不忘初心 服務民生 社區服務發展30年述評

◎ 王時浩

不忘初心 服務民生 社區服務發展30年述評

◎ 王時浩

光陰荏苒，社區服務自1987年開始倡導發展迄今，已歷經30年時間。對社區服務30年的發展進行回顧，對于繼往開來，更好地推進社區服務，提高社區服務水平，增進社區居民福祉，無疑具有積極而現實的意義。

回望社區服務30年的發展，大致可以將其劃分為以下三個階段：

第一個階段：1987年至1991年。在這個階段，社區服務由民政部門一家倡導、引領和推動，處于發動期。這個階段的主要任務是，使民政系統、街道和社區的干部群眾在思想上認識和理解社區服務概念，在工作實踐中積極進行探索。這時的社區服務主體以居民群眾或社區成員為主，主要方式是互助，開展社區服務的目的是調解人際關系、緩解社會矛盾，服務性質是福利性的。

在1987年8月5日召開的大連社區服務工作座談會上，我國社區服務的首倡者、民政部原部長崔乃夫，第一次提出并闡述了社區服務的概念。他說，“什么叫社區服務？這是一個新的提法，不見經傳。可以作這樣的解釋：在政府的倡導下，發動社區成員開展互相（應為助，筆者注）性的社會服務活動，就地解決本地區的社會問題。這就是社區服務。”

在同年9月18日于武漢召開的“全國城市社區服務工作座談會”上，崔乃夫對社區服務概念再次進行了闡述，他說：“那么什么是社區服務，我認為就是在政府的領導下，發動和組織社區內的成員開展互助活動，解決本社區問題，它的目的就在于調解人際關系，緩解社會矛盾，創造一個和諧、良好的社會環境。這就是社區服務。”

社區服務是社會發展的需求孕育的，是適時而生、隨勢而興的，它是在改革開放的大潮中，伴隨社會福利社會化改革產生的。當時，主要有三個方面的因素催生了社區服務。第一個因素是，城市社區人口增加、家庭人口結構變化及其對社會福利服務需求量出現激增。改革開放前，社區的主要人口是無單位歸屬的所謂“純居民”，改革開放后，個體戶、私營企業主、自由職業者、“三資”企業的職工等社會新生階層在社區興起。實行屬地化管理后的退休職工由“單位人”變為“社區人”。家庭小型化、人口老齡化、老年人口空巢化趨勢明顯。二是社會福利服務的供給嚴重不足。與社會福利服務需求迅速增長形成鮮明對比的是，社會福利服務的供給卻不斷弱化。隨著改革的推進，政府轉變職能、企業轉軌、社會轉型，單位辦社會、單位提供后勤服務的職能逐漸剝離。剝離出去的職能需要由社區來承接，由社區服務來完成。三是社會保障的結構不完整。完整的社會保障既應有經濟（收入）保障，也應有服務保障，而當時只有經濟保障，沒有服務保障，使得有些人，包括高齡退休人員、殘疾人、患病人員等在內，雖然有一定經濟收入，但由于身體不能動，日常生活問題仍然不能解決。

這時的社區服務概念有兩個關鍵點，一是政府的倡導（領導），二是發動和組織社區成員互助。為什么要在政府的倡導或領導下？如果沒有它行不行？答案是不行，社區服務可持續發展離不開政府的倡導和領導。首先，這是由政府的權威性決定的。我們的政府是中國共產黨執政的政府，是為人民服務的政府，它的權威性高于人民團體、社會組織和企業等其他組織機構。有了它的倡導，對群眾才有號召力；有了它的領導，社區成員的發動和組織才有可能。其次，源于社區成員對政府的依賴性。長期的計劃經濟體制，政府成為全能政府，包攬一切，養成了居民依賴政府的習慣，沒有政府的倡導和領導，由政府提供一切改由居民間互助解決問題，從思想上難以接受，在行動上難以落實。第三，是由政府掌握的資源決定的。社區服務需要資源，其中公共資源非常重要，不可或缺，而政府是公共資源的掌管者，沒有政府的領導和支持，社區服務難以前行。為什么要強調發動和組織社區成員之間的互助？因為在居民群眾中間蘊藏著極大的能量，發動和組織社區成員互助，是中國共產黨的群眾路線和人民戰爭思想在社區服務領域的具體應用。在鄰里之間、居民之間開展互助，因為服務人員就在身邊，可以有效解決服務人員的來源問題；由于這種服務只是服務，不涉及資金，可以解決服務保障問題；因為這種服務就在身邊，隨時可以實施，可以解決服務的便捷問題；這種服務不涉及收費，不存在服務收費問題。

