基于安全生產雙重屬性的新常態下非煤礦山安全監管對策研究

裴文田

(國家安全生產監督管理總局，北京 100713)

0　引言

安全生產是關系人民群眾生命財產安全的大事，是經濟社會協調健康發展的標志，是黨和政府對人民利益高度負責的要求。安全監管工作需不斷研究分析安全生產面臨的新形勢、新情況、新矛盾，精準發力，科學施策。

目前，國外安全監管研究主要集中于經濟、法律、公共管理等領域，監管方式從經濟性監管開始向社會性監管方向轉變[1,2]。William P. Curinton[3]研究發現安全監管降低了企業發生事故的嚴重程度；Traynor[4]分析了政府監管對企業安全監管的影響；伊蘭博格[5]認為政府有責任對安全生產進行監管，但應考慮職工所面臨的約束條件。我國目前對于非煤礦山安全監管領域的研究較少，主要集中在體制、法制等方面的研究。朱熹陽等[6]分析了我國礦山安全監管體制提出安全監管體制在監管理念、行政組織和行為方式等方面存在問題；周維新[7]在總結我國礦山安全監察法律制度的基礎上提出礦山安全生產應立法先行，獨立監督，嚴厲處罰，資金支持；楊卓等[8]通過借鑒國外先進經驗從監管體制和監管職能方面提出安全監管工作建議。

安全生產的雙重屬性決定了加強安全生產監督管理應在重視經濟發展的同時，兼顧政府監管作用。目前國內外對政府安全生產監督管理方面研究較少，且都是從單一方面進行研究，很難全面了解非煤礦山安全監管現狀。本文從安全生產的雙重屬性出發，深入分析了我國當前經濟發展新常態下安全生產所面臨的形勢和機遇，提出了我國非煤礦山領域安全生產監督管理中存在的主要問題及根本原因，從提高安全生產準入條件、強化安全執法、鼓勵非煤礦山科技創新等方面提出經濟新常態下非煤礦山安全生產監督管理的有效措施，提升政府安全生產監督管理水平，進一步推進安全生產監督管理工作，切實減少非煤礦山生產安全事故，降低人員傷亡率。

1　安全生產經濟屬性

安全生產狀況是建立在現有經濟形態之上的，這是安全生產的本質屬性。總結我國多年來的事故教訓可知，影響安全生產狀況的基本宏觀要素主要包括：社會經濟發展水平、經濟總體規模、產業結構變化、經濟增長速度和政府監管措施等[9-10]。

安全生產階段發展理論[11-13]研究表明：安全生產狀況與社會經濟水平發展進程大致分為4個階段。第一階段為工業經濟發展的初級到中級階段，安全生產事故處于多發期；第二階段為工業經濟發展中級到高級階段，安全生產事故處于高位波動期；第三階段為后工業化發展階段，安全生產事故不斷降低；第四階段為信息化經濟社會發展階段，安全生產狀況平穩，事故死亡人數很少。西方發達國家基本都經歷了上升、高發、逐步下降、穩定4個階段，完成工業化從中級向后工業化階段安全生產狀況過渡[14]，英國用了70年，美國用了60年，日本用了26年。自2005年開始，我國非煤礦山安全生產態勢處于“事故下降階段”[13]。

此外，經濟總體規模擴大可能帶來生產過程中風險覆蓋面和強度加大，事故發生概率增大或事故后果嚴重度增高。特別是第二產業占經濟總量比重較大的時期，隨著經濟總量的發展，往往出現事故頻率高、事故傷亡較大的情況。隨著第二產業比重下降，高風險行業萎縮，工作環境本質安全條件提高，高危人群減少，傷亡事故相對減少。

有關我國50多年來工傷事故和死亡人數與同期GDP增長率的研究結果[15-16]表明，工傷事故死亡人數指數與GDP增長幅度密切相關，當國民經濟增長速度顯著加快時，死亡人數指數呈明顯上升趨勢；反之，則出現下降趨勢。從經濟循環規律方面分析，隨著社會固定資產投資增加和基本建設規模的擴大，導致市場原料、產品數量、運輸能力等方面需求增加，進而刺激企業擴大生產規模，追求經濟效益，最終推動經濟增長速度加快；反之，經濟增長速度減慢，社會需求量減少，又將導致企業生產活動縮小。從事故風險動力角度分析，企業擴大生產規模，追求經濟效益的同時，伴隨著從事高風險作業人數和總工時的增加，導致工傷事故風險值增大，傷亡事故概率上升，引發經濟發展總成本上升；反之，企業縮小成本，高風險作業人員及總工時減少，事故風險值降低，傷亡率隨之下降，經濟發展緩慢上升。

