探索“四位一體”養老服務新模式以山東省泰安市為例

◎ 鹿鋒 趙路

探索“四位一體”養老服務新模式以山東省泰安市為例

◎ 鹿鋒 趙路

近年來，我國養老服務業迅速發展。但與經濟社會發展的客觀需要和老年人的養老需求相比，養老服務業的發展還存在定位不準、職責不清、機制不順、活力不足等一些不容忽視的問題。進一步理清思路，抓住關鍵，突破瓶頸，建立完善居家、社區、機構、醫養“四位一體”的養老服務體系勢在必行。

明確定位，進一步理清養老服務業發展思路

養老服務業具有事業與產業雙重性質，這是當下我國養老服務業的重要特質。當前養老服務業發展總體要求及發展思路可以概括為“1324”，即“圍繞一個目標，堅持三項原則，構建兩大體系，實現四位一體”。

——“一個目標”：保重點、廣覆蓋、建機制、增活力。“保重點”是保失能老人護理；“廣覆蓋”是建立覆蓋城鄉的老年人保障服務網絡；“建機制”是改革創新老年人服務體制機制；“增活力”是形成社會資源充分參與的養老服務合力。

——“三項原則”：政府保失能重點、社會管活力養老、家庭盡贍養責任。“政府保失能重點”是指政府在失能老人養老保障承擔更多責任；“社會管活力養老”是指讓市場在健康老人養老保障中發揮更大作用；“家庭盡贍養責任”是指強化家庭養老的基礎性作用。

——“兩大體系”：失能老人護理養老保障體系，健康老人養老保障體系。“失能老人護理養老保障體系”要堅持政府托底；“健康老人活力養老保障體系”要強化市場作用。

——“四位一體”：居家為基礎，社區為依托，機構為補充，醫養相結合。全社會形成“964”的養老服務格局——96%的老人在社區居家養老，4%的老人進機構養老。

依據上述思路，山東省泰安市明確了“養老泰安·養生泰山”的工作目標，即完善社會養老服務體系，推進“養老泰安”建設；大力發展健康活力養老，推動“養生泰山”建設。市政府出臺了《泰安市養老服務業轉型升級實施方案》，明確了全市養老服務業工作目標和發展思路。

突出重點，加大對“養老剛需”的保障力度

失能老人特別是低收入群體中失能老人護理養老保障是養老服務的當務之急，是當前應高度重視的“養老剛需”。以泰安市為例，全市有輕度失能老年人4.8萬人，中度失能老年人0.3萬人，重度失能老年人1.1萬人，失能老人占老年人總數的6.3%。服務好這個硬需求，就必須加快建立失能老人護理保障體系。這項工作可按照如下方式推進：一是進行評估。由專業組織對老人進行健康評估，根據其身體狀況進行分類分級。二是分類照護。按照老人的自理程度確定護理等級及護理養老方式，如有的進政府定點的護理院，有的入住社區衛生服務站專設的護理型床位，有的由專業護理人員進行居家服務。目前，社區衛生服務中心建設已比較規范。可以根據社區衛生服務中心規模，在社區衛生服務中心拿出3-10個床位用于社區家庭護理型養老。三是費用分擔。低收入群體中的失能老人費用全部由醫保或政府專項補貼負擔，其他的失能老人由醫保、將來的長護險或個人共同負擔。

夯實根基，強力推進社區居家養老服務

要實現讓96%的老人在社區居家養老的目標，必須進行清晰、務實、剛性的制度設計。目前，要切實解決好“誰需要、誰出錢、誰評估、誰服務、誰監管”五個環節的問題。

一是誰需要。當前，社區居家老人的養老需求可以分為兩個大類：一類是失能老人的家庭護理需求；一類是老人的家政服務需求。前一類需求需要具備一定技能的專業人員提供，后一類需求主要包括助浴、助餐、助潔、助行服務等。要進行需求細分、需求歸類，引導各服務主體有的放矢地提供供給。

