政治體制改革與國家治理現代化

徐湘林

（北京大學，北京 100871）

政治體制改革與國家治理現代化

徐湘林

（北京大學，北京 100871）

政治體制改革是中國實行全面深化改革的重要組成部分，也是實行全面深化改革的重要政治基礎。改革開放三十多年來，中國經濟和社會迅速發展卻又保持政治體制的基本穩定，原因在于中國政治體制改革采取的是漸進式改革的路徑，既保持了靈活性，又保障了國家治理結構的穩定。中國深化政治體制改革的前景，是在維護國家治理結構穩定的前提下，推進適應性民主改革，擴大有序政治參與，搭建地方政府公共政策制定的協商民主平臺；建設責任型政府，在堅持黨管干部原則基礎上推進政務官與事務官分離，建立健全政府和政府官員問責制，提升國家治理現代化的水平。

漸進式改革；國家治理；責任型政府；適應性民主

一、中國的政治體制改革是漸進式政治改革

改革開放以來，中國的政治體制改革已經經歷了將近四十個年頭。中國是不是還要繼續推動政治體制改革，政治體制改革還應該改什么，當前學術界和思想界有些不同的看法。有人認為，我們既然講道路自信、理論自信、制度自信，就不要再提政治體制改革了。這種看法似乎過于片面，沒有意識到任何一種制度，即使它很完美，也要有一個自我調整的過程。理論上講，任何一個制度在其現實運行中都需要不斷的調試和完善。正是因為我們一屆又一屆的領導人不斷強調政治體制改革、經濟體制改革，才確保了我們現有體制在應對不斷變化的國內國際形勢中不斷完善。中國的政治體制改革在20世紀80年代提出之后，歷次黨的代表大會報告中都有專門論述政治體制改革的部分，闡述政治體制改革的重要性、取得的成果、面臨的新任務。這也說明，在各項改革中間，政治體制改革被看作是重中之重。一旦我們說不要改革了，這將是一個非常嚴重的政治信號，那我們在很多領域的體制性調試就會遇到更大的阻力。另外，當我們強調政治體制改革的時候，不能將我國現行基本政治制度與其具體運行的政治體制混為一談。我們所強調的政治體制改革，是在鞏固和完善我國現有政治制度的條件下，對其具體運行體制中不能適應現實發展的部分進行的改革。不能將基本政治制度的變更與政治體制改革混為一談，這是兩個不同性質的問題。

改革開放以來，中國政治體制改革一直是通過漸進式改革的思路推進的，漸進式政治體制改革的特征和優點可以從以下幾個方面來概括。

第一，中國的政治體制改革是通過政策的制定和落實來推動的。通過政策的出臺來調整權力配置、職責分工以解決體制性問題。因為它是政策主導，所以它是通過政策過程來實現的。在這個政策過程中，改革政策是針對具體問題來制定。因此，它最明顯的一個特點是針對實際的問題提出政策性的干預和政策性的主導。從上世紀80年代開始，就是通過中共中央的政策性文件、指導性文件引領政治體制改革。上世紀80年代的政治改革，包括解放思想、黨內政治生活優良傳統的恢復、反對一言堂，都是針對當時的體制性問題，為經濟發展掃除體制性障礙。伴隨經濟體制改革和經濟發展，政治體制改革一直強調政治體制與經濟體制配套，同時也非常注意社會結構變化和政治穩定的問題。因而，政治改革的步驟是循序漸進的，雖然出現過社會動蕩，但是沒有發生像蘇聯那樣的制度性瓦解，這是非常了不起的。反觀世界上很多國家的政治改革，通過政治制度的變更來達到設想中的政治目標，其結果大都是經歷了較長時期的政治動蕩。當然，蘇聯的政治改革開始也是奉行漸進式改革的，但改革早期遇到各種阻力，尤其是經濟改革政策失敗，使得改革不斷走向激進，最后發生重大的政治變革，造成社會動蕩，改革的社會成本非常高昂。而中國的漸進式政治體制改革保證了國家基本制度的穩定，促進了經濟社會發展，這方面的經驗值得好好地總結和借鑒。

