武器裝備科研生產動員體系軍民融合建設研究

■ 古先光 古亞鑫

武器裝備科研生產動員體系軍民融合建設研究

■ 古先光 古亞鑫

在分析武器裝備科研生產動員體系軍民融合現狀和存在的主要問題的基礎上，頂層籌劃了動員軍民融合建設總體思路，提出了動員軍民融合建設任務，并明確了動員軍民融合建設路徑，對我國裝備動員軍民融合建設具有一定借鑒參考意義。

武器裝備科研生產動員本身就是聯結經濟建設與國防建設的橋梁和紐帶，是軍民融合的有效形式。重視武器裝備科研生產軍民融合建設，客觀上就加強了武器裝備科研生產動員能力建設，目的是改變軍民分離、自成體系的武器裝備科研生產體制，充分利用全國的經濟和科技資源進行武器裝備科研生產動員能力建設。

武器裝備科研生產動員體系軍民融合建設的內涵包括三層含義：一是在國家宏觀管理上，要形成面向全國、軍民協調的裝備動員政策法規體系和管理體制機制；二是在能力布局上，要形成“小核心、大協作”寓軍于民動員新體系，通過“小核心”保持軍工關鍵、有限、有效的先進研發及核心生產能力，通過全社會的“大協作”實現一般研發生產動員能力和配套生產動員能力；三是在動員資源利用上，要形成軍民共享機制，實現全社會人才、技術、設施、資金、知識等要素向武器裝備科研生產動員方向集中與使用。

一、建設現狀及存在的主要問題

“十二五”期間，武器裝備科研生產動員以大規模作戰需求為牽引，以常備軍工科研生產為骨干，以民口單位配套生產、擴散轉產和保障單位為支撐，按照“小核心、大協作，小常備、大動員”的武器裝備科研生產動員模式，武器裝備科研生產動員軍民融合發展穩步推進，武器裝備科研生產動員軍民融合格局初步建立，但如何有效破除民口企事業單位進入軍工領域障礙等深層次問題仍然沒有解決。

（一）國家十分重視武器裝備科研生產動員軍民融合建設，出臺了一系列政策規劃

改革開放以來，對于武器裝備科研生產動員體系，黨和國家領導人始終站在富國強軍的戰略高度重視軍民結合建設。鄧小平同志在改革開放之初就提出了打破軍工小天地，江澤民同志提出“按照發展社會主義市場經濟的要求，堅持平戰結合、軍民結合，建立和完善國防工業運行機制，提高軍民兼容程度，增強平戰轉換能力”。胡錦濤同志在十七大報告中明確提出建立和完善軍民結合寓軍于民的武器裝備科研生產體系，習主席明確要求軍民融合深度發展，建立軍民融合領導小組，全面負責軍民融合發展工作，改革國防動員體制機制。

在政策規劃方面，隨著我國民口企事業單位快速發展，2004年9月，國家“十一五”計劃專題開展了《經濟建設和國防建設協調發展、良性互動戰略和規劃研究》，原國防科工委出臺了《軍工企業股份制改造指導意見》、《關于非公有制經濟參與國防科技工業建設的指導意見》等政策性文件，2010年10月，《國務院、中央軍委關于建立和完善軍民結合寓軍于民武器裝備科研生產體系的若干意見》頒布，2011年底，由國務院和軍隊23個部門聯合組成的軍民結合、寓軍于民武器裝備科研生產體系建設部門協調小組成立，2012年7月，國務院、中央軍委頒布了《統籌經濟建設和國防建設“十二五”規劃》，以及涉及軍民融合的《國家民用空間基礎設施中長期發展規劃》、《國家衛星導航產業中長期規劃》、《船舶工業“十二五”發展規劃》，20個省市自治區出臺了軍民結合產業發展規劃或軍民結合實施意見，2016年5月，中共中央、國務院、中央軍委聯合出臺了《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》，從具體工作領域明確了武器裝備科研生產軍民融合建設要求。這些政策規劃，有力地指導了武器裝備科研生產體系建設，促進武器裝備科研生產體系軍民融合快速發展，也為武器裝備科研生產動員體系軍民融合建設奠定了重要基礎。

