民政工作職責的影響因素與定位研究

◎ 浙江省民政廳課題組

民政工作職責的影響因素與定位研究

◎ 浙江省民政廳課題組

分析民政工作職責定位，必須置于推進國家治理體系和治理能力現代化的大背景下。可以預計，隨著全面改革的不斷深化、社會治理的不斷拓展和國防建設不斷推進，民政職能仍會劇烈變動。研判、確立民政工作職責定位，可以從部門定位和工作定位兩個方面來進行，解決“是什么部門”和“做什么工作”兩大問題。部門定位上，民政始終是政府隨時增加職能的“不管部”和社會綜合管理部門、社會建設核心部門、公共服務專業部門。工作定位上，應當牢牢把握履行兜底保障、完善基礎管理、激發社會活力、強化社會服務四個方面。

改革開放近40年來，政府不斷增加、調整、完善社會管理和服務職能。承擔社會行政事務管理的民政部門，由于社會所具有的高度復雜性、社會問題的不確定性，社會需求的多樣性，長期存在職責時有調整、業務類別零散、工作主線多頭等問題。民政人對工作性質、職責定位的困惑與困擾縈繞于懷。

民政職責定位存在的主要問題

民政事務歷史悠久，又是國際通行概念，泛指相對于“軍政”的涉及民眾的行政事務。民政是國際關系中經常使用的概念。聯合國維和行動，民政是最大文職部分之一，致力于加強對和平而言必要的社會和公民條件。歷史上的“民政”、聯合國的“民政”，與當今的“民政”，名詞相同，都是社會行政事務管理，但內涵差異性極大。當今的“民政”，是歷史上的“民政”、聯合國的“民政”的很小一部分。

民政工作既有宏觀上的政策指導，又有中觀上的具體管理，還有微觀上的個體服務；既有上層建筑領域，又覆蓋諸多社會領域。以下特征至為明顯：一是政治性。民政是黨發揮影響力控制力的重要領域，具有鮮明的政治性。二是社會性。直接面向城鄉居民服務，履行職責、解決問題又往往需要動員居民群眾以及村委會、社區等基層自治組織和廣大社會組織。三是動態性。與現代國家治理進程同頻共振，呈現出職責任務經常性增減、替換。

正是民政職責的上述特征，也帶來了民政認知、職責定位和職責劃分的一些問題。

職責定位缺乏概括。20世紀80年代，民政的職能曾被概括為“政權建設的一部分、社會保障的一部分、行政管理的一部分”。20世紀90年代，民政基本職能又被概括為“解決社會問題，調解社會矛盾，促進社會公平和社會穩定，依法維護和保障社會大眾的基本生活權益，不斷發展為社會大眾服務的社會福利和社會公益事業，促進經濟和社會的發展”。在2012年召開的第十三次全國民政會議上，民政定位為“社會建設的骨干”。民政工作難以根據服務領域、職責特征和業務體系等進行穩定的高度概括，缺少高度凝練、特征鮮明的職責定位。導致局內人和局外人，都難以簡單明了地認識、解釋民政職責。

職責變遷增減失衡。納新積極，吐故不足，存在“加法多、減法少、乘法弱”的問題，表現出對經濟社會發展新趨勢的某種不適應。“加法多”，主要表現為民政部門的職責總體呈現增加態勢。“減法少”，一些完全可以由市場配置資源的，民政部門仍然在審批；一些可以由市場供給的，民政部門仍然忙于基建項目具體事務性手續辦理，陷在運動員與裁判員角色混亂中。“乘法弱”，重點表現為新技術在民政工作中的引進力度較弱，沒有能夠發揮信息技術和數據資源的乘法效應。

職責縱橫交叉錯位。民政職責存在橫向交叉和縱向錯位的問題。村級財務管理與公開，民政、農業部門都在管理；殘疾人權益保障，執法部門是民政，日常事務在殘聯。在內部，存在縱向錯位問題，國家民政部、省民政廳、民政局所負責的工作領域也不完全一致。

民政職責定位的浙江探索與實踐

浙江省不斷加大民政領域改革創新力度，積極探索具有浙江特點民政事業發展路子，從不同角度對民政職責定位進行了不懈的思考，并貫穿于民政改革創新實踐中。

站位于社會管理治本政要。21世紀初，浙江提出民政是黨委、政府的施政之要，是社會管理的重要基礎、民主政治建設的題中之意，關系人民群眾的生存權、發展權和政治民主權，對區域經濟社會的協調發展具有十分重要的促進之功，應當從社會發展全局把握民政工作施政之要的地位，發揮民政部門綜合協調的職能。

