加強黨內監督制度的思考

蔡 志 強

加強黨內監督制度的思考

蔡 志 強

黨內監督制度建設的重點在于實現權力能監督，監督有動力。黨內監督制度覆蓋權力運行全領域全過程，牢牢把握監督制度運行的文化、物質和技術支持，構建黨內監督和人民監督的有效機制，在監督實踐中彰顯并維護黨的價值觀，才能有力保障黨發展的生機和活力。

黨內監督；制度安排；動力；價值

加強黨內監督，完善黨內監督制度是全面從嚴治黨的主要內容，也是保障黨的領導，推進黨的建設制度改革的根本保證。

一、黨內監督制度建設的基本內涵

黨內監督涉及黨內政治生活的方方面面，黨內監督制度建設的重點在于實現權力能監督，監督有動力。

監督作為一種管理形態，在治理現代化框架里，最終落實在制度完備上。1948年9月，毛澤東為中央起草的《關于健全黨委制》中指出：“黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度……今后從中央局至地委都必須建立健全的黨委會議制度?！雹偎邳h的八大會上強調“要有一套章程，就是為了接受監督”。黨的十八大以來，中國共產黨在實現歷史方位的轉變，推進自身現代化的過程中，不斷結合變化的執政環境和政黨現代化的要求，形成了系統豐富更加成熟的黨內法規體系。尤其是針對執政過程中權力監督出現的問題，及時制定規范權力監督制度。習近平總書記多次強調“把權力關進制度的籠子里”，“執行制度沒有例外”②，黨要更加重視維護制度權威。針對黨的監督體制的不足，中央進一步完善兩項重要的制度安排：一是作為黨的建設根本要求的大監督理念得以確立，黨的監督和黨內專責監督的機制進一步健全，執紀監督問責的制度權威迅速彰顯。紀檢監察工作的功能和運行機制更加完善。二是統籌黨內監督和國家監督體系，進一步廓清和梳理了黨紀與國家法律體系的關系。一系列遵循黨章精神的黨內法規，如黨政領導干部選拔任用條例、黨組工作條例、巡視工作條例、廉潔自律準則、紀律處分條例、問責條例、黨內監督條例等的頒布施行，完善了黨內制度體系，維護了黨章權威和全面從嚴治黨的實效性、規范性。

加強黨內監督的制度建設，首先需要明確監督主體和監督對象，厘清當前監督中存在的具體問題。黨內監督的主體包括黨的組織、黨員和黨內監督的專責機關。黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人。相當長的一個時期里，就各級領導班子主要負責人的監督而言，由于上級監督“太遠”、同級監督“太軟”、下級監督“太難”的問題長期難以解決，使其成為黨內監督的薄弱環節，甚至成了黨內監督中的“盲點”、“特區”。因此，黨內監督制度必須著眼于權力運行的規范性和領導干部依紀依法行使權力這個基本的核心問題。

作為執政黨，主要是監督權力運行，監督黨的組織和機構履職情況。黨領導政策制定和施行的過程，就是黨的主張變成社會發展實踐的過程，決策是否科學，執行是否到位直接關系執政黨的事業和最廣大人民群眾的利益是否得到維護和發展。習近平同志指出：“任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監督……所有共產黨員都不得謀求任何私利和特權”③。這里所強調的就是決策和用人的極端重要性。因此，黨內監督制度建設需要把握和規范決策權、執行權和監督權的授受關系和運行軌跡，將權力及其運行過程完全置于黨的監督制度框架內，既以法的形式加以保障，也以法的形式加以節制，確保權力運行的每一個環節都能有黨內監督、法律監督和群眾監督的有效制度。

二、黨內監督制度運行機理分析

黨內監督制度改革的基本動力一是源自黨的人民至上的價值觀和全心全意為人民服務的宗旨，二是基于黨遏制腐敗現象實現反腐敗標本兼治的堅定決心，三是推進黨的建設制度改革，實現黨的現代化的文化自覺。