（二）國防科技工業軍民融合提高到一個新水平

改革開放以來，我國為推動武器裝備科研生產軍民結合，進行了兩次比較大的裝備科研生產能力結構調整。第一次是1988年和1990年的科研生產能力調整，調整的主要目標是壓縮攤子，由過去“大打、早打、打核戰爭”轉向和平時期建設軌道，明確了軍工企業要“忍耐”的方針，實行軍轉民，解決軍工單位任務不足、生產能力過剩問題。第二次裝備科研生產能力結構調整是2000年至2003年，調整的目標是“小核心、大協作、寓軍于民”，明確了核心能力、放開能力和撤銷能力，為國防科技工業動員軍民融合建設奠定了基礎。

目前，軍民結合技術創新產業鏈開始形成，實施了超大型油輪和深海半潛式平臺、民用大飛機、大型通信衛星、離子注入機等重大工程。通過委、省科技合作等形式，在上海、天津、山西、四川等地，集中建設一批有軍工特色的高科技產業園區和基地，形成了一批軍民兩用高技術產業集群，軍工經濟與區域經濟合作初見規模。到2015年底，已在陜西、湖北、湖南、四川、北京、上海、重慶等成立了19個國家級軍民結合產業基地，建立軍民兩用生產線，為軍品生產擴大了動員基礎，較好地發揮了武器裝備科研生產動員軍民融合建設帶頭示范作用。

（三）民用工業得到長足發展，民用工業參與國防工業邁開了重要步伐

發揮全社會力量支持武器裝備科研生產是武器裝備科研生產動員的基本方式?！笆濉币詠?，我國社會主義市場經濟體系基本建立，拓展市場成為民營企業、地方政府有關部門的一項緊迫需求。信息時代軍民兩用技術、資源的通用性和兼容性空前提高，為利用國家經濟和科技資源加快裝備發展創造了條件。據統計，全國90%以上IT企業已與軍方和軍工部門有不同程度的聯系，有的已經打入軍品市場。目前，我軍通信科研產品的開發、研制許多已經通過轉包的方式由民營公司研發和研制了。

軍工企業股份制改造步伐加快，按照國務院的統一部署，軍工企業股份制改造正呈現整體推進的態勢。軍品生產基本建立健全了利用全社會企業進行配套協作的體系。據統計，“十一五”、“十二五”期間民口配套率達到15%?！笆濉币詠?，通過軍工特種材料、機電產品、電子元器件等國家專項建設，對300多家民口單位進行了技術改造，大大提高了民口單位配套生產能力。目前，獲得武器裝備科研生產許可證的單位總數超過2000多家，其中非公企業超過800多家，超過總數的2/5。

國家發改委、工信部、國防科工局等部門溝通協調不斷深化，重點扶持武器裝備科研生產需要的基礎元器件、原材料以及關鍵設備，軍工科研生產能力建設選用國產民用設備進入程序化、制度化軌道。國家發改委經動辦加快武器裝備科研生產配套企事業單位動員中心建設，到2015年，已在民口企事業單位批準建立裝備動員中心60多個。國家標準委、總裝備部共建北斗衛星導航標準化技術委員會，推動國家軍用標準轉化為國家標準工作。江蘇省對地方軍工和民口配套企業100余份軍品合同評審，涉及免稅金額超過28億元。

目前，民參軍在投資、稅收、價格、標準、許可、信息等政策法規方面取得突破，民參軍的機制基本形成，“小核心、大協作、小常備、大動員”的武器裝備科研生產動員體系初步確立。

總體來看，武器裝備科研生產動員體系軍民融合建設經歷了由自發轉移到政府主導新階段，取得了巨大的成績，不僅增強了民口單位自身的實力，而且也為武器裝備動員能力建設做出了很大的貢獻。但是，由于各種主客觀原因，我國民口企事業單位參與武器裝備科研生產動員還存在一些急需解決的問題，軍民融合動員體制機制還不健全，國防科技工業改革和軍品市場開放還遠遠不夠，民參軍注重眼前利益的多，注重動員能力建設還不夠，動員配套措施還不到位。具體體現在以下五個方面。