崔乃夫提出的社區服務概念代表了社區服務開展初期實際工作者對這個范疇的認識，對民政部門和城市社區工作者影響頗深，對初期的社區服務發揮了重要的指導和推動作用。首先是使人們明確了什么是社區服務，明確了政府和社區成員在社區服務中應擔當的角色，自此社區互助服務興起了新的高潮，社區志愿服務應運而生，1989年3月18日在天津市和平區新興街道誕生了第一個社區服務志愿者協會，1989年寫進了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。社區服務的提出，是社會福利社會化走出的第一步。這個定義的不足在于，未明確由誰來發動和組織社區成員開展互助性服務。

民政部于1989年10月在杭州召開“全國城市社區服務經驗交流會”。可以說，這次會議是對幾年來社區服務工作的總結。會議提出：“社區服務，是指在政府的指導和資助下，由街道辦事處和居委會出面，動員社會各方面的力量，發揚自力更生互幫互助精神，因地制宜，興辦各類小型福利設施，開展種類服務活動，為居民特別是有困難的家庭和居民，提供福利和服務。”可以說，這個定義是對崔乃夫定義的發展和完善，包含了政府在社區服務中的地位和作用，社區服務的主體、對象、指導思想和方式。第一，明確了發動和組織的主體，強調“由街道辦事處和居委會出面”。第二，進一步明確了政府的作用是“指導和資助”。第三，明確了服務的指導思想，發揚“自力更生互幫互助的精神”。第四，明確了服務的性質是福利性的。第五，明確了服務的方式，“興辦各類小型福利設施”。第六，明確了服務的對象，對象是全體居民，重點是有困難的家庭和居民。

第二個階段：1992年至2006年。在這個階段，社區服務不再是民政部門一家唱獨角戲，而是發展成為14個相關部門的協同和大合唱，14個相關部委聯合下發了歷史上第一個以社區服務業為主題的文件，社區服務成為一種新的業態。在此期間，社區服務成為社區建設的龍頭工作，相關部門的工作先后向社區下沉。

1992年6月，中共中央、國務院下發《關于加快發展第三產業的決定》（中發〔1992〕5號），首次提出了“社區服務業”這一概念，并明確了社區服務的產業屬性，社區服務在經濟建設方面的功能開始凸顯。

1993年，民政部聯合國務院所屬的其他13個部委頒布《關于加快發展社區服務業的意見》，對社區服務業作了明確界定：社區服務業是在政府倡導下，為滿足社會成員多種需求，以街道、鎮、居委會和社區組織為依托、具有社會福利性的居民服務業。這個定義與崔乃夫于1987年下的定義有四個不同之處：一是下定義的主體有很大不同。前者是領導者個人下的定義，代表的是領導者個人的見解和認識，后者則是以文件的形式下發的，而且這個文件不是民政部門單獨下發的，而是聯合了其他13個部委行局聯合下發的，代表了這些部門的共識，其權威性也更強。二是明確了社區服務的屬性為居民服務業，使其在國民經濟類別中的地位更加確定了。三是社區服務的目的是滿足社會成員的多種需求，而不是以前限定的物質和精神需求，較以前更加豐富了。四是明確了街道、鎮、居委會和社區組織在社區服務中的作用。這個文件的下發和對社區服務的重新定義，不僅闡述了社區服務的內涵，而且對社區服務的外延也做出了規定，反映了社區服務的發展：一是倡導和推進社區服務不再是民政部門一家的行為，而是受到相關部門的高度關注。二是社區服務發展成為一個業態，成為第三產業的重要組成部分。