實踐中，人們通常會認為，為了維護公共利益，人們愿意讓渡部分資源用以保障監督有效，或者基于人們的權利意識，社會群體有監督權力的天然自覺。而在理性選擇的制度主義邏輯里，人們更傾向于讓渡權利，尋求專門機構替代他們進行監督。這意味著黨和政府需要解決兩個問題：一是提供黨組織和黨員隨時監督黨和政府的政策和平臺；二是引導社會形成理性監督或者說制度化監督的能力，以此保障反腐敗斗爭中群眾監督的有效性。由此形成了在新的歷史條件下更為重要的制度建設邏輯：加強黨內監督體系建設，完善黨內監督制度本身既是黨的建設也是黨領導國家與社會健康發展的必然要求。黨的建設制度改革一方面要堅決落實黨的群眾路線，提供人民滿足其當家作主權利的制度保障，另一方面要有能力建構自我監督的體制機制。如果黨不能增強自我監督能力，無法形成完善的黨內監督體系，就難以維護黨的集中統一和核心價值的落實。所以，黨內制度體系尤其是黨內監督制度安排，必然是法治中國最重要的內容之一。十八大以來，黨通過完善黨內自上而下的上級監督下級的監督體系，健全自下而上的黨員監督領導干部的機制，以保障全面從嚴治黨的各項要求在制度框架內獲得有效施行。

黨推進制度演進的動力究竟由何而生？作為一個建構性政黨，黨有能力將黨和人民的意志變為具體的行動，并在其中擁有自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的組織建構能力和制度執行能力，這是黨保持自身生機和活力，堅定“道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”，黨加強自身建設和開創中國社會主義道路的革命性和創新性，凸顯了馬克思主義執政黨嚴密組織和嚴明紀律的稟賦。無論是在殘酷環境里領導革命戰爭，還是在新時期進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭，要保證黨的先進性純潔性，保證黨始終成為社會主義事業的堅強領導核心，黨必須有能力在變化社會中實現黨的自我監督。這既是黨的監督制度形成和發展的表現，也是其結果。事實上，黨內監督制度運行形成的路徑依賴，也推動了監督的自我強化。因此，黨的監督制度建設的重要內容有：一是遵循黨的價值要求，將黨的自我監督功能固化，在此基礎上通過激勵與懲戒，使領導干部既敢于作為又不能濫用權力。二是黨的領導者或者職能部門要有能力改變制度運行形態。黨內監督制度安排要始終遵循黨章精神，以此確立并維護黨內監督的科學性和規范性，同時對黨的組織和黨員領導干部產生約束作用。監督制度剛性運行的過程，就是展示政黨核心價值觀的過程。三是制度運行出現效益遞減的管理熵后，就應該被及時清理和重構，以保障黨的目標的實現。黨內監督制度的落實，是與黨的組織和紀律檢查機構的功能健康發揮高度一致的。

應該看到，十八大以來中央高壓反腐和加大執紀問責實踐，六中全會進一步完善的新時期黨內政治生活準則和黨內監督條例，提供了黨內監督制度體系極為有利的科學頂層設計和運行環境，并使得領導干部的權力運行更加規范，監督制度的效能由此得到了極大的提升。

三、黨內監督制度建設的啟示與思考

一是黨內監督與社會監督的制度建設是有機統一整體。黨的十八大報告指出：“加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行?！睂崿F黨內有效監督，除了黨的組織與制度運行能夠保障紀律監督的有效性外，還需要在法治框架內完善法律監督和審計監督。在黨領導治理現代化的目標下，黨內監督與社會監督具有學理、法理和實踐邏輯的高度一致性。一方面，社會要有能力向政黨輸送理性訴求，保證政黨尊重并維護多元主體的地位；另一方面，黨要有能力在多元社會中尋求一致，將黨的意識形態轉化為社會意識形態并形成共有的習慣。黨內監督與人民監督的制度建設本質上體現著完善黨內民主推動社會民主的實踐過程。黨內監督制度化過程，在實踐上表現為黨員權利科學維護、黨內民主有序推進的過程。黨的十八大以來，黨通過落實“八項規定”等來提高社會監督能力，激勵社會監督；完善監督條例以保障黨內監督和社會監督，運用信息技術對接新媒體監督平臺，將社會關注的相關焦點問題作為黨內監督的重點，在黨的監督實踐中保障社會權利，提高社會監督能力。

