從管理民主到行政民主再到政權民主

任劍濤

（清華大學，北京 100084）

從管理民主到行政民主再到政權民主

任劍濤

（清華大學，北京 100084）

中國必須建構現代民主政治，這是由中國政治發展的內在邏輯所決定的。推進中國民主政治發展的總體思路是從管理民主到行政民主再到政權民主。推進中國民主政治的基本方式是激活現有體制機制內的民主儲備，讓中國的五種權力形式發揮其內蘊的民主效能。重點應落在權力的民主化運行與人民政治意愿的有效表達上。推進中國民主政治的實際舉措，不在舉國一致、一蹴而就，而在謹慎選點試行、有效推廣，并避免民主的意識形態化，由易至難、由偏而全。中國經濟發展的漸進模式，也是中國民主政治發展的模式。

中國；民主政治；總體思路；重點；路徑

近期，中國政治學界對西方民主政治弊端的描述與分析似成熱點。①本書編寫組：《西式民主怎么了》，北京：學習出版社，2014年，第1-2集。針對民主政治的缺失做文章，大有必要，但是否因此就有理由走向反現代民主政治的一端，恐怕就需要論者審慎以對了。民主政治并不是哪個現代政治先行民族的主觀臆造，而是古典專制政治轉型為現代政治的一種趨同性模式。這對任何試圖成為現代民族的政治嘗試來說，概莫例外。因此，在指出西方民主政治的缺陷之余，如何更好地籌劃中國民主政治的發展，便成為中國政治學界必須耗費精力認真應對的研究課題。

一、推進中國民主政治的總體思路

民主政治是現代政治的基本形式和中國政治的發展方向，但其國別特點應予以高度肯定。當前，中國民主政治的發展是遠遠不夠的，已嚴重脫離與市場經濟發展相吻合的政治形勢需要，明顯拖了經濟向前發展的后腿，表現出來的阻礙作用也越來越明顯和系統。因此，推進中國民主政治進程刻不容緩。但推進中國民主政治的發展，不是一件輕松快意的事情，必須慎重以對。從總體上講，可以采取從管理民主到行政民主再到政權民主的推進路線。

中國人期待的民主推進之最后落定的目標，肯定是在政權民主。但對中國這樣發展如此不平衡的大國來講，僅在政權民主的意義上談論、推進民主，也有問題。這些問題，呈現為我們常常擔憂的權力紊亂、經濟失序、社會動蕩等問題。對此，人們自然可以提問：在民主尚未實施之際，擔憂這些是否多余？是否杞人憂天？按照邁克爾?曼和杰克?斯奈德的研究，這類擔憂有其世界范圍內的廣泛依據。②［英］邁克爾?曼：《民主的陰暗面：解釋種族沖突》，嚴春松譯，北京：中央編譯出版社，2015年。［美］杰克?斯奈德：《從投票到暴力：民主化和民族主義沖突》，吳強譯，北京：中央編譯出版社，2017年。因此，推進中國民主政治，可以采取改革開放以來實施的漸進及改良的總體方略——從管理民主這一改革開放40年來促使中國取得最偉大成就的方面入手，逐漸切入中國民主政治的核心問題。從中國民主政治推進的當前階段來看，現階段民主推進進程在安排上的重頭戲應該是行政民主。如果說管理民主主要解決的是微觀管理事務的民主化的話，政權民主則是一種倚重普遍選舉制度保證國家權力和平誕生、運轉與交替的機制。相比而言，旨在保證國家日常權力民主運作的行政民主，是一種連接微觀管理民主與宏觀政權民主的中間民主形式。