梳理總結民政“五大體系”。“十一五”期間，從制度整體設計的高度，提出建設新型社會福利體系、社會組織管理體系、雙擁優撫安置體系、公共事務管理體系以及民政事業支撐體系等五大體系。

歸納概括民政“三基職責”。2012年確立現代大民政戰略，民政工作要履行好“最基本的民生保障、最基礎的公共服務、最基層的社會治理”重要職能。

在上述思考基礎上，浙江民政人以巨大的勇氣，銳意探索，民政事業總體水平居于全國前列，社會救助、養老服務、社區建設、社會組織管理、困境兒童保障等多項民政工作在全國產生重要影響。浙江對民政工作職責的探索性概括與實踐性創新，加深了民政人對民政工作職責的認識，為分析、定位今后一個時期的民政工作職責提供了有益的樣本。

影響民政職責定位的環境分析

中國正在經歷巨變，正走在邁向治理體系和治理能力現代化的道路上。民政職能的變動是必然的。

全面深化改革對民政職責定位與履職方式的影響。政府與市場的關系、政府與社會的關系、政府部門間的關系，將一步理清理順。作為社會建設的骨干，民政部門在政府序列中的地位與作用、民政的工作職責與工作重點、民政的履行職責方式等都將發生變化。如何在養老服務、殯儀服務、康復器具管理等領域厘清政府與市場邊界將是一個新課題。各類人民團體正在進行改革，殘聯的改革將影響民政職責。

經濟發展新常態對民政服務經濟建設社會穩定的影響。首先，過去積累的一些矛盾會逐步凸顯出來，民政工作必須進一步發揮社會穩定器和安全閥的功能，通過社會建設支撐經濟發展。其次，通過改善民生來拓展和刺激內需，已成為推動中國經濟轉型發展的基本路徑，為加快發展養老服務業、社區服務業等帶來新的機遇。再次，鼓勵全民創業萬眾創新，要求民政部門的社會政策有利于鼓勵低收入群體就業，有利于鼓勵社會力量進入民政服務的競爭性領域。

城市化與老齡化對民政服務對象工作重點的影響。以城鎮人口為主體的城市型社會，將對民政部門的服務對象、工作重點產生重大影響。另一方面，老齡化加速推進，將帶動養老服務需求總量和構成的變化，也將帶來民政職責和力量配備的變化。例如日本靜岡縣65歲以上老年人達26.5%，福祉部負責老年人事務與養老的福祉長壽局公務員達100多人。

軍改深入推進對民政服務國防建設的影響。目前退伍軍人事務分散在多系統、多部門的做法弊端顯現，政出多門，缺乏銜接，亟待加強頂層設計。優撫安置管理體制的頂層設計，特別是能否形成一個獨立的管理體系，無疑會對民政職責產生重大影響。

同時，以云計算、物聯網、移動互聯網、大數據等為代表的新一輪信息技術浪潮正在把我國推向一個嶄新的智能互聯時代。科技革命必將引發組織革命，對民政工作職責和履職方式都將帶來重大影響。

民政職責定位的指導方針與重點領域

民政工作職責定位，必須以習近平總書記重要思想為根本指針，堅持在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的格局中謀劃，在國家治理體系和治理能力現代化進程中思考，從部門定位和工作定位兩個方面進行，解決“是什么部門”和“做什么工作”兩大問題。

（一）堅持以習近平總書記的人民為中心發展思想和共建共享理念

總書記堅持以人民為中心的發展思想和共建共享的理念，強調“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”，是確定民政職能定位的根本指針和出發點，民政工作應當代表黨和政府回應社會呼聲、社會訴求、社會期盼。“社會政策要托底”根本要求和“守住底線、突出重點、完善制度、引導預期”工作思路，規定民政必須全面領會、努力履行兜底職責。“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和根本之策”，意味著必須加強城鄉社區建設和基層民政力量建設。“從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手”，把福利水平提高“建立在經濟和財力可持續增長的基礎上”，要求民政履行職責盡力而為、量力而行。