二是黨內監督制度建設需廓清監督主體的責權關系。黨的組織、黨員和黨內專責監督機構作為黨內監督的主體，其權力和責任是以法的形式固定的。在較長時期內，黨委的主體責任不落實，紀委的監督責任不到位，黨員的監督機制不健全對全面從嚴治黨造成困擾。不同機構和職能部門之間責權關系不明晰，極易形成監督中權力監管“真空”“燈下黑”問題。黨的十八大以來，黨致力于權責對等的制度改革，領導班子建設中黨委的監督責任，黨組織的教育引導監督服務功能進一步明晰。紀委的執紀、監督、問責的制度建設和落實機制逐步健全。當前，遵循監督規律，構建信息溝通和責任傳導機制，形成“壓力常在”的各部門聯動機制，保證不同主體之間的有效配合。在“兩學一做”中保障8800萬黨員監督和接受監督的權利和義務；形成嚴密科學的責任界定和追究機制，規范授權和用權，切實做到有權必有責，用權必監督，失責必追究。

三是黨內監督制度建設要重視解決程序有效性。加強黨內監督是一項復雜的系統工程，包括構成要素復雜，實施路徑復雜和組織體系的責權關系復雜，監督程序復雜。劉少奇說過：“在黨內生活中發生了許多不正?，F象，這并不是由于我們黨內無章可循，無法可守，也不是由于黨所制定的章程、制度不正確，而是這些章程、制度在一些黨組織中，沒有被執行，或者被歪曲了，被破壞了?！雹芤虼?，完善黨內監督程序，以制度形式固化，避免監督責任虛化、監督功能弱化，這是當前黨內監督制度建設需要解決的基本問題。必須看到，權力監督失位失范現象的多發頻發，原因之一是有些監督程序不科學、不規范，或者不按程序執行，致使監督效果遭削弱。監督是多部門有機合作互動的權力管控過程，需要針對自上而下、自下而上的監督規范以落實監督程序。黨的十八大以來自上而下監督中上級黨委和主要負責人的責任確定和工作程序安排，自下而上的監督中的黨務、政務及相關信息的公開程序，監督結果的使用與反饋機制落實等等，提供了將黨內監督變為具體操作實踐的有效結構和路徑。

四是黨內監督制度運行要把握外部環境的影響。黨內監督制度必須考慮社會條件的影響。優化黨內監督良性運行的內外環境，增強黨內監督的制度運行績效尤其重要。黨的十八大以來，中央推進“四個全面”要求的落實，社會風氣和發展環境得到極大的改善，十八屆六中全會在總結黨的建設和執政歷史經驗的基礎上，修訂完善了新時期黨內政治生活準則和黨內監督條例，為黨內監督提供了更為健康科學的法治環境。習近平總書記指出，強化黨內監督是為了保證黨立黨為公、執政為民，強化國家監察是為了保證國家機器依法履職、秉公用權，強化群眾監督是為了保證權力來自人民、服務人民。⑤強調把黨內監督同國家監察、群眾監督結合起來，同法律監督、民主監督、審計監督、司法監督、輿論監督等協調起來，形成監督合力，推進國家治理體系和治理能力現代化。

應該看到，嚴厲的懲戒措施能夠迅速將監督的外部壓力轉化為組織內部的自律動力；黨的監督所彰顯的民主價值，建構了有效的社會監督的動員機制，形成黨的組織體系和社會運行體系在監督實踐中的良性互動。這種互動邏輯，將從根基上使得黨的領導、黨的建設的制度體系變得更加生機勃勃。

[參考文獻]

①《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1340頁。

②《依紀依法嚴懲腐敗，著力解決群眾反映強烈的突出問題》（2013年1月22日），《十八大以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社2014年版，第136頁。

③《習近平在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話》，《人民日報》2013年1月23日。

④《劉少奇選集》（下卷），人民出版社1985年版，第413頁。

⑤習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》（2016年1月12日），《人民日報》2016年5月3日。

（本文作者：中央黨校黨建部黨的領導與領導科學研究室主任）

責任編輯：張 翔