中國在改革開放初期有效實行了管理民主，因此搞活了企業機制，取得了引人矚目的經濟增長績效。隨著政府與市場關系的深度調節，政府自身對市場需要的適應性改變顯得不足了，關乎政府自身的民主訴求愈來愈強烈。在這方面，中國已經積累了一定經驗——深圳曾做過行政決策、執行和監督權力三分的改革，惜乎設計粗放、動力不足，令人遺憾地夭折了。①文芳：《論行政“決策、執行、監督”三分——深圳“行政三分制”改革的局限性及其對策》，《云南行政學院學報》2005年第1期。但它的經驗告訴我們，行政權力的決策、執行和監督三個環節可以相對清晰地劃分開來。這就為行政民主提示了出路：行政民主的實施，為的是讓行政部門的權力習慣于競爭性、選優性決斷，進而使大眾養成公共參與和民主習性。借此使行政國家形成官民互動定勢，從根本上保證行政決策的正確性、實行的有效性和糾錯的及時性。如果行政民主缺乏，行政權力決斷的合理性就沒有保證，最讓社會負擔不了的后果是糾錯機制始終很難啟動，負面后果代價過高。從這個意義上來說，行政民主是在不觸及政權機制、保障政治制度穩定性的情況下，從微觀管理上的民主形式轉移到政權民主的橋梁性民主形態。最終，通過一段時間的行政民主實踐，逐漸走上政權民主的軌道。因為如果不為民主夯實管理與行政民主的基礎，提前強行推進政權民主，將導致邁克爾?曼和杰克?斯奈德所言的民主亂局。

從遞進關系上講，推進中國民主政治的總體思路所涉及的三種民主形態，在定位上，政權民主形態是最后形態，在當下中國已經局部啟動——黨內競爭民主分步實施，扎實推進；行政民主已經坐實權力分割、相互制衡的現代民主準則；管理民主已經有效實施，體現于中國的經濟躍升過程之中。在遞進關系上，管理民主自身會引導出行政民主需求，而行政民主一定要推進到政權民主層次。這不僅是由民主具體實施形態的遞進設計之由易到難所決定的，也是中國當代民主政治發展之自然呈現的遞進狀態。可以說，不以西方競爭性的既定民主形態來籌劃中國的民主政治推進過程和總體安排，而在中國政治發展的自身邏輯中尋找民主政治的前路，完全是必要的和可能的。

二、推進中國民主政治的重點

在推進中國民主政治總體思路確定的情況下，進而敲定推進中國民主政治的當下事務，主要有兩個方面的重點工作可做：

第一，激活確定有效的中國特色民主手段，啟動現有體制中的積極因素，推進民主從初級形式向高級形式發展。簡而言之，主要有以下四種途徑：

一是需要激活中國政黨政治中的民主積極因素。從中國政治現狀看，中國的民主前景取決于中國共產黨。中國共產黨在其歷史上正是以確定的黨內民主因素，如民主集中制中的民主性，強化其政黨力量，贏得全國政權的。在政治理論上，評價民主集中制，固可見仁見智。但不得不承認，在實際政治操作中，這一制度安排，有著從成員民主到權力集中的演進，民主之搜集不同意見，讓人充分表達競爭性想法，對有效決策功不可沒；集中是通過種種黨內程序，使得借助民主形式而呈現出來的黨內智慧在決策時得到尊重。權利與權力的積極互動模式，由此生成。這種模式，在中國共產黨爭奪全國政權的時候，發揮過決定性作用；在改革開放初期，再次被激活。眾所周知，像莫干山會議那種自由發表意見、高層領導高度尊重、對最后決策發揮關鍵作用，就是黨內原來非常活潑的民主生活方式的當下再現。②常修澤：《史料版1984年莫干山會議》，《學術研究》2012年第11期。循此思路，當下中國民主政治實踐，首先就是要激活這些體制內的積極因素，尤其是執政黨黨內的民主傳統，并由此走上現代民主之路。

二是需要激活黨政體制內的民主活力。當下，中國的權力結構是五種權力形式共存，應該對政黨、人大、政協、政府、紀委的體制能量和體制功能進行分工安排，促使其各自發揮出不同權力形式的政治功能。其中，必須思考的關鍵問題是，政黨領袖要不要直接發揮國家領導作用。我們現在已經有一個既有的分工體制即俗稱的“五套班子”，它們各自功能的清晰界定是很重要的。我們經常說，“東南西北中，黨是領導一切的”，但關于“黨怎么去領導”這個問題的研究，一般都落在黨的領導原則上，而對其領導方式卻甚少涉及。建立中國特色民主制度的關鍵是要重新理清各種權力形式的分工，重新界定并激活其各自的國家功能。黨的首長要不要直接站到國家前臺發揮作用，這是中國式權力民主必須研究的問題。政權民主涉及基本政治秩序安排問題，權力民主涉及既有權力運作的民主問題，這是有嚴格界限的。黨在保證政治領導、思想領導和組織領導之外，如何發揮引導政府的作用，確保政府這一國家行政機構執行政黨意志，就成了重中之重。這中間存在一個如何處理執政黨與政府關系的問題，處理好這一關系，可以從兩個視角審視：從政黨民主角度看，處理好這一關系，要求在黨內民主的基礎上建構執政黨對政府的關系。從權力民主的思路看，會有不同的組合方式：一種是由政黨派出的干部執行國家意志，另一種是由政黨干部直接執行政黨意志，這兩者顯然是不一樣的。從特定意義上講，由政黨派出干部執行國家意志更有利于政黨意志的社會貫徹，因為這樣能更好處理號召組織成員與動員社會公眾的差異性問題。在現行體制內，如果黨要發揮直接的國家領導作用，國家主席應實職化，總理可以內閣化，以充分體現中國共產黨的國家領導權。與此相關的另一種思路可以是，理清政黨權力與國家權力，二者之間完全不掛鉤，從而讓國家主席、總理的行政權力的虛實之分更加清晰明白。

