發揮軍工溢出效應推動軍民深度融合發展

■ 樊 威 吳一亮

發揮軍工溢出效應推動軍民深度融合發展

■ 樊 威 吳一亮

黨中央歷來高度重視經濟建設和國防建設融合發展。從毛澤東同志最早提出的“軍民兩用”到鄧小平同志提出的“軍民結合、以民養軍”，再到江澤民同志提出的“軍民結合，寓軍于民”和胡錦濤同志提出的“走中國特色軍民融合式發展路子”，再到習近平總書記號召全黨全軍全國各族人民，實施軍民深度融合發展戰略，賦予軍民融合以新的時代內涵。以習近平同志為核心的黨中央帶領全黨全軍全國各族人民不斷探索開拓具有中國特色的經濟建設和國防建設協調發展之路，取得了巨大成就，國家綜合實力和國防實力顯著增強。在新的歷史階段，軍民融合發展向深度融合邁進，面臨許多新的發展課題。

軍工行業作為國家戰略性產業，是國家安全和國防建設的脊梁，屬于國防建設和經濟建設最緊密結合的交叉領域，是天然的軍民融合載體。充分發揮好、利用好軍工行業優勢、規模效益突出、組織體系健全，產業體系完善、戰略規劃引領等五大優勢，貫徹軍民融合國家戰略，引領相關領域的橫向資源整合，推動相關產業的供給側結構性改革，形成推進大眾創新、萬眾創業的重要抓手，是推進軍民融合深度發展重要的創新力量源泉。其中，“軍工”的概念不僅僅局限于現有十二大軍工集團，涵蓋了包括民營企業在內的所有涉軍企業，尤其是在創新、創業和供給側結構性改革中發揮重要作用、承擔軍品科研生產任務的大量創新型中小企業。

一、發揮軍工行業溢出效應的作用和意義

發揮軍工行業溢出效應，有利于形成軍民融合國家戰略的重要抓手，有利于為供給側改革提供有效助力，有利于推動大眾創業、萬眾創新的重點領域實現突破。

(一)發揮軍工溢出效應，有利于形成軍民融合國家戰略的重要抓手

我國國防和軍隊改革已經全面啟動，軍工國有企業改革進程也在逐漸加速，在“軍民融合”上升為國家戰略的背景之下，加速推進軍民融合發展將成為“十三五”的主旋律之一。軍工行業是軍民融合的天然載體，是推動軍民融合發展的最重要的領域。我國軍工領域就軍民融合開展了一系列探索，在軍轉民、民參軍和軍民資源共享等方面取得了顯著的成績。但也必須清醒的認識到，當前面臨形勢依然嚴峻，我國在航空動力、關鍵元器件、關鍵材料和基礎軟件等方面還存在諸多瓶頸。要推動軍工領域軍民融合深度發展，就必須徹底打破軍民分割和軍工經濟封閉發展的狀態，既充分發揮國家集中力量辦大事的傳統優勢，又把更多的目光投向民間和社會，才能充分收獲軍民協同創新的戰略紅利。發揮軍工行業溢出優勢，推動民企高技術參與國防建設、國防知識產權轉移轉化和顛覆性技術協同創新，為解決五大瓶頸問題提供了新思路，為軍民融合國家戰略在國防工業領域率先取得突破提供了新手段。

(二)發揮軍工溢出效應，有利于為供給側改革提供有效助力

發揮軍工行業溢出效應，充分激發和釋放軍民的創新活力，一方面推動軍工科技成果轉化和市場化，創造民品市場新供給；另一方面，推動民用高新技術進入軍品科研生產領域，創造國防能力新供給。通過推動軍工溢出效應的發揮，有利于解決軍民供給分離，國防知識產權轉移轉化難和“民參軍”門檻高等瓶頸問題，增加有效供給，激發創新活力。