（二）在部門定位上，民政始終是政府職能“不管部”和社會綜合管理部門、社會建設核心部門、公共服務專業部門

民政仍然是職能隨時增加的“不管部”。首任內務部長謝覺哉在第一次全國民政會議上曾說，“民政是對非民政說的，內務是對外務說的。凡屬人民的政事，如沒專業部門管的，就都歸民政部門管。”這段話并沒有過時。民政的“兜底”，首先是政府管理職責的兜底，然后才是社會政策的兜底。由于社會管理的復雜性，一些涉及人民利益的事，有的是新出現的，政府急切之間一時難以找到相對應的管理部門。有的是原來管理的部門不再適合了，有的是問題一時非常突出，這些工作與民政存在著有機的聯系。上述事務，可能還不足以在政府序列中設立新的部門，或者設立新的部門，需要經過論證、批準等很多程序。這種情況下，往往會交給民政，民政由此成為政府社會管理的機動力量和后備力量，民政部將長期類似于西方國家的不管部。

民政是政府社會管理的綜合協調部門。民政工作對象覆蓋全體社會成員，工作內容涉及政治、經濟、社會、文化、軍事等多個方面，這是很多部門所不具備的。近幾年，黨和政府逐步賦予民政部門多項綜合協調的職責，例如，減災救災、社會組織黨建、社區建設、村務公開民主管理、雙擁、社會救助等等。

民政是社會建設的核心部門。社會建設涉及改善民生在內的社會體制改革、擴大公共服務、完善社會管理、培育社會組織等方面的任務，民政都參與其中。不論民政職責如何變化，維護社會成員基本生存權和發展權的職責一直沒有變，對社會建設中最需要關注的弱勢群體進行兜底保障的要求一直沒有變，著眼于打牢社會建設基層基礎的努力一直沒有變。民政工作體現了社會建設核心價值——促進社會公平，承擔著社會建設中最基礎、最重要的工作。

民政是提供社會公共服務的專業部門。養老服務、社區服務、地名服務、社會組織管理、優撫安置、救災救助、公共事務管理等公共服務，對從業人員有專業要求。隨著經濟社會的發展，公共服務越來越需要統籌兼顧特定群體與社會公眾、基礎需求與發展需求、社會秩序與社會活力、物質幫助與服務提供。

（三）在工作定位上，牢牢把握履行兜底保障、完善基礎管理、激發社會活力、強化社會服務

履行兜底保障是民政的永恒主題。注重從對象、內容、時間上進行全面兜底。對象上的兜底，家庭基本生活出現問題、養老需求難以靠自身經濟條件解決，都屬于民政兜底的對象。內容上的兜底，涉及公民基本生存權和發展權的需求，從物質幫助、服務提供到精神慰藉，從機構養老到居家養老，都應當解決。時間上兜底，做到長期性兜底與臨時性兜底相結合，一經發現，即時兜底。對群眾的生存需求和服務需求的兜底，其覆蓋面、內容與水平要做到與經濟社會發展相適應。應當按照國際通行標準，提出低收入家庭概念，以此統攬教育救助、醫療救助、住房救助和養老服務救助等政府兜底公共服務的人員范圍。

完善基礎管理是民政的基本功能。行政區劃是政府建立統治秩序、組織正常經濟社會活動的基礎性工作。村（居）民委員會的建設，既保障政府充分動員社會資源，又保障廣大人民群眾基本的社會安全、社會服務。婚姻收養登記是確立民事關系、組織家庭的基礎性工作，建立社會基本秩序和維護公序良俗。殯葬管理解決生老病死的最后一環。民政代表政府建立基本的社會秩序。

激發社會活力是民政的時代要求。以社區為基礎單位和基本力量的網格化動態化管理，以社會組織為重要主體的社會協同和公眾參與式管理，以群眾工作和社會工作相結合的專業化人性化管理，正在發揮越來越重要作用。社區、社工、社會組織(簡稱“三社”)作為當代社會管理中最基礎的元素，將在基層形成政府與社會互聯、互動、互補的社會治理新格局。

強化社會服務是民政的不懈追求。民政提供最基礎性的社會服務，主要體現在兩個大的方面：面向全體民眾的社會服務，面向困難群體和特殊群體的社會服務。中國已經是世界第二大經濟體，承擔著為世界提供中國經驗、中國榜樣、中國創造的使命。社會服務特別是針對老年人、殘疾人、少年兒童的福利服務，可以檢驗一個國家的文明程度，是各國具有共同語言的領域。應當加強福利領域的國際交往，既吸收借鑒西方發達國家服務理念、服務標準和成功經驗，又向世界輸出中國經驗。

工作職責明確了，履職能力即是關鍵。繁重的工作職責，要求我們認真思考履行職責的保障條件和重點環節。民政部門迫切需要引起黨委、政府的高度重視，解決與工作職責不相稱的履職能力問題。