第二，中國現有的規范性制度包含了所有現代政治的基本要素，給了我們不斷推動政治體制改革的制度性空間。我國現有的規范性政治制度以現行憲法為最高的法律文本，對國家權力來源、基本制度形式、權力運行的原則等都有明確的規范。從規范的角度來講，我國基本政治制度具有現代社會經濟發展所需要的政治包容度和容納度。尤其是中國政治體制有相當強的靈活性，可以在現有制度框架下通過體制性改革和機構調整，應對社會轉型帶來的各種政治問題。當然，我們的現行體制的運行與我們的規范性制度的要求還存在差距，應該在具體的實踐中不斷改善。中國政治體制有相當強的靈活性，這是有經驗研究可以證明的，在我們遇到各種挑戰的時候，中國政治體制的自我調整能力非常強。改革開放之后，我們很多政策的轉變都能夠很穩妥地應對新產生的問題。

第三，中國的政治改革長期遵循的是循序的漸進式改革，在改革的步驟方面注重方式方法，改革先進行試點，取得經驗后上升為全國性政策，然后全面推開。當改革遇到較大阻力和障礙時，改革政策會做出相應的調整。這一經驗應該繼續遵循。最近幾年有一種說法和主張，就是什么改革都要搞頂層設計。我不清楚這樣一種主張有多大的權威性，但我認為這應該慎重考慮。一般意義上，頂層設計的意圖就是將一些地方的經驗提升到中央層面固定化，制度化，各地都要照著去做。這種自上而下的制度化是否適合于我們地方各個層級的政府所遇到的實際問題值得商榷。從我的認識角度，過度的制度化未必是一件好事。以往的經驗中我們的改革有很多創新，比如地方政府的很多創新，大多是針對本地的具體情況和問題做出來的改革嘗試。如果某些地方政府做得好的改革經驗，其他地方政府可以學習交流，但將某一地的改革經驗上升到國家層面的制度化規定還是要慎重，因為有些經驗是具有地方特點的。至于想通過頂層設計來推動各項改革的想法，我覺得這可能恰恰是一個誤區。中國現在正處在經濟社會轉型的深水區，各地遇到的具體問題不盡相同。除了必要的全國性政策可以頂層設計之外，給地方政府留有必要的制度空間，允許地方根據本地的實際情況進行改革創新依然很重要。不能認為有了一套所謂好的制度，所有的問題就解決了，這是制度主義的迷信，也過于理想化。我們不可能找到一種完美的制度能夠解決所有的問題。當然，在轉型過程中我們政治體制改革，一是要保障國家治理結構相對穩定，國家治理結構不能失衡；二是通過不斷地體制性改革，提升國家治理的實際能力。對地方政府而言，具體的體制性改革應該具有靈活性，應該留有自主創新的空間，不然會遏制地方政府的創新能力和意愿。

二、政治體制改革的目標和條件——國家治理結構的穩定

自從黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和國家治理能力現代化之后，學術界一時興起了國家治理的研究熱情，但對國家治理體系和國家治理能力缺乏系統的理論研究。一些學者把國家治理等同于社會治理，從西方前些年興起的“治理”概念和闡述中尋找理論來源，忽視了國家治理中國家的重要地位和作用。還有一些學者將國家治理看作是“治國理政”的具體舉措，弱化了國家治理作為一種理論體系的重要意義。

國家治理作為一個學術概念的提出，應該要有新的理論含義。國家治理的理論應該是在現代意義上重新認識國家的性質，闡明維系國家治理體系正常運行的結構性問題。因此我認為，首先要為國家治理確定一個具有普遍性的價值目標，這個價值目標就是：以主權、國民、領土為要素的國家共同體的整體福祉。