一是充分發揮軍工溢出效應，有利于解決軍民供給分離的問題。長期以來我國“軍轉民”、“以軍養民”、“寓軍于民”等，都沒有將軍民兩個體系加以融合，尤其是軍工科研體系和市場的距離比較遠。發揮軍工溢出效應就是實現軍民要素關系上的互動，在軍工建設和產業發展之間形成一個開放系統，推動兩大系統間人才、資金、物資、技術、信息、管理等全要素的交流和相互促進，打破軍地分割的格局。二是充分發揮軍工溢出效應，有助于破解國防知識產權轉化瓶頸問題。發揮軍工溢出效應，就是要構建有利于國防科技成果技術溢出的制度機制，通過建立分類分級的定密、脫密、解密、降密標準和程序，以及可轉民用國防科技成果的使用、處置和收益權的合理激勵機制，打破國防知識產權轉化的瓶頸問題。三是發揮軍工溢出效應，有助于打破制約民企參軍的門檻。

充分發揮軍工溢出效應，就是要打破民參軍的“玻璃門”、“彈簧門”和“旋轉門”，推動軍品科研生產許可證、合格裝備承制單位資格證、質量體系認證和保密體系認證等“軍工四證”聯合審查，搭建裝備采購信息發布平臺，逐步打破不平等的軍品免稅政策等，形成“萬類霜天競自由”的創新發展格局。

(三)發揮軍工溢出效應，有利于推動“雙創”在重點領域實現突破

大眾創新、萬眾創業不能僅僅理解為是大學生、農民工、小微企業的事，更應作為國有企業，尤其是軍工集團實現轉型升級的重要抓手。一是軍工行業是推動“大創新”戰略的重要領域。軍工集團是高鐵、大飛機、新一代核電等一系列“大創新”的主要實施載體，更是推動“雙創”實現突破的重點核心領域。發揮軍工溢出效應，就是要找到帶動核、航空、航天、兵器、船舶、電子等六大軍工領域產業轉型升級的新抓手和新理念，推動軍工“大創新”的有效實施。因此發揮軍工溢出效應，本身就是“雙創”的一個重要形式；“雙創”戰略又可以在軍工行業領域實現重點突破，推動“大創新”戰略實施。二是發揮軍工溢出效應，需要“雙創”提供新的動力和活力。2017年是軍工改革和軍民融合發展的關鍵之年，重點是要打破封閉的軍工體制。“雙創”戰略鼓勵有特長、有技能，有成果的軍工體制內人員在不影響國家安全的前提下，帶動一批軍工企業員工創新創業，既能夠部分解決軍工集團富余人員過多的問題，又能充分釋放國防軍工創新能力，為充分發揮軍工溢出效應提供了發展新動力和創新的新活力。

二、發揮軍工溢出效應，推動軍民深度融合發展的基本考慮

(一)總體思路

發揮軍工溢出效應，推動軍民融合發展，就是要發揮軍工行業的創新要素集聚、規模效益突出、組織體系健全、產業體系完善、戰略規劃引領等五大優勢的帶動作用和溢出效應，立足軍民融合發展，通過構造“軍轉民”和“民參軍”平臺，一方面實現軍工企業對地區經濟、行業發展、產業創新的引領帶動作用，另一方面也可推動軍工企業的創新發展，實現“軍工帶動區域經濟”、“軍工帶動國企發展”、“軍工帶動科技協同創新”、“軍工帶動中小企業發展”、“軍工帶動老工業基地發展”等方面的協同效應，形成相互促進、互為支持的發展格局。

(二)發展原則

發揮軍工溢出效應，推動軍民融合發展，要堅持以下原則：即建設機制、打造平臺、突出特色、創新發展、務求實效。通過發揮軍工溢出效應，實現1+1＞2的綜合效果，加快形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局，為富國強軍提供有力支撐。

全要素，是發揮軍工溢出效應，推動軍民融合發展的相關工作涉及到創業創新、產業發展的所有因素，包括人才、技術、管理、資金、模式等；多領域，是發揮軍工溢出效應，推動軍民融合發展的相關工作涵蓋各個產業領域；高效益，是通過發揮軍工溢出效應，推動軍民融合發展獲得政治效益、國防效益、社會效益、經濟效益。在改革方式上，堅持改革創新，不拘一格，先易后難；在發展內容上，推動人才，技術、產業、管理、投資等全產業鏈的融合發展。