（一）動員體制機制還不健全

目前，軍民融合領導小組，對武器裝備科研生產體系軍民融合建設加強了總體籌劃和協調，客觀上對武器裝備科研生產動員能力建設起到一定的促進作用，但還沒具體明確武器裝備科研生產動員體系軍民融合職責，還沒有建立相應的軍民融合裝備動員機構，也沒有相應運行機制協調各部門武器裝備科研生產動員軍民融合建設。

（二）國防科技工業體制改革滯后

軍工自我封閉、自成體系以及軍工企業“大而全、小而全”等問題依然嚴重存在，“啞鈴型”開放的軍工體系尚未真正形成，有實力的非軍工企業仍難以參與軍品競爭。軍工集團依然封閉與壟斷嚴重，集團內部與集團外部競爭沒有普遍開展。一些軍工單位從自身利益出發，憑借武器系統總體的優勢地位，在配套任務上向內部傾斜，盡管一些民口單位有承擔任務的條件和能力，但實際參與仍然有限。

（三）民參軍能力還難以滿足科研生產動員需要

雖然政府促進民參軍的政策也出臺了，但參與不了的現象仍比較普遍。除電子、船舶企業發展條件較好，其他民口企業科研生產能力相對較弱，技術水平仍然不高，加之投資、稅收等政策扶持不夠，與武器裝備科研生產動員要求還有較大差距。

（四）法規制度還不完善

國防動員法出臺，為民口單位參與武器裝備科研生產動員提供了基本法律依據，但對民口單位實現與武器裝備科研生產動員軍民結合寓軍于民體系來說，還不夠具體和可操作性，還缺乏更為具體的《軍工配套民口單位戰時動員管理規定》、《民口單位擴散轉產管理規定》、《民用裝備制造貫徹國防要求標準》、《武器裝備科研生產動員地方保障管理規定》、《裝備動員中心管理辦法》等法規規范。

（五）動員配套措施還不到位

一些軍地可以共享的技術平臺、試驗基地、基礎設施本可以相互開放，但在實踐過程中這些資源并沒有得到有效利用，各搞一套的現象比較普遍。另外，軍地之間信息、標準、質量保證體系、稅收、投資政策等配套措施還不到位，嚴重影響了民口單位參與武器裝備科研生產動員能力建設。

二、建設思路和主要目標

（一）指導思想

以科學發展觀為指導，按照軍民深度融合總要求，遵循軍方需求牽引、動員機構協調、科工局抓落實、民口單位廣泛參與武器裝備科研生產動員的原則，建立完善武器裝備科研生產動員軍民融合管理體系，健全運行機制，搞好民口單位參與武器裝備科研生產動員規劃，完善武器裝備科研生產動員軍民融合法規制度和方針政策，加大信息、稅收、財政補貼等動員配套措施建設力度，形成需求牽引、政府主導、體制科學、法規健全的武器裝備科研生產動員軍民融合體系。

（二）基本原則

一是以裝備動員需求為牽引。武器裝備科研生產動員軍民融合建設，必須著眼于大規模作戰需要，著眼于多樣化軍事任務需要，搞好武器裝備科研生產擴散轉產、配套單位動員建設，搞好民用裝備設計制造貫徹國防要求，使民口單位動員建設真正服從服務于武器裝備科研生產動員需要，形成軍隊用得上的裝備保障能力。

二是著眼于長遠建設。提高裝備動員軍民融合水平，是提高裝備動員能力的基礎工程。武器裝備科研生產軍民融合建設必須著眼于長遠，站在富國強軍的戰略高度，克服單純經濟效益觀點，在整體籌劃的基礎上，按行業制訂規劃，為國家富強安寧打下武器裝備科研生產動員堅實基礎，持之以恒地抓好武器裝備科研生產軍民融合長遠發展。

三是搞好頂層設計。武器裝備科研生產動員軍民融合建設涉及國家和軍隊多個部門、眾多行業，必須以新時期軍事戰略方針為指導，以富國強軍中國夢為目標，統籌兼顧武器裝備科研生產動員方方面面，正確處理各經濟主體發展與裝備動員改革的關系，正確處理眼前利益與國家長遠富強安寧的關系，健全動員管理體制，理順動員關系，制定法規制度，完善相關配套政策措施，頂層籌劃好武器裝備科研生產動員軍民融合建設。