三是需要激活國家權力的執掌體系。五套班子的權力關系，重在黨政關系，但涉及復雜交錯的結構問題。如果說在行政民主層次首先要處理好黨政關系的話，那么在國家基本權力層次上，就必須理順執政黨與人大的關系。如果想激活現有體制中黨與人大的權力民主功能，又不觸動現行體制的結構穩定，可以考慮由黨的總書記直接掌管立法機構，兼任人大首長，以黨對立法權的直接控制，來有效掌管國家權力。在現有的體制中，黨的決定要變成國家行動，還要經歷一個黨的意志轉變成國家意志的過程，需要從組織動員轉變成社會動員，其中的法律動員、公眾動員，遠比執政黨的組織動員要復雜、緩慢和低效。這一動員，涉及十幾億公民，常常會有各種動員障礙。因此，執政黨領袖掌管人大，既可以降低權力行使風險，又可以保證執政黨政治意志的國家化效果。

四是需要激活政協的政治功能。政協的命名本身就表明，它本是政治協商機構。可衡諸實際狀態，它卻是事務協商機構，并沒有發揮原初的政治功能。如果說在國家權力形式之間的關系調適上，不走執政黨領袖掌握國家立法機構的前述路線，可以考慮執政黨領袖擔任政協首長以直接聚集政治資源的方案，讓人民政協重新發揮第一屆政協的高效民主政治功能。政協的最初定位就是中國共產黨作為大黨來統合國家的民主政治力量的機構，后來因為召開了人大，政協的民主政治功能就失去了法律規定和政治定位，變成一個單純的事務性議事機構。這樣其實浪費了極為寶貴的政協民主政治資源。政協委員的來源與英國的上議院相似，基本上是社會政治精英和經濟社會名流。從某種程度上講，這些組成成員比直接或間接選舉出來的代表具有更高的社會影響力、公共責任心和政策執行力。因此，可以把政協跟執政黨的關系結構加以調適，在不傷筋動骨的情況下，聚合強大的民主政治資源。

綜上所述，在保持執政黨權力結構的前提條件下，在權力結構的既定機制中，推進中國民主政治改革仍然有三條路可走：一是黨的領袖直接控制國家行政權，實行內閣制；二是黨的首長兼任人大領導，掌管立法權；三是通過黨魁掌管政協以吸納更多的社會民主政治資源。概括而言，總體的思路就是，黨不要挺在國家權力機制的第一線，而以執掌某一形式的國家權力實現其政黨意志。這樣才是真正加強黨的國家領導權之正途。因為黨挺在第一線，所有第一線的事務都得由黨處理，所有的利固然歸于黨，但所有的弊也都會歸咎于黨，得失對沖，正負相抵，勢必會削弱政黨的政治權威感和社會信任度。

第二，在激活現有體制機制功能的情況下，尋求真正具有中國特色的民主體制安排，在涉及國家權力運作的決策、執行與評估的三大環節上，所有環節都要有人民出場、人民主導、人民參與和人民評價。①習近平總書記強調指出，“人民立場是黨的根本政治立場，全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，黨同人民風雨同舟、生死與共是黨戰勝一切困難和風險的根本保證，同人民打成一片是我們永遠保持艱苦樸素作風的重要保證。‘天視自我民視，天聽自我民聽。’今天，全黨同志無論職位高低，都要把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量一切工作得失的根本標準”。習近平：《在紀念朱德同志誕辰130周年座談會上的講話》，2016年11月29日，http://news.xinhuanet.com/politics/2016 - 11/29/c_1120016701.htm，2017年5月14日。為此，可以主要考慮以下三個方面的問題：