2000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》（中辦發﹝2000﹞23號），將社區服務列為社區建設的一項重要工作內容。文件指出：社區服務是社區建設重點發展的項目，具有廣闊的前景，要堅持社會化、產業化的發展方向；各地區要繼續貫徹落實國家對發展社區服務的各項扶持政策，統籌規劃，規范行業管理。要不斷提高社區服務質量和社區管理水平，使社區服務在改善居民生活、擴大就業機會、建立社會保障社會化服務體系、大力發展服務業等方面發揮更加積極作用。文件還要求：把城市衛生工作的重點放到社區，積極發展社區文化事業，大力整治社區環境，凈化、綠化、美化社區，加強社區治安。

2002年8月，公安部、民政部印發了《關于加強社區警務建設的意見》（國發〔2006〕10號），此后，警務進社區工作開始起步，社區治安工作開始有了專業人員和專業力量，以社區警察和社區治安志愿者為主體的、專兼結合的社區治安隊伍開始形成。

2004年，中共中央辦公廳轉發了《中共中央組織部關于進一步加強和改進街道社區黨的建設工作的意見》。意見明確要求，把服務群眾作為街道、社區黨組織的重要任務，不斷擴大黨在城市工作的覆蓋面。自此開始，社區黨的建設不斷加強，強化了黨組織和黨員在社區服務中的重要作用。

2005年，民政部、全國總工會、共青團中央、全國婦聯、中國殘疾人聯合會、中國紅十字會總會、全國老齡工作委員會辦公室、中國關心下一代工作委員會、中國社會工作協會聯合下發了《關于進一步做好新形勢下社區志愿服務工作的意見》（民發〔2005〕159號），對社區志愿服務工作進行了部署，提出了要求，使社區志愿服務工作有了遵循，開始步上快速發展的軌道。

2006年2月，國務院下發了《關于發展城市社區衛生服務的指導意見》（國發〔2006〕10號），文件要求，推進社區衛生服務體系建設。此后，社區衛生服務工作開始起步，2007年7月，中國社區衛生協會誕生，社區衛生服務中心快速興建，其服務功能較之前的紅醫站有了顯著提升，且發展潛力巨大，為醫療衛生制度改革奠定了堅實基礎。

第三個階段：2006年至2016年。在這個階段，社區服務上升為國家行為，黨中央的文件對社區服務提出要求，國務院專門下發文件，國民經濟和社會發展綱要將社區服務納入其中，社區服務兼具福利性和產業性，社區服務體系建設開始成為工作重心。

黨的十六屆六中全會文件和十七大報告均對完善社區服務提出了要求。2006年10月11日黨的十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》要求，“健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。完善社區公共服務，開展社區群眾性自助和互助服務，發展社區服務業”。2007年10月25日，胡錦濤在黨的十七大報告中要求，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。推進社區服務業發展，成為建設和諧社區、構建和諧社會的重要內容。

2006年4月，國務院下發了《關于加強和改進社區服務工作的意見》（國發〔2006〕14號）。這是第一份以國務院名義下發的專門部署和推進社區服務工作的文件，是一篇指導社區服務的重要文獻。文件要求：通過努力，逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應，覆蓋社區全體成員、服務主體多元、服務功能完善、服務質量和管理水平較高的社區服務體系，努力實現社區居民困有所助、難有所幫、需有所應。