而在國家治理體系方面，我提出六個方面的要素，國家治理必須在這六個方面保證其治理的能力和要素之間的均衡。

六個要素的第一個是核心價值體系。核心價值體系不僅是社會共同體在社會交往中判斷社會事務是非的標準和行為準則，而且也包括國民在整體上對本民族文明和歷史發展的文化認同、國家認同。核心價值體系既確定了人們對政治的態度、對社會公平正義的理解，還維系了民族的情感、國民的融合，維系了民族文化的傳承。尤其是中國作為有著五千年文明的古國，在現代化進程中不可能通過所謂文化反叛或者全盤西化來改造我們的文明。用西方現代文明作為一個替代來改造中國文化，我覺得那是一廂情愿。國家在核心價值體系、意識形態方面，要維持一個相對的穩定，保證延續性，但它是開放性的，不能太封閉。

第二，國家在決策層面上有足夠的權威。不是絕對的權威而是足夠的權威。國家需要對一些重大問題做出決策，令行禁止，這些決策要有權威，而不是做了決策無人理睬。很多國家在政治改革過程中走向了體制性崩潰，就是決策沒有權威。在社會發生各種矛盾的時候，國家和政府運用超然的力量去干預，沒有權威，很麻煩。中央政府、地方政府做出的決定沒有任何權威，意味著政府權威的喪失和以國家為主體的政治秩序的喪失，就會淪落為政治的衰敗，社會的分裂、對抗，甚至內戰。這關系著國家治理最基本的問題——秩序穩定。

第三，有效的行政執行體系。現代社會是特別復雜的社會，管理不似傳統社會那樣簡單。現代社會面臨大量的社會變動，國家治理的職能非常多，需要非常專業化、職業化的政府管理體系，還需要非常復雜的行政機構的配合，才能有效實施。

第四，良性的政治互動機制。現代社會是一個更具流動性的和更為開放的社會，政府的決策和管理與社會各種利益集團的政治互動越來越頻繁，需要有良性的政治互動平臺、渠道和相關的制度安排。良性的政治互動機制就是要形成政府的決策執行機構與社會需求方面的一個良性互動而不是對抗。

第五，保證經濟的可持續增長。現代國家承擔經濟發展的重任，現代經濟的發展離不開國家政策引導和規制。尤其是發展中國家的經濟發展需要由國家制定發展戰略，指導和引領經濟發展。比如：東亞發展模式很重要的一點是國家的主導性非常強。因此，保證經濟可持續增長是國家治理非常重要的方面。

第六，保障民生與提供公共服務的社會保障體系。政府要考慮老百姓的衣食住行，維系社會的和諧，必須要有完善的社會保障體系，提供各種必要的公共服務，還要不斷地滿足民眾日益提高的物質生活和精神生活的需要，才能保證社會平穩，民眾才覺得政府做得很好。社會保障體系、民生不是完全靠市場競爭能夠做得好的，需要政府制定相關的社會政策和投入資源。

這六個要素是現代國家治理必備的，它們是國家治理的結構性要素，相輔相成，缺一不可。不過，面臨社會轉型，每一個要素所涉及的體系和機制都可能出現問題，因此需要通過體制性改革來調整，只有不斷推動體制性的改革，才能維持國家治理結構的穩定。國家治理結構性穩定與各要素的體制性改革，是一個既互動又保持均衡的狀態。這種平衡保持得好，就能應對很多很復雜的國內外環境變化的挑戰，如果處理得不好，會引起體制性的崩潰。

三、政治體制改革的任務和政策選擇

談到中國的政治體制改革，一些人很容易在腦子里出現一張事先想好的理想藍圖，認為應該這樣改或那樣改。這種想法其實是很幼稚的。中國的政治體制改革一直以來都是問題導向的，針對的是體制中存在的問題。社會經濟的快速發展確實對國家治理體系和治理能力提出多方面的挑戰，需要通過不斷地體制性改革來提高國家治理能力。這些體制性的問題可以大致歸納為兩個方面；第一個是政治參與方面，第二個是政府治理方面。兩個方面的問題也有很強的相關性。現代社會的發展使越來越多的人有意愿和能力參與到政策制定過程中來，原因在于，其一是政府的公共政策與人們的現實社會生活和實際利益的關聯越來越緊密；其二是人們對政府政策制定的影響力也越來越強，渠道也越來越多元化。因此，如何能夠將社會各種群體的政治參與吸納到政府的政策制定中來，建立和完善良性的政治互動機制，就成為政治體制改革的重要方面。在政府治理方面，隨著社會經濟的發展，政府承擔的社會民生方面的責任越來越大，政府在履行職責和提供公共服務方面的能力出現體制性障礙，難以滿足社會在民生方面的期望。另外，政府吏治方面存在短板，腐敗現象和責任缺失的問題較為普遍，引起社會各方面的不滿。因此，政治體制改革應該著重解決這兩方面存在的體制性問題。我認為中國的政治體制改革措施可分兩大類：一類是擴大政治參與，一類是完善責任型政府。