三、發揮軍工溢出效應，推動軍民深度融合發展的重點方向

推動發揮軍工溢出效應，推動軍民深度融合發展，就是要突出發揮軍工企業的創新要素集聚、規模效應突出、組織體系健全、產業體系完善、戰略規劃引領等五大優勢，在六個重大上加強謀劃：推動一批重大融合產業的發展、推動一批重大融合工程的建設、推動一批重大融合項目的建設、推動一批重大平臺的建設、推動一批重大融合機制的建設、推動一批重大創新發展模式的探索。

(一)推動一批特色產業發展

結合地方特色、行業特點，在核、航空、航天、船舶、兵器、電子及其它軍工行業、配套產業的上下游，打造一批特色產業鏈和產業聚集區。

（1）新一代信息技術產業。以中國電科、中國電子等相關央企為龍頭，以環渤海、珠三角、長三角等地區為依托，發揮資金優勢和人才優勢，以“國際化、市場化”為目標，打造具有國際話語權和競爭力的新一代信息產業集群。

（2）高端裝備制造產業。以航天科技集團、航天科工集團、中船重工、兵器集團等相關央企為龍頭，以三線地區為依托，科學把握當前國內制造業空間布局優化的現狀和趨勢，以“高端化、產業化”為目標，打造具有比較優勢和競爭優勢的產業集群，積極參與國際產能和國際市場競爭。

（3）新能源產業。以中核建設、中核工業、中國電子、中國電科等相關央企為龍頭，以中西部地區、長三角地區為依托發展新能源產業，以“綠色低碳、環境友好”為目標，扎實推進國內能源結構優化和國際能源市場拓展。

（4）海洋產業。以中船重工等相關央企為龍頭，以沿海港口城市為重要支點，以“經略東南亞、輻射深遠海”為目標，發展海洋科技和海洋產業，打造國家競爭力新的制高點。

（5）生物醫藥產業。以中核工業等相關央企為龍頭，以西部地區為依托，依托資源優勢、強化資本扶持、促進智力集聚，發展生物醫藥產業，為區域經濟轉型升級、彎道超車創造新的機遇。

（6）大數據產業。以面向建設“全國一體化的國家大數據中心”為急需，以各地大數據綜合試驗區為支點，發揮軍工企業技術優勢和政治優勢，統籌黨政軍企數據資源開展項目建設，滿足維護國家安全和治理體系現代化的迫切需求。

（7）現代物流產業，落實第二次中央新疆工作座談會精神，參照產業援疆等特殊支持政策，在新疆兵團試點開展軍民融合的國家物資編目系統研究。積極推進現代物流基礎設施融合發展，充分利用社會物流體系和設施，提高軍事物流保障能力和整體效益。完善國家托盤箱應用標準，推進集裝箱多式聯運體系建設。

(二)落地一批需求牽引的工程

以“著眼長遠、夯基壘臺”為原則，采取大工程模式，發揮新型舉國體制優勢，加強頂層設計和戰略規劃，實施一批重大工程，為軍民深度融合發展奠定物質基礎和創新動力。

（1）軍民融合基礎工程。以軍民融合創新示范區建設為載體，按照共建共享的基本思路，加快形成基礎設施保障和協同應急能力，統籌交通、空間、信息、氣象基礎設施建設，綜合考慮軍地需求，按照突出重點、經濟有效的原則，建立軍地交通、物流、信息、科技、資源、服務保障共享與協作機制。加強軍地應急力量建設，健全軍地應急行動協調機制，調整優化國家級應急專業力量結構，健全突發事件衛生應急軍地協調聯動機制，增強國家衛生應急保障能力。

（2）世界一流軍工企業塑造工程。以混合所有制改革為契機，推動軍工企業開放發展，堅持盤活存量、做好增量、主動減量的原則，遴選部分有意愿、有條件的軍工集團及其二級企業，系統推進軍工行業混合所有制改革試點。結合投融資體制改革，研究探索軍工企業資本金投入方式改革，充分發揮國有資產運營管理公司優勢，加強和完善中央預算內投資的事中、事后監管，提高投資效益。

（3）持續推動“十二五”重大工程建設。面向國防和經濟社會兩個需求，繼續推進載人航天、探月工程、高分工程、二代導航、大飛機工程、“蛟龍號”深潛器、快中子反應堆等重大工程。以重大工程帶動學科融合和科技進步，提高我國的總體創新能力和綜合國力。