2　安全生產社會屬性

安全生產的社會屬性體現在安全生產是以保護人的生命和健康為目的。隨著國家物質水平和社會精神需求的不斷提升，安全生產的社會屬性越發顯現。

從經濟學角度看，增加預防生產安全事故所需要的投入會增大企業的成本，而生產安全事故特別是群死群傷事故則會帶來社會成本的上升，主要表現在國民經濟損失、從業者人身傷害、影響社會穩定和執政能力等方面。企業為了追逐自身經濟利益，降低安全生產投入，易造成重特大事故的發生，導致社會成本升高，使得市場調節出現“市場失靈”的現象。這就需要充分發揮政府監管這支“看得見的手”的作用，通過政府監管實施強制性措施，對企業進行有效約束，促使企業加強安全生產投入和管理，預防和控制生產安全事故的發生，保障從業者生命健康的權力。

安全生產的社會屬性決定了搞好安全生產必須發揮好政府監管作用。政府監管對安全生產的影響主要是通過法制、行政管理、經濟調控和文化管控等手段，促使企業將事故發生的頻率和傷亡人數控制在可接受的范圍之內。從大多數工業化國家安全生產監管模式發展情況[17-18]來看，國家安全生產監管工作大致分為自然本能期、法制監督期、自我管理期和團隊文化期4個歷史階段。法制監督期就是國家頒布和實施法律法規，將法律法規標準轉化為企業的制度和相應操作規程，依法進行生產安全管理。自我管理期是企業按要求建立自我約束、自我管理的安全生產管理模式。團隊文化期即把保障勞動者安全健康作為企業最高價值觀，樹立安全生產意識，從根本上保障從業者生命健康的權利。我國雖有與國際接軌的先進礦山企業，但多數仍是安全保障水平較低、相對落后的企業，這一國情決定了當前我國非煤礦山安全監管仍處在以法制監督為主，自我管理為輔的安全管理模式。

3　安全生產形勢與問題

礦業是我國國民經濟的支柱性產業，為社會提供了90%的能源、80%的工業原材料和70%的農業生產資料。礦業同時屬于我國高危行業，礦業安全生產的好壞直接決定著我國工礦領域安全生產工作的成效。

目前我國經濟轉入新常態階段，經濟增速由高速增長轉為中高速增長，經濟結構不斷優化升級，發展從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。安全生產領域適應、把握新常態最直接、最現實的要求就是順應新常態給安全生產帶來的重大機遇，以遏制重特大事故為目標，不斷提高政府安全監管科學化、精準化水平，保持安全生產狀況持續穩定好轉，為全面提高經濟發展質量奠定堅實的安全基石。

3.1　安全生產監管科學化的新機遇

截止到2016年，我國人均GDP為8 127美元，第二產業在GDP中所占比例已下降到39.8%，這為促進非煤礦山企業安全生產狀況根本好轉提供了有利的支撐，也為進一步深化安全監管領域改革，聚焦遏制重特大事故，改變事后被動式不科學監管方式，充分發揮好政府的監管作用，逐步實現與國際先進的職業健康安全管理體制接軌提供了前所未有的機遇。

1)速度換檔有利于降低事故風險

經濟增長率與工傷事故死亡人數之間相關性和線性回歸分析有關研究結果[9]顯示，當GDP增長率大于5%時，每增加1個百分點，死亡人數指數隨之增加2.2%。近年來，中央主動調控經濟增長速度在6.5%左右，意味著在安全生產領域控制事故總量的壓力將適度減緩，這一國情為我國全力遏制非煤礦山重特大事故提供了有利的工作空間。

2)轉變經濟發展方式為從根本上調整不合理的礦業結構提供動力

推進供給側結構改革，有利于打破礦業開發固有利益藩籬，加快礦業權集約化配置，提高礦山規模集約開發水平；有利于運用安全、環保等手段促進提高經濟質量的同時，淘汰落后的產能，進而優化礦業結構，為政府實施科學精準監管奠定基礎。

3)實施創新驅動為提高政府安全監管科學化水平提供保障

實施創新驅動有利于引導市場開發適合中小型礦山的先進裝備；有利于礦山運用現代信息技術提高自動化水平和安全管理水平；也有利于安全監管部門充分運用信息化手段，提高現場監管、預防預控和應急救援裝備水平。

3.2　非煤礦山安全生產面臨的問題

我國非煤礦山領域安全生產形勢依然嚴峻，主要體現在事故總量依然偏大、重特大事故依然呈現多發態勢，其根本原因在于：

1)礦業結構不合理，非法違法現象嚴重

一是礦山總量大，發展方式粗放。我國是世界上礦山數量最多的國家，截止到2016年，我國非煤礦山共計6.2萬個，從業人員約190多萬人，平均年產金屬非金屬礦石100億t。礦山數量多、發展方式粗放、礦山產量低下等原因，導致礦山安全風險大、隱患多，且監管難度大。二是礦山規模小，開采方式落后。我國90%以上非煤礦山企業屬中小企業，工藝裝備落后，技術水平低，從業人員素質差，生產安全事故多發。據統計，中小企業發生事故的數量約占全國非煤礦山事故總量的70%，其中，鐵礦領域中小企業事故數量占總量的87%，產量僅占總量的17%。三是礦山開發準入門檻低。作為重要的不可再生資源，礦業關系著國家安全和經濟命脈。世界上絕大多數國家對資源的開發都有嚴格的限制，設置了高政策門檻，制定了嚴格的市場準入條件。我國由于礦山礦權配置不科學，加之安全、環保門檻低，許多不具備礦山開發條件的企業大量進入礦業領域，導致完整的礦體被多個市場主體開發，礦山之間互連互通，越層越界，爭搶資源，造成資源浪費、環境破壞以及重特大事故的發生。2001年以來，我國發生的6起非煤礦山特別重大事故都是發生在礦產資源爭搶的地區。四是非法違法現象嚴重。非法違法行為導致的事故占重大事故的90%左右，占較大事故的40%左右。