四是立足于國防科技工業體系。國防科技工業管理體系是武器裝備科研生產動員主管部門，武器裝備科研生產動員軍民融合建設也必須以國防科技工業體系為主體抓好落實，在國家發改委、工信部、科技部、總裝備部配合下，負責抓好武器裝備科研生產動員軍民融合規劃安排，落實相關政策和配套措施。

五是抓好落實。搞好武器裝備科研生產動員軍民融合建設的關鍵是抓好落實，使每項工作具體落實到位，配套民口單位動員中心建設不僅要普遍建立，而且要與總裝單位搞好協作，與軍隊采購、與部隊使用結合起來，擴散轉產民口單位要有維持經費，要有溫熱生產作保障，地方保障部門和單位要有動員預案，還要有相應預案演練，而且要一一落實在軍民融合動員規劃中，形成長效機制。

（三）主要目標

總的目標是：到“十三五”末，初步建成制度健全、關系順暢、整體協調、運行高效、基礎扎實的武器裝備科研生產動員軍民融合體系，為武器裝備科研生產動員又好又快發展提供基礎和條件；在主要武器裝備行業形成潛力雄厚、布局合理、結構優化、反應迅速的擴散轉產基地和裝備科研生產配套動員中心，形成武器裝備科研生產動員軍民融合新格局；基本完善武器裝備科研生產動員信息、投資、價格、稅收、標準等軍民融合配套政策措施，形成武器裝備科研生產軍民融合新局面，全面提高武器裝備科研生產動員能力水平，滿足軍隊多樣化軍事任務裝備動員保障需要。

三、建設任務

（一）體制機制建設

以提高武器裝備科研生產動員能力為目標，著眼于國防動員體制的改革與發展，通過賦予武器裝備科研生產體系軍民融合機構動員職能，建立裝備發展部軍地融合裝備動員辦事機構，規范軍地各級裝備動員辦事機構，明確職能，理順關系，建立上下貫通、反應快速，平時應急、戰時應戰的武器裝備科研生產動員軍民融合組織體系，加強動員制度建設，形成比較順暢的裝備動員新機制。

（二）規劃計劃與預案

武器裝備各軍工集團要結合“十三五”行業規劃編制和國家科技重大專項，積極推動軍民融合產業發展，分別制定《電子工業科研生產動員軍民融合規劃》、《船舶工業軍民融合科研生產動員軍民融合規劃》、《兵器工業科研生產動員軍民融合規劃》、《航空工業科研生產動員軍民融合規劃》、《航天工業科研生產動員軍民融合規劃》和《核工業科研生產動員軍民融合規劃》，分別明確擴散轉產民口單位建設項目、民口武器裝備科研生產動員中心建設、地方武器裝備科研生產動員配套資源建設等內容，提高民口企業一般軍品加工能力和配套零部件生產能力，使“十二五”民口配套率由15%提高到“十三五”的30%以上。并根據大規模作戰需求，分門別類編制好民口單位參與武器裝備科研生產動員預案。

（三）擴散轉產建設

國防科技主管部門制定武器裝備科研生產擴散轉產預案，在目前軍民結合產業基地的基礎上，安排擴散轉產示范建設，建設一批國家級擴散轉產基地，在民口單位建設一批擴散轉產生產線，武器裝備科研生產總裝單位落實擴散轉產所需工藝技術圖紙、文件、資料和相關技術標準，落實對擴散轉產民口單位和地方有關部門提供技術支持的人員，搞好擴散轉產培訓。

（四）裝備動員中心建設

在民口單位建立裝備動員中心是國防動員的一項重大創新。要積極培育符合條件的民口單位建立裝備動員中心，通過民口企業成立武器裝備動員中心，平時賦予其穩定的外協加工任務，與武器裝備承研承制單位建立制造聯盟等形式，吸收和調動民口企業、民間資本參與武器裝備科研生產動員的積極性。軍隊有關部門也要創造條件，使武器裝備動員中心在平時使用和戰時動員中發揮作用。