(三)打造一批示范引領的項目

統籌規劃和部署，組織實施一批對國家安全和經濟建設具有重大意義的軍民融合重大項目建設，積極推進新建項目貫徹國防要求試點示范。

（1）信用中國建設項目。著力破解“四證”問題，變事前審批為事中、事后監管。當前，發揮創新型參軍中小企業的瓶頸問題體現為軍方對民口企業的可靠性缺乏信心，導致關鍵部件不惜冒著被植入“硬件木馬”等仍不敢使用國內產品。依托“信用中國”平臺，對參軍企業實行更加嚴格的質量、進度、成本審查，實行動態追蹤和公示懲戒，調整完善武器裝備科研生產許可和裝備承制資格制度。著力解決簡化市場準入程序，構建公平競爭的政策環境的難題。改進對軍品科研生產單位的支持政策和軍工產品免稅報批程序，完善參軍企業退出制度和安全保密、能力保持、任務轉接機制，建立軍品企事業單位信用評價制度。

（2）三沙建設項目。面向維護我國海洋權益的現實急需，以三沙地區建設和南海地區利益保護為核心，激發各類企業和社會組織創新創業積極性，按照“市場驅動、軍地協同，人民戰爭”的模式，將三沙市地區及其周邊海域迅速發展成為營商熱點和戰略樞紐，為南海地區的長治久安鑄就定海神針。

（3）三線建設項目。依托三線建設時布局的軍工企業，以國防專利轉民用數量年均增長20%的目標為牽引，試點改革公司績效評價體系，以專利成果轉化、拉動區域經濟為考核導向，改變“成本+收益”的價值導向。

（4）邊海防建設項目。加大邊境地區安排易地扶貧搬遷、以工代賑等中央預算內投資的支持力度，同時對邊防基礎設施建設、國防公路建設、口岸建設、基礎教育設施建設等給予傾斜照顧。開展邊境政策對比研究工作，對標越南等國的邊區優惠政策，出臺我方針對性扶持政策，原則上保證對我方人員優惠支持不低于鄰國標準。根據當地區位發展，資源稟賦等優勢，鼓勵條件合適的軍工企事業單位結合自身優勢，依托專項工程基金，攜帶優質項目落戶邊疆。加強信息溝通，建立軍民企業合作機制。建立軍民融合發展產業集群信息共享平臺，定期發布人才需求、科技成果、企業運營情況等信息，促進人才、技術、資本等要素在市場上自由流動，強化軍工、民企間的合作，通過優勢資源互補實現效率最優。

（5）海洋戰略保障項目。以“中核集團+海南”為試點，按照“立足海南、經略南海、服務‘一帶一路’”的總體思路，緊緊圍繞海南省建設清潔能源示范島、國際旅游島、打造南海戰略前沿和“一帶一路”窗口的重要戰略區位優勢，著力推進實施核蓄風光生態游，適時啟動海南核電二期工程和陸地小堆及浮動堆建設，加快推進風電和光伏發電產業發展，重點發展核特色醫養結合產業，大力發展工業旅游。在人才培養，維修保養、備品備件等領域實現軍民深度融合，依托核電壯大裝備能力建設，以建成核強國的“中核夢”助推實現中華民族偉大復興的中國夢。

(四)搭建協同創新的服務平臺

以浙江、廣東、深圳、江蘇等地為試點，探索構建虛實結合、內外有別的軍民融合綜合業務平臺，打通軍地多方協同合作、資源共享、需求對接、制度銜接的軍工資源信息共享平臺，完善軍民共用設施、軍民兩用高新技術、軍隊人才、軍隊保障社會化等基礎信息庫，實現跨軍地、跨部門、跨層級信息共享和業務協同。推動軍工資源溢出決策咨詢、科技金融服務、技術交易與轉移轉化、產業技術基礎公共服務等平臺建設，鼓勵各地區建設具有區域特點的軍民融合創新服務平臺。