通過政治體制改革擴大政治參與的訴求可以從幾個方面來推動。在地方政府換屆中真正落實人民代表大會投票表決的權力，擴大差額選舉的比例，增加候選人數，讓人大代表選出更具有民意基礎的官員上任。有黨管干部這個體系的存在，可以由黨管干部體系保證后備干部的德才兼備，多安排幾位候選人讓人大代表投票，通過人大選舉來落實當選后備干部的民意基礎。另外，充分發揮中國政治協商制度和協商機制在擴大政治參與方面的作用。政治協商是我國基本政治制度的一部分，但長期以來，國家層面的政治協商的作用得到較多的重視，對地方和基層的政治協商重視不夠。現在有很多實際問題是發生在地方和基層，應該通過體制性改革，激活縣市一級的政治協商機制，發揚協商民主的作用，讓各界有識之士和社會團體通過政治協商機制真正參與到地方政府重大事務決策過程中來，解決地方的實際問題。

責任型政府是現代國家治理合法化和理性化的重要標志。理論上，責任型政府是能夠承擔和履行社會道義和法律所賦予職責的政府。它并非是簡單消極地回應社會訴求的行政機構，也不是只注重提供公共物品的服務型政府。責任型政府是承擔多重政治和社會責任，依據國家法律和行政規范行使公共管理職權，貫徹落實各項責任并承擔法律和制度化問責的政府。在構建責任型政府方面，一是擴大各級人大對政府的監督能力，強化人大和人大常委會的監督職責。二是政務官與事務官相分離，約束黨委“一把手”的人事任命權。政務官按照政治家來培養，依照黨管干部原則由各級黨委負責，實行任期制，定期換屆選舉。中國共產黨作為執政黨，政務官的任命是執政黨的權力和職責，而且黨可以對政務官做有效的監督和管理。而大量現代國家所需要的技術型干部、管理型干部可以歸類于專業性和管理型的事務官。這些人應該與政務官分流，實行終身制，按照其職位特點、專業資質、工作績效和資歷提升工資待遇和社會福利，不必都按照科層制逐級升遷。這樣，大量基礎性的管理型和技術性官員就可以分流，他們不再受名額限制，按照公務員方式進行管理。

建立法制化制度化的問責制度。各級政府的責任要明細化，權責的分配要合理，尤其是要克服權責分離、權責不對等的現象。建立健全政府和政府官員問責制，要明確規定每一位官員、每一個職位所具有的權力和責任，超越了其權力限度會受到什么懲罰，用法律法規等形式明確下來。這涉及許多官職的權責界定，會很復雜，需要先確定大原則，再逐步細化落實，包括問責的程序。當前，官員不作為成了一個很大的問題。官員的不作為在我們國家有很大的危害性。地方政府的工作一直有一個特點，就是地方主政官員的主觀能動性決定當地經濟能否發展，社會能否穩定。如果官員是個庸官，不作為，當地一定會出問題，經濟一定發展不好。如何使有作為的官員保持主觀能動性，既需要激勵機制，也需要責任制。考慮到官員的理性行為者特點，權責不分明，有很大的政治風險時，他會選擇不作為。單憑考核，懲罰不作為的官員，那不是疏導的方式。疏導的方式就是把權責確定下來，出錯了，按照規章處理，而不是罷免了之。