二是誰出錢。養老費用要明確職責，多方承擔。一是政府補貼。對于失能老人的家庭護理，建議進行政府分類分層補貼；對于社區養老服務硬件設施，政府給予建設、維護方面的一次性和年度性維護補貼；對于為老人提供服務的社會組織，政府以項目形式給予相對固定的年度性運營補貼。二是建立長護險。采取政府補貼一部分、醫保劃出一部分、個人繳納一部分的方式，建立長期護理保險制度，使家庭護理費用逐步納入醫保或長護險體系。三是家庭支持。對于子女收入水平較高且老人無收入或收入較低的家庭，子女應當盡贍養義務。建立家庭成員的養老服務政策支持體系，政府及用人單位對子女護理老人給予適當的補貼及時間補償。四是個人承擔。健康老人的助潔、助餐、助浴、助行等家政服務費用應以老人及家庭個人承擔為主。

三是誰評估。當前，可開展兩項評估：老人健康狀況評估，老人家庭經濟狀況評估。評估工作可由衛計部門或民政部門牽頭，由政府主辦或政府委托第三方社會組織承辦。評估費用由政府支付。老年人家庭狀況評估由民政部門的家庭經濟狀況評估機構承擔。在兩項評估的基礎上，確定老人的服務內容、服務方式及費用的政府補貼及個人負擔方式。

四是誰服務。要切實抓好發展服務組織，設立服務陣地，培訓服務人員三個環節的工作。一是發展服務機構。對于低收入群體中的重度及中度失能老人，主要由政府辦的護理機構提供服務；對于社區居家老人，可由社區居家養老服務中心協調非營利的社會組織或養老服務企業提供服務。二是建立服務陣地。在每個社區建立社區居家養老服務中心。中心可由政府設立，也可由政府通過購買服務設立。三是培訓服務人才。盡快建立推開普及家庭醫生制度，進一步加大養老專業人才培訓力度，建立全方位的服務人才培訓體系。

五是誰監管。政府要負起養老服務的主體責任。制定好養老機構、日間照料中心、農村幸福院的管理與服務標準，建立起養老服務機構和服務組織的準入、補貼資格審定機制、退出機制。加強對養老服務中的消防安全、服務質量的評估、檢查。

激發活力，推動形成多方參與的產業形態

要進一步發揮市場在健康老人活力養老中的作用，實現民生改善與經濟發展雙促進、雙提高。

一是定政策，“放管服”，吸引社會資本參與養老服務。運用各類優惠扶持政策，引導大企業、大集團投資建設和運營養老機構、日間照料設施，走連鎖化、品牌化、規模化發展道路。進一步深化“放管服”改革，簡化審批手續，推行并聯審批，鼓勵將閑置用房、培訓中心、酒店改造為養老服務設施。

二是調存量，促增量，優化養老服務業態。大力推進公辦養老機構改革，推動公辦養老機構轉制為企業、社會組織或實現公建民營，提高民辦公建民營養老機構占比。逐步構建起縱向加橫向的“十字形”的養老服務業態：“縱向業態”即健康老人服務機構、失能老人服務機構、臨終關懷服務機構；“橫向業態”即政府辦的護理機構、社會組織舉辦的非營利機構、企業舉辦的營利性機構。縱橫不同類型、不同層面的服務機構各有主責，互相補充，互相支持，形成既穩定發展又富有活力的養老服務業態。2017年，泰安市投資3.8億元的山東泰山社會福利中心運營采取合作的方式，將運營服務委托給市內一家大型醫療機構，既整合了醫療資源，又探索出了一條醫養結合、社會運營的新路子。

三是抓融合，強功能，推動養老服務的多元化發展。大力發展養老社區，建設滿足老年人教育、健身、娛樂、保健、醫療、康復、護理等多種需求的大型養老綜合體。加快養老與房地產、醫療、保險、旅游等融合步伐，大力發展候鳥式養老、旅游養老、農家養老、以房養老、會員制養老等新興業態，拉長產業鏈條，提高產業聚集度。

四是拓渠道，破難題，探索養老金融服務形式。鼓勵金融機構創新金融服務，通過貸款貼息、小額貸款、上市融資，以及推進應收賬款質押、預期收益權質押、動產抵押等抵質押貸款業務，拓展投融資渠道，破解融資難題。開展以房養老試點。探索將政府支持社會力量建設養老服務設施的優惠土地和補助資金作價記賬，政府不參與養老機構運營管理、收益分紅和債務承擔，并加強對養老功能的監管。

（作者單位：山東省泰安市民政局）