在這里，首次提出了社區服務體系的概念，自此開始，社區服務進入體系建設軌道。

國民經濟和社會發展第十一個和第十二個五年規劃綱要均對發展社區服務提出要求。第十一個五年規劃綱要第四篇第十七章單列一節（即第五節），對加快發展社區服務業提出：圍繞便民服務，重點發展社區衛生、家政服務、社區保安、養老托幼、食品配送、修理服務和廢舊物品回收等。理順社區管理體制，推進社區服務規范化和網絡化建設。第十二個五年規劃綱要第四篇第十六章第三節要求，鼓勵發展家庭服務業。以家庭為服務對象，以社區為重要依托，重點發展家政服務、養老服務和病患陪護等服務，鼓勵發展殘疾人居家服務，積極發展社區日間照料中心和專業化養老服務機構，因地制宜發展家庭用品配送、家庭教育等特色服務，形成多層次、多形式的家庭服務市場和經營機構。加快建設家庭服務業公益性信息服務平臺。加強市場監管，規范家庭服務業市場秩序。

從2007年開始，連續3個以社區服務為主題的五年規劃，均以社區服務體系發展或建設為主題。2007年，國家發展改革委、民政部下發《“十一五”社區服務體系發展規劃》，對什么是社區服務體系作了回答，規劃指出：社區服務體系是指以各類社區服務設施為基礎，以社區居民、駐區單位為服務對象，以滿足社區居民公共服務和多樣性生活服務需求為主要內容，政府引導支持，多方共同參與的服務網絡及運行機制。這個定義闡明了社區服務體系包含的內容，如硬件設施、服務對象、服務內容、運行機制等。2011年，國務院辦公廳轉發了《社區服務體系建設規劃（2011-2015年）》，再次對社區服務體系概念作了闡述：社區服務體系，是指以社區為基本單元，以各類社區服務設施為依托，以社區全體居民、駐社區單位為對象，以公共服務、志愿服務、便民利民服務為主要內容，以滿足社區居民生活需求、提高社區居民生活質量為目標，黨委統一領導、政府主導支持、社會多元參與的服務網絡及運行機制。2016年，民政部等十六個部委聯合下發了《城鄉社區服務體系建設規劃（2016－2020年）》，這個規劃強調了城鄉統籌發展社區服務。

綜上可以看出，30年來社區服務的發展呈現出這樣幾個脈絡：

（一）從倡導和推動的主體看，開始只是一個部門（民政部門）的倡導和推動，然后發展為多部門協同，繼而發展成為由政府發文，成為經濟和社會建設的內容。

（二）從社區服務的主體來看，開始只是關注社區成員的力量；后來發展為“動員社會各方面力量”，再后來發展為“多方共同參與”或“社會多元參與”。

（三）從社區服務的對象來看，經歷了由社區成員到居民特別是有困難的家庭和居民，再到對困難群體的福利性服務、對一般居民的便民利民服務、對城市職工和離退休人員的社會保險管理服務和面向單位的雙向服務。

（四）從社區服務的方式來看，開始倡導時只是互助性的，后來發展有政府的公共服務，志愿服務組織的志愿服務，社會組織提供的專業化服務和企業提供的市場化服務。

（五）從社區服務的目的來看，開始時是為了就地解決本地區社會問題，然后是通過解決本地區社會問題調解人際關系，緩解社會矛盾，創造一個和諧、良好的社會環境。

（六）從社區服務的格局來看，由單項和分散的服務開始向成體系的方向發展，由城市社區服務體系向城鄉社區服務體系發展。

30年歷史證明：民政部門在引領和推進社區服務方面，發揮了首倡者、先導者的作用。但社區服務的基層性、區域性特點告訴我們，引領和推進社區服務單靠哪一個部門是不行的，需要部門間的協同，需要政府的統籌。

30年來，社區服務的發展雖然歷經曲折和坎坷，但社區服務工作者始終不渝地堅持服務民生的目標，不斷開拓進取，可以說，社區服務發展30年，是社區服務工作者們上下求索砥礪奮進，不忘初心服務民生的30年。

（作者系中國社會工作聯合會副秘書長）