2)監管方式不科學

一是我國監管人員數量少，專業水平低下。我國非煤礦山專職安全監管人員約1萬人左右，大部分人員對礦山業務不熟悉，具備礦山工程類相關專業背景的安全監管人員僅占總量的21%，監管能力低下。二是監管方式不科學。受企業安全狀況和監管能力雙低下以及重行政管理輕法治思維的影響，安全監管總體上呈被動性和滯后性的特點。即重特大事故出現多發趨勢后，政府監管部門行政干預力度加大，干預作用顯現，事故多發得到一定遏制；隨著行政干預力度減弱，一定時期后導致重特大事故再次多發而再進行干預。這種周期性循環模式與安全生產方針的要求和科學、系統性預防監管的方向形成較大偏差，導致非煤礦山事故多發、頻發。

4　對策措施

安全生產的固有性質決定，搞好安全生產在發揮市場調節作用的同時，必須發揮好政府的監管作用。由于不同行業、不同地區安全生產基礎、發展水平、企業狀況、企業管理等差異性較大，非煤礦山安全監管應立足礦山企業總體現狀和安全監管現狀，在不斷完善監管體制和提升隊伍專業化水平的基礎上，堅持目標導向和問題導向的統一，立足解決易導致重特大事故發生的突出問題，實施精準監管。

1)推進安全生產準入與淘汰落后的有機結合

一是提高礦業權準入門檻。加快礦產資源開發權市場化配置政策的實施，運用市場手段提高礦業權獲取成本，促進開發主體為最大限度利用資源而必須以科學的規模、先進的手段進行開發，從而提升安全生產保障條件。二是提高規模準入。依法強化礦業開發規模準入制度，推動各地根據礦產資源分布，對不同礦種實施最小規模開發條件限制。嚴格安全生產許可制度，強化礦山建設項目安全設施設計審查和驗收，嚴格安全生產許可證條件，為新進入礦山提高規模提供法制保障。三是淘汰落后產能。完善中國特色非煤礦山安全生產法律法規體系和標準體系，實施礦山設備安全標志管理制度，從安全生產基本條件出發，對各地現有存量礦山進行科學規劃布局，提高礦山規模化、機械化、信息化水平。

2)實施風險分級分類監管，強化安全執法

習近平總書記強調：要采取風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制，推動安全生產關口前移。美國、歐洲和日本等工業發達國家從20世紀80年代開始在安全生產監察工作中引入風險管理的理念與方法。隨著我國經濟發展進入新常態，非煤礦山集約化程度的提升，在非煤礦山領域引入風險分類監管恰逢其時。在對礦山企業進行生產安全事故與職業危害風險評估的基礎上，對其風險強度由高到低排序，按照“風險優先”的原則，集中優勢監管資源，對風險度高和守法紀錄不良的企業，嚴格開展執法檢查，特別是對重大事故隱患突出且整改不力和職業危害嚴重的礦山進行嚴格檢查和上限處罰，最大限度消除重大隱患，以防重特大事故發生。

3)推動非煤礦山科技發展，提升保障能力

科技創新是推動安全保障水平、安全管理水平、安全監管水平提升的動力源泉。緊緊抓住“中國制造2025”的有利時機，充分利用國家政策，組織科研機構和引導社會力量從勞動保護、工藝裝備、實用技術3個維度培育適合我國中小型礦山的安全保障產業和安全保障技術，提高礦山自動化、機械化水平和安全管理水平。通過改進非煤礦山采礦方法，提高采空區處理能力，實施地壓和尾礦庫在線監測監控等各種科技手段，進一步提升我國非煤礦山的本質安全水平。

5　結論

1)通過分析我國安全生產的經濟屬性和社會屬性，指出安全生產必須發揮好政府監管作用，即通過法制、行政管理、經濟調控和文化管控等手段，遏制非煤礦山事故數量，提升我國非煤礦山政府安全監管水平。

2)我國經濟新常態為非煤礦山企業安全生產狀況的根本好轉和進一步深化安全監管領域改革提供了前所未有的機遇。但我國礦業結構不合理，非法違法現象嚴重、監管方式不科學等原因決定了我國非煤礦山領域仍存在事故總量偏大，重特大事故多發等現象，安全生產形勢依然嚴峻。

3)針對我國目前非煤礦山領域安全形勢，從政府監管方面提出了提高安全生產準入條件、強化安全執法、鼓勵非煤礦山科技創新等3方面措施，立足解決易導致重特大事故發生的突出問題，實現非煤礦山領域安全生產精準監管。

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