一是決策時盡力反映人民的政治意志。分散的人民是無法集中反映其政治意志的。因此，人民代表就成為反映人民意志的最佳載體。人大代表、政協委員作為反映人民意志的制度載體，他們如何能夠真正地將觸角伸向全社會，使民主決策的人民意志或者說社會公眾意志真正上達，就成為人民代表制度設計及改進的重心所在。為此，改變當下“人民意志”基本是抽象的、道義的說法的狀況，成為相應的代表機制落地的觀念前提。同時，代表機制的落地還取決于中國人大代表和政協委員的數量。從鄉鎮到省級層面，人數以數百萬計，②何曄暉：《我國目前是五級人大，代表總數270多萬人》，2013年3月9日，http://news.qq.com/a/20130309/001101.htm（何曄暉時任全國人大常委會副秘書長），2017年5月15日。國家層面以數千人計，一旦他們的代表作用能夠充分發揮出來，就會比掌握實際權力的人用非民主的行政手段傳遞公眾意見，即在民主信息的真實反映上要可靠很多。至于使用各種媒體反映人民意志，則是一個政治權力體制之外的社會途徑，在此存而不論。

二是制定決策的過程中盡力反映人民訴求。在現有的體制下，決策過程常常是行政機關擬定法制文件，征求專家意見，隨后付諸立法程序，最后交付行政機關實際執行。在這個過程中，人民基本上是缺席的，至少說是隱匿的。中國應建立使人民在政策決策全過程即從立法、行政到司法諸環節能夠順利出場的體制，即立法應直接征求人民意見，至少征求相關施治或潛在施治對象的意見，然后才由專家設計并改進，以民主即“開門”的方式解決立法、行政與司法諸環節的重大制度安排。這就需要解決民主和法治的關聯性問題。解決這一問題，必須走出要法治就沒民主、要民主就顛覆法治的怪圈，建立起二者的相互支撐關系，而不是簡單地斷言哪個更為優先，將二者置于對峙的位置。

三是政策評估時全力保障人民的參與和決定權。目前的情況是：一方面，低層級的民主太泛濫，如本來應該交付專業評價即依靠群體中專家成員內部認可的行規決定的事情，卻采用泛民主的成員表決手段。尤其是在選擇行業專家時，過分使用了組織內成員對專家成員進行表決的方式。在民主實踐中，這種成員大呼隆式的表決，常常不能準確選擇所需的專家成員。這是以泛民主的手段消解專家角色與功能。這種民主評價，當然有其作用，但使用上不能泛濫。另一方面，高層級的民主又明顯短缺。一些重大決策，應當由人民出場來進行民主決斷的事務，人民常常無法登臺。比如，黨領導下的公民民主自治，這是中國社會處在轉型關鍵期的底層民主最需要的東西，因為它是社會鎮靜劑。但因為政治憂慮，人民竟然未能成為自我治理的主體出場。當下的中國社會太焦躁，原因之一就是人民缺少普遍參與的機會，表達訴求的空間太少、太小，以至于造成民眾的自我壓抑，久而久之，便生成了普遍的、反民主的暴力傾向。權力民主應該把權力形式與功能劃分清楚，使權利民主的主體即人民有反映其政治意志和合理訴求的合法渠道，并準確作出相關評價，從而讓權力與權利積極互動。而我們長期將權力統納在一個“為人民服務”的原則下，高位的道德規則很正確，但低位的參與途徑與評價引導則付諸闕如。因此，有必要疏通人民出場的民主渠道，逐漸有序地開放所謂下情上達的制度機制，防止權力與權利之間的扭曲性信息傳遞：下面的官情可以上達到上面的官情，下面的民情卻無法上達到上面的官情。此前，執政黨曾明確提出“公民有序參與”的原則，但實際的秩序設計明顯不到位，導致人民與權力互動的有效渠道稀缺。重歸這一定位，配備相關制度機制，完全有望解決參與的相關難題。