（五）加強民用裝備（維修設施）征用和加改裝方案論證

針對民用裝備、維修設施征用需求，會同軍地有關部門遴選征用單位，組織需求部隊與征用單位進行供需對接，開展浮船塢、半潛船、遙感衛星地面系統及衛星地面站、測繪衛星地面應用系統及衛星地面站組織加改裝試點和征用演練，組織南海、東海方向海上民兵漁船裝備加改裝方案論證，簽訂征用協議，制定征用方案，明確征用任務，組織征用演練，規范征用程序和方法。

（六）開展非戰爭軍事行動裝備器材儲備

根據各軍兵種提出的軍隊遂行抗洪搶險、抗震救災、森林草原滅火、核生化事故（事件）救援裝備器材儲備需求，依據軍委《關于加強非戰爭軍事行動科學指導的意見》，依托國防動員體制，加強民用裝備器材動員儲備建設，研究提出非戰爭軍事行動民用裝備器材的儲備目錄、規模和布局。選取部隊急需的有關民用裝備器材，按依托企業代儲、合同儲備和生產能力儲備3種方式分別組織試點，研究論證國家、地方和軍隊聯合儲備、分級管理、統籌調用的民用裝備器材管理協調機制，建立民用裝備動員聯盟，開展民用裝備動員聯盟建設需求，提出全國民用裝備動員聯盟布局規劃；統籌考慮應戰應急任務需求，遴選部分企事業單位建立定點企業目錄，構建民用裝備動員聯盟，制定定點企業管理辦法；建立引導進入武器裝備科研生產和維修領域的制度機制，激勵優質民營企業積極支持、投入裝備動員建設，提高裝備動員快速應急保障能力。

（七）裝備設計制造貫徹國防要求

在民用裝備設計制造中貫徹國防要求，戰時一旦需要，就能迅速轉入武器裝備科研生產動員，要在航空發動機、紅外技術、遙感技術、制導技術、航天技術、隱身技術、關鍵原材料技術、信息自主可控技術等研究開發上，要按照武器裝備科研生產動員需求、標準搞好設計制造。此外，根據貫徹國防要求目錄，部分造船業、飛機制造業、汽車制造業、火車制造業、發動機制造業、電子信息裝備制造業、防核生化裝備制造業、工程裝備制造業、測繪裝備制造業等相關技術、裝備要按照武器裝備科研生產動員要求搞好設計制造。研究明確民用裝備建設重點項目審批立項和重要產品設計定型征求軍隊有關部門意見的程序和辦法，建立軍隊參與重大民用裝備建設項目審批、監督和評估制度，逐步規范民用裝備制造貫徹裝備動員要求。

（八）地方政府動員保障建設

武器裝備科研生產動員體系軍民融合建設是一項復雜的系統工程，需要充分發揮好地方國防科技工業管理部門在組織本地區民口企業、民間資本方面的橋梁和紐帶作用，由地方國防科技工業管理部門牽頭，組織本地區的能源、交通、物流等企業，為轄區內的武器裝備科研生產動員做好動力供應、運輸運力、倉儲設施、后勤服務等各項保障工作。針對武器裝備科研生產動員對勞動力資源、廠房場地以及部分設備設施的擴充需求，要面向本地區的民口企業、民間資本做好相應的征召、征調和征用方案。

（九）配套建設

要在目前國家發改委和總參戰略規劃部牽頭起草《軍民融合促進法》中明確武器裝備科研生產動員軍民融合建設管理機構、職責和主要內容，并以此為基礎，分別制定《軍工配套民口單位戰時動員管理規定》、《民口單位擴散轉產管理規定》、《民用裝備制造貫徹國防要求標準》、《武器裝備科研生產動員地方保障管理規定》、《裝備動員中心管理辦法》等專項法規制度。同時，要充分利用已有信息資源，整合軍地相關信息系統，建立軍地通用的武器裝備科研生產動員信息平臺，為開展動員工作提供信息技術手段。修改軍品免稅管理辦法，使參與裝備承研承制承修的民用企業與傳統軍工企業一樣，享受增值稅、消費稅、土地使用稅的減免優惠。