四、國家治理導向的民主建設

最近學術圈里大家都慎談民主改革的話題，似乎一講民主就緊張，因為會引發激烈的爭論。我認為這種學術氛圍很不好。中國的政治體制改革不應該規避民主的話題，也不應該只去爭論意識形態的分歧。問題是我們討論民主改革是要達到什么樣的目的，與西方的民主政治有什么不同。我認為，中國政治體制改革所指的民主建設在導向和目標上與西方的自由民主是有差異的。中國政治體制改革所涉及的民主建設是國家治理導向的民主建設，而不是以自由競爭選舉為導向的民主制度。按照美國比較政治學的民主化理論范式，民主化是以自由主義民主和自由競選為導向的民主化，這套理論在很多國家的民主化實踐中引起政治動蕩，原因何在？我們從經驗的角度分析，這些國家進行的以自由競選為導向的民主化往往導致了國家治理結構的失衡，打破了國家治理的結構性穩定性。也就是說，開放政治競爭，搞多黨競爭，一次性進行制度的更替，會帶來政治的不穩定和不確定性，并導致政治動蕩。西方經過二三百年的實踐，選舉權一步一步擴大，開放政治競爭也是階段性的，有一個很長的緩沖期。現在很多國家實行民主化，一步到位，原先沒有這個基礎，突然放開，造成社會動蕩、政治失序。很多發展中國家的開放性政治選舉往往導向了你死我活的政治斗爭。中國近現代史上也搞過競選政治，競爭式選舉帶來政治的混亂，增加了權力斗爭和對抗，結果是社會不安定。

根據中國的歷史經驗和具體國情，以及改革開放以來中國民主建設的經驗，我提出了適應性民主改革的一種理論思路。適應性民主改革是在維護現行基本政治制度穩定的基礎上，吸收現行政治制度能夠容納的民主要素和形式，擴大社會有序政治參與的民主改革。改革的目的是改進現行政治體制，提升國家治理能力，實現善治和社會和諧的政治理念。適應性民主改革也就是以國家治理為導向的民主改革。

適應性民主改革可以包括一些具體的政策選擇。例如，激活地方政府政策過程中的協商民主機制。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，作為社會不同階層和界別之間的利益協調機制，是中國的基本政治制度之一。多黨合作中民主黨派主要是在國家政權層面參政議政。近十年來，中國社會經濟發展和轉型產生的社會矛盾和沖突越來越嚴重，從中央到地方各級政府的許多政策，都出現了與社會不同利益團體的復雜博弈關系。面對新的形勢和問題，協商民主體制改革，應該注重提升來自社會不同利益團體對政府政策方面的影響力，尤其是應該激活和加大地方政府政治協商機制的功能和政策層面的協商能力。政治協商包括很多的內容，不僅僅是參政議政。政治協商它是一個平臺，政協委員代表各種特殊的社會群體與政府相關的政策制定部門對話，協調社會不同利益群體之間政策爭論，平衡局部利益和整體利益的沖突，體現社會的公平。過去地方政府制定政策就幾個人一討論出個紅頭文件就開始做，現在不可以了，這樣做有風險，會出問題，社會不買賬。我們制定政策的時候，先要與各界相關人士協商，協商式民主是非常重要的層面。那么跟誰對話？一個一個對話難以實現，就需要組織和渠道。國家治理體系中應包含協商民主的內容。借鑒發達國家經驗，依托現有的政治協商體制，搭建公共政策協商平臺。通過政治協商這個平臺使得政府的政策能夠體現社會各界政治協商達成的政治成果，減少政策失誤和社會的反彈。

綜上，政治體制改革是中國實行全面深化改革的重要組成部分，也是實行全面深化改革的重要政治基礎。畢竟經濟體制改革所產生的社會利益沖突最終會反映到政治層面上來。中國當前深化政治體制改革仍然面臨諸多挑戰。深化政治體制改革既要保持現行體制有效功能的延續性，又要突破現有體制對深化改革構成的體制性障礙。改革的政策選擇要穩妥可行，才有可能為下一步更為積極的改革創造政治條件。

（本文根據訪談記錄整理而成）

責任編輯：楊 東

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1002-0519（2017）04-0022-05

2017 - 06 - 18

徐湘林，北京大學政府管理學院教授，北京大學國家治理研究院副主任。