三、推進中國民主政治的具體路徑

推進中國民主政治的具體路徑，因為民主形式的不同而具有明顯差異。在管理民主的層次上，針對具體事務的做法，需要著重把專業管理和民主管理的界線劃分清楚。在民主管理的總體安排上，盡力營造一種民主是一切管理行動導向的運行機制。因此，在考慮一切管理問題時，都應當秉持一種一切有利于民主實施的基本原則，從而使民主的做法具有切實起點，不把民主扼殺在初始狀態。在行政民主的層次上，針對權力形式的差異，以權力分工原則為指引，設計相對獨立的運行機制，將各種權力形式的規則化、程序化運轉作為績效導向的行政管理的民主歸宿，讓人民得以了解各種權力形式的行政運行機制，從而具備參與能力并保障參與功效。在政權民主的層次上，逐漸培育權力的公眾承受力和公眾的政治行動力，讓一個受控的權力與自治的社會有效互動起來，從而為民主政治的高層實踐準備條件。由此，既能有效防止急進民主讓權力與權利雙方不知所措，引發民主沖突；又能有力防止因民主推進不足，導致社會政治矛盾在不斷遮掩之后的瞬時爆發，從而陷入不可收拾的政治局面。①就這兩方面而論，提出的讓民主成為公民普遍參與，官員承擔公共責任的政體形式，拒斥選舉官員僅以公眾名義行事，卻不對公眾負責的偽民主操作，從而有效管控相關民主風險，提升民主品質，是極具啟發意義的。杰克?斯奈德：《從投票到暴力》，北京：中央編譯出版社，2017年，第325-352頁。至于當下中國如何為民主進行實際謀劃的問題，則可以從以下三個方面著力：

第一，開啟民主實踐的選點試行制度。這是從區域視角觀察問題的路徑。在宏觀布局上，確立嘗試中國民主政治總體方案的區域試行進路。這是一種政治風險可控的進路，也是一旦作出相關決定就可立即實施的進路。例如，可以在深圳實踐政權民主形式，在海南實踐行政民主形式，在其余地區普遍推行管理民主形式。區域的民主梯度實踐，既可以保證民主政治不至于因為同時、全幅推進而引發難以駕馭的困局，又可以保證民主政治實踐的先行地區對后發地區的有效示范，從而在一個相對可期的時限內，扎實保證民主政治的落地。這是對中國經濟體制改革成功經驗的政治挪移，完全可以預期其良好的政治發展結果。

就目前來看，深圳是政權民主最好的試點地區。深圳的情況，除了發達，它的現代化程度也最高，現代城市特質也最凸顯，而且有“小而強政府”對“大而活社會”進行高效民主管理的成功記憶。中國的其他城市都不具備這樣的品質。需要強調的是，國家早已決定在全國實行市場經濟，深圳已經喪失了其作為“經濟特區”的意義。其新的城市意義在于設立政治特區，推進政治改革，改善黨的領導，激發中國的民主意愿，推動中國的民主進程。這是時代賦予深圳的新的改革使命。為此，需要讓深圳回到建設特區最初十年的那種民主管理體制，確立國家權力小而有效的格局，同時松綁或釋放社會。既將權力有效約束起來，又將權利積極性激發出來，更讓權力與權利積極互動、相互促進，促成一個像經濟蓬勃發展一樣的政治活躍局面。深圳的政權民主建設，應當從黨內選舉、黨際監督、普遍選舉諸方面一條龍地推進。讓深圳用十年左右的時間積累政權民主的經驗，進而示范其余地區。

相比而言，海南是著重推進行政民主的有利地區。海南和其他省的行政管理體制不一樣，在縱向結構上，海南實行的是省管縣體制，精兵簡政的行政民主據此有了體制條件；在橫向權力結構上，海南缺乏相應的機制體制創新，但由于它的歷史包袱不重，完全可以迅速推進大部制一類的行政改制，從而確立起精干高效的行政民主之效率導向的體制。就此而言，海南發揮的也可以說是政治特區的功能。但其重要意義不像深圳是在政權民主上的嶄新實踐，而在于行政民主層面的新穎做派。