（1）金融服務平臺。針對涉軍中小企業融資難的問題，采取中央財政、地方財政、社會資金共同參與的模式，構建市場化運營的投融資平臺。

（2）人才中介平臺。針對軍工人才流動不暢的問題，構建專業化的中介服務隊伍，解決企業的市場進入及與軍隊的需求對接問題；建立“成果轉化顧問”隊伍，解決軍工企業的成果向地方轉化問題。按照“但求所用、不求所有”的原則搭建“民參軍”高端人才集聚平臺，著力緩解滿足軍工企業高知識需求、低支付能力與市場化人才高價值回報、高流動率之間的矛盾。實現創新鏈的有效鉸鏈。

（3）成果轉移轉化平臺。針對軍、民品市場二元分離、壁壘嚴重的問題，搭建“知識產品市場”，由地方政府和企業共同措臺，以創新孵化器或者創業園的方式，為催化軍工行業獲取外部資源、實現價值外溢搭建雙向通道，實現產業鏈的貫通。

(五)建立順暢高效的運行機制

在戰略地位突出、軍事需求明確、引導帶動作用顯著、軍工發展與區域經濟結合有一定基礎的地區，立足改革創新，重點圍繞本地區軍民融合發展的組織管理體制、工作運行機制、政策制度體系等方面積極探索建立推動發揮軍工溢出效應的新體制機制。

（1）加強頂層機制設計。以中華民族偉大復興和兩個百年宏偉藍圖為愿景，以軍民深度融合發展戰略落地為實踐目標，以體系工程的思維開展軍工資源溢出的頂層設計和整體推進工作，圍繞頂層設計、戰略規劃、體系設計、路徑規劃和監督評估的全過程，重點開展理論研究、政策制定，府際協調、標準推廣等方面的工作。確保軍工行業在軍民融合深度發展落地過程中真正發揮核心驅動作用。

（2）創新需求對接模式。著力破解軍事需求不明確、不及時，軍民需求對接不暢的問題。借鑒委政務大廳模式，在大數據平臺上開通民口企業申請軍品采購、聯合科研等渠道。支持民口、民營企業向高新技術和維修保障領域拓展，建立先進民品試用機制，重點培育一批“小而美”企業，逐步引導由一般配套向分系統和總體提升。改進政府投資管理方式，對顛覆性、前沿性、創新性技術提前謀劃，加大對中小企業的支持力度。

（3）探索市場運作的投融資模式。發揮國家資金的引導作用，積極探索市場化改革，創新投融資機制，運用PPP模式、企業債券等方式引導金融機構，民營企業等社會力量參與，努力在推動軍工溢出效應發揮的過程中實現軍民融合投融資模式的率先突破。

(六)探索一批重大創新發展模式

以中央各項重大戰略決策的落地實施為指引，統籌協調空間布局，根據區域經濟發展和戰略定位，對接相關軍工企業集團，根據特色主題選擇試點示范、充分釋放企業創新潛能，服務區域經濟發展，生成一批特色創新發展模式。

（1）一帶一路模式。以國際產能合作為主題，以高端裝備制造、新一代信息技術等優勢產業為重點，鼓勵軍工企業“走出去”，將其作為中央確可掌握的戰略性力量，為“一帶一路”建設貢獻力量。

（2）京津冀模式。以經濟轉型升級為主題，以環境友好型、知識密集型、資本密集型產業為重點，推動產業空間布局進行優化重組，推動區域經濟的升級換代。

（3）珠三角／長三角模式，以打造創新驅動引擎為主題，以國際技術合作和人才交流為主線，重點發展新一代信息技術、海洋、醫藥生物等產業，為國民經濟整體發展提供持續創新動力。

（4）東北模式。以振興老工業基地為主題，探索將軍工央企的“縱向管控”與地方政府的“區域治理”相結合，探索建立新型政商關系，逐步優化東北地區營商環境。

（5）三線模式。以打造支柱產業為主題，發揮高端裝備制造業在三線地區的資產優勢和歷史積淀，將中部地區建設成為國家工業體系中“東接沿海、西撐沿邊”的戰略支柱。

（6）戰區模式。以服務戰斗力生成為主題，根據五大戰區的不同作戰任務，分區域構建國民經濟動員力量，軍隊需求對接平臺，軍隊后勤服務保障產業，促進軍民融合向“專業化、實戰化、高效化”方向發展。

樊威，博士，國家發展和改革委員會經濟與協調發展司干部；吳一亮，博士，國家發展和改革委員會經濟與協調發展司處長)