[3] 印仕柏.行政執法與刑事司法銜接實務大全[M].長沙：湘潭大學出版社,2013:577-622.

〔責任編輯：張 毫〕

2016-11-20

阮建華(1988-)，男，陜西商洛人，助理檢察員，從事刑事法學研究。

D90

A

1000-8284(2017)01-0053-05

依法治國研究 阮建華.推進並完善行政執法與刑事司法銜接機制——以檢查監督為視角[J].知與行,2017,(1):53-57.