由于市場經濟的推進，管理民主在中國已經是遍地開花了。但管理民主不能泛化，因此它還存在廣泛的改進余地。如果說當今中國有什么泛化的民主的話，那就一定是管理民主太泛。專業管理從來不能放置到管理民主范圍對待，否則效率與平等的沖突就會突兀地呈現在人們面前。行政民主的導向，既在精簡中國的縱向權力層級，也在簡化橫向部門的復雜交疊，更在提升不同權力形式的行政績效。中國權力形式繁多，行政層級過于復雜，財政供養的人口數目龐大，導致日常行政管理的資源短缺，極大限制了有限行政資源滿足人民需要的能力。海南推行行政民主，可以發揮跟深圳不同的作用。深圳的政權民主實踐必須小心行事，因為深圳涉及的利益太過龐大，幾萬億的GDP，且牽涉香港的穩定，民主實施不好將會引發政治風險；而海南的GDP體量較小，關注度較低，影響也比較小，民主實施的風險較小，收益也會相對顯著。因此，如果覺得在深圳推進政權民主的風險太大，那么可以在海南先行推進行政民主改革。總之，推進民主一定要審慎從事、理性以對，但推進態度一定要堅決。

第二，按領域區分權力形態，尋找能夠迅速落地的民主改革舉措。中國的民主政治，從低端到高端都有很多可改革的地方。在進路選擇上，可選擇一些風險不大的行政部門權力，在行政民主和管理民主的邊際界線上著力。一方面，讓行政權力瘦身，達到精兵簡政的體制改革目的；另一方面，讓行政權力更好地發揮應有的行政民主功能，而不是非民主的控制功能；再一方面，則以此重塑權利對權力的認知，提升國家權力的公眾認受性和評價肯定度。①這里所說的行政民主，并不是專指國家行政權力的民主，而是指五種權力形式的日常運作意義上的行政民主。五種權力形式，就其權力性質而言，分屬于黨權、國權、政權與法權；就其組織機制運轉而言，都存在日常運轉及其績效的行政問題。政權民主實踐針對的是前者，行政民主實踐針對的是后者。

在推進民主的進程中，一些特別敏感的領域不好觸動，但可以分領域、選擇一些風險不大的領域與權力形式先期進行改革。比如，當下執政黨內推進權力民主已刻不容緩，但這個領域太敏感，改革難度太大，一時不好觸及。不過，五種權力形式的次級行政權即其運轉機制是好下手改革的。如國家民政部的公益慈善基金管理最近出現嚴重問題，那么能不能讓公益慈善基金的行政控制走向民主公開管理？又如紅十字會的危機也是民主改革最好下手之處。再如社會組織如何進行真正的的改革？這些問題都是針對次級行政權，也就是五種權力形式的行政運轉權能夠實施的低風險改革。

眼光向下，即使是社會組織的行政權力，也存在巨大的改革空間。當前，國家權力強控社會各領域的自主發展，一個不自主的社會，勢必缺乏自律，很容易走向極端化、情緒化與暴力化。可以按領域把這些已經高度行政化的社會組織，從行政權屬中切割出來。由此，既為國家行政權的輕裝上陣提供保障，也為社會組織的行政自主與自律提供制度出路。長期以來，行政權力把應該由管理民主支配的社會組織民主給吞噬了，應該通過行政民主的低向度改革，首先給社會組織讓渡管理民主權力。做法上很簡單，就是讓協會的歸協會，學會的歸學會，②一般而言，協會是按照行業從業規則建立的自治組織，當權或不當權的從業者均可加入其中。而學會則是科研機構、高等學校的專業化組織，是研究共同體維持其學術規則、提升其研究品質、維護其成員利益的組織。在中國，這兩者的邊界很不清晰。所謂“學者型官員”這類含混的提法因此流行開來。為了組織及其成員的分流發展，也為了組織的民主化管控，有必要將協會與學會加以區分。但此問題甚為復雜，需要另文討論。參見任劍濤：《社會的興起：社會管理創新的核心問題》，北京：新華出版社，2013年，第183-238頁。還事業單位于事業單位，需要政府購買的就購買，不需要購買的通過提供組織的社會服務尋求生存。總之，一定要還原社會組織的組織特性，不要擾亂不同組織之間的界限；否則，權力與權利的各種組織的社會性就得不到呈現，其功能也得不到實現和保障。