四、建設途徑

根據武器裝備科研生產動員的特點，武器裝備科研生產動員軍民融合建設可以采取多種方式。

（一）分類建設

依據動員裝備的不同特點，應采取不同的科研生產動員軍民融合建設方式。1.對于軍事地位重要、保密要求高，軍事專用性強，依托民用工業生產不具有經濟可行性和合理性的產品，如核武器、核潛艇、戰略導彈等項目，主要動員專門的軍工企業研制生產。此類產品的研制生產動員，不適宜面向全社會，只能動員核心軍工企業研制生產，但要在其分系統和配套件層次上推進軍民融合動員建設。2.對于軍民通用性強并且依托民用工業生產具有經濟可行性和合理性的產品，如工程機械、交通工具、通用電子設備、配套部件、元器件及原材料，可在全國范圍內各類所有制企業進行廣泛武器裝備科研生產動員，從而實現比較徹底的武器裝備科研生產動員軍民融合建設。3.對于介于上述二類產品之間的其他產品，可嚴格按照技術水平、保密要求等方面的條件，實行有限的武器裝備科研生產動員軍民融合建設。

（二）分層次建設

武器裝備的總體設計、總裝總成、分系統和配套產品（含元器件、原材料等）等各個不同層次，保密要求、技術特點各不相同，因而武器裝備科研生產動員軍民融合建設的方式也有所不同。1.在總承包商或主承包商層次，由于軍工部門技術、設備、人才等方面的獨特條件，在主承包商或總承包商層次上只有較少部分開展武器裝備科研生產動員軍民融合建設。2.對大型復雜武器裝備，為促進武器裝備科研生產動員軍民融合建設，主要在分系統和配套產品（含元器件、原材料等）層次上，由于具有較強的軍民通用性，軍方應加強監督，開展廣泛地武器裝備科研生產動員軍民融合建設。

（三）分階段建設

裝備預研、研制、生產等不同階段的特點各不相同，武器裝備科研生產動員應當針對不同階段的特點，采取不同的軍民結合方式。1.預研階段。由于投入相對較少，企業的進入與退出比較容易，因而應當動員盡可能多的企業參與裝備預研階段的技術創新，進一步完善《國防預研技術指南》的發布程序與渠道，擴大發布范圍，廣泛吸引國內有資質和能力的各類科研院所、大專院校、公司企業參與裝備技術創新，促進預研階段的武器裝備科研動員軍民融合建設。2.研制階段。大型復雜武器裝備系統復雜，科學合理的方案對于順利推進武器裝備的研制具有重要意義。因此，在武器裝備立項及方案論證階段，要面向全社會動員多家承制單位進入樣機階段；有條件的項目可進一步在正式樣機研制階段面向全社會實施軍民融合建設。3.生產階段。主要采取擴散轉產，當地政府搞好動力、廠房等配套建設實現武器裝備科研生產動員軍民融合建設。

（四）分要素建設

搞好武器裝備科研生產動員，需要在全社會生產要素層面上開展武器裝備科研生產動員軍民融合建設。1.知識資源。應當將軍民知識資源的共享共用，作為武器裝備科研生產動員軍民融合建設的重要內容。要廣泛吸收軍內外知識資源，構建知識創新平臺、知識資源共享平臺和知識成果轉化平臺，實現軍地知識資源的整合，為武器裝備科研生產動員服務。2.人力資源。要打破人才部門所有制、單位所有制的界限，打破軍用人才與民用人才的范圍局限，以能夠有效完成動員任務為標準，不求長期擁有，但求動員能用，為完成武器裝備科研生產動員創造條件。3.設施設備。大型科學儀器設備、數控加工設備等設施設備是軍工生產和民用生產的重要基礎條件，要成立軍工單位與民用單位設施設備共享共用的組織機構，建立軍工單位與民用單位設施設備共享信息系統，制定軍工單位與民用單位設施設備共享共用的交易規則和激勵機制，夯實武器裝備科研生產設施設備動員基礎。4.資本。大力推進軍工企業股份制改革，打破資本在軍民兩個領域流動的壁壘，使全社會的資本要素既能為民品生產服務，也能為武器裝備科研生產動員服務。

古先光，裝備發展部綜合計劃局論證中心研究員，博士；古亞鑫，聯合參謀作戰部，學士）