可以借鑒發達國家的做法，讓國家的所有成員都有組織歸宿：從事不同職業的官員們，可以從初級、中級到高級組成相應協會，等于在權屬行政層級之外有自己的社會組織。一旦他們以協會的名義組織起來，可以有效培養其組織性和自律性。協會不要偽裝成學會，因為學術研究為了能激發相關專家成員的想象力需要專業化的管理，但協會必須組織化，它是養成官員們民主習性的地方。像國家權力中樞機構啟動相關改革的難度很大，容易造成民主混亂，但國家權力的非中樞機構可以相對從容地進行相關改革。譬如，現在醫患關系高度緊張，其中一個重要原因就是因為既沒有自主、自治、自律的醫生組織，導致醫生缺乏行業協會的自律；也沒有相應的患者社會組織，導致他們也嚴重缺乏自主、自治與自律的行為規范。一旦雙方都按照民主原則建立起社會組織，遇事有商有量，醫患沖突的可能性就會明顯下降，這是對管理民主的政治品質進行提升。現在的管理民主還是經濟利益導向的民主形式，只要GDP的實際效果，應該轉向自治導向的管理民主。民主的管理需要自律的行為主體，只有通過民主改革將這樣的行為主體塑造出來，才有真正可靠的管理民主，也才能為更高的民主形式奠定可靠基礎。

第三，要制定有序推進民主的規劃，不要只是陳述原則，把民主意識形態化。在做法上，需要避免陷入一放就亂、一收就死的尷尬狀態。長期以來，人們對中國的民主推進只是大致陳述原則，這就很容易把民主意識形態化。但在意識形態化的民主歸類之外，有必要將民主的現代屬性凸顯出來。為此，需要把西方民主和中國民主共享的“民主”特性說清楚，由此才能刻畫出推進民主的時間表和路線圖，并真正有效地推動中國的民主發展。從技術上講，推進中國民主的時間不能太短促，不能從單方面的權力意愿來建構民主進程的時間表和路線圖。或許，需要制定十年、二十年、三十年、五十年不斷遞進的民主規劃，然后漸次、務實地加以推進。同時，在民主的層級上升安排上，需要夯實村治民主，真正調適村委會和村支部兩委關系，進而在城市的基層民主上扎實著力，尋求城市居民的民主自治，最后騰出手來，解決國家的高層民主難題。

當前，中國的民主政治建設路線圖過于原則。

中國推進民主的當務之急，其實不是解決黨國高層民主改革的措施，馬上進行全國范圍的競爭選舉。而是在推行這類舉措之前，至少需要先期解決三個問題，給民眾以民主愿景和政治盼頭。一是驅動民主的多元化做法。各個行業、各個領域都應有一系列民主做法，讓大家感到舒心，以民主的舒心來緩解社會的緊張，以民主手段拯救社會秩序。二是民主應建立在實惠的基礎上。不能把民主當成道德理想來追求，或總是用氣勢恢宏的布局來尋求快速躍遷。畢竟國家的資源總是有限的，實行民主政治，應該想方設法給民眾更多實惠，真正還富于民、還政于民、還權于民，使民眾具有國家主人的感覺。民主應該從低端的獲得性改革出發，而不應從高端的付出性改革出發，因為那樣會讓民主政治建設缺乏社會基礎。這也是為什么改革開放初期鄧小平能夠獲得巨大支持，而蘇聯的相似改革卻步履維艱的原因。三是要在管理民主的低端上保護社會良性競爭，從而為管理民主、行政民主到政權民主的遞進發展提供良性的社會土壤。中國當下的社會土壤是不利于民主發展的——民眾間相互不信任，甚至相互懷疑、對峙、敵視，對立思維在全社會蔓延。對外的對立情緒相當明顯，對內的對立情緒漸趨強烈，民主最重要的妥協品質，在中國明顯缺乏相應的精神積累。在此現實下，應盡一切努力積累相應的社會資源，為民主夯實社會根基，絕對不能用緩不濟急一類托詞對之輕率以待。須知，在推動中國民主政治進程中，既不必把民主想象得太高尚，道義上設想得太偉大，因為它其實就是一套保護良性競爭的社會觀念、社會風氣和社會氛圍；也不必把民主的功效神奇化，因為它不過是緩解社會緊張，讓大家停止對峙，趨向于合作的有效做法。由此，中國民主的健康成長就實在可期了。

責任編輯：王萍英 曾昭貴

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1002-0519（2017）04-0010-07

2017 - 05 - 15

任劍濤，清華大學社會科學學院政治學系教授，教育部“長江學者”特聘教授。