信息資源產業政策評估研究綜述

何亮坤+惠新宇

摘要：文章系統梳理了國內外信息資源產業政策評估理論、評估標準和指標體系、評估模式和方法等方面的研究成果，在對已有理論觀點進行分析和評述的基礎上，探討了未來信息資源產業政策評估的研究動向。

關鍵詞：信息資源產業；產業政策；評估；綜述

信息資源產業是經濟發展"新資源"的供給者，它有助于經濟發展方式轉變、產業結構調整、傳統產業優化升級、改善民生、強化國家文化軟實力，對于我國經濟和社會的發展具有不可或缺、重要的戰略價值。信息資源產業政策作為特殊的產業政策，對于信息資源產業的快速發展必然起到重要的促進作用。因此，信息資源產業政策研究成為近年來信息資源管理學科領域的研究熱點。眾多學者對信息資源產業政策的范圍內涵、功能定位、產業政策作用模式等方面做了深入的研究，取得了豐碩的成果。筆者經過文獻調查研究發現，目前在信息資源產業政策研究中，除了政策制定規劃、執行保障之外，有關政策評估研究方面鮮有人涉足。本文系統梳理了國內外信息資源產業政策評估理論、評估標準和指標體系、評估模式和方法等方面的研究成果，對未來信息資源產業政策評估領域的研究動向展開了探討，以期為后續的研究工作提供借鑒和參考。

一、 信息資源產業政策評估的理論框架

信息資源產業政策評估理論基礎是公共政策評估理論，國內外學者大多是在公共政策評估理論研究的基礎上構建信息資源產業政策評估的理論框架。第一部涉及信息資源產業政策評估內容的專著是1993年盧泰宏撰寫的《國家信息政策》，首次嘗試將通用的評估理論和方法應用于信息資源產業政策的評估工作。馬海群等人編著的《信息資源管理政策與法規》對信息資源產業政策的評估類型、評估指標、評估內容和評估的整體效應作了系統的介紹。2006年贠杰和楊誠虎編著的《公共政策評估：理論與方法》把國外公共政策評估理論研究成果和實踐發展經驗的理論進行了系統梳理，從政策評估系統、評估程序、評估方法、評估標準、評估指標體系等各個方面全面進行了介紹、整理和分析，并結合當代中國的政策評估實踐，使國內公共政策評估理論與方法體系建設滯后的狀況有了較大的改觀。

當前信息資源產業政策評估理論框架還不明確，但是信息資源產業政策作為產業政策的一種具體形式，其評估理論完全可以在公共政策評估理論方面的研究成果基礎上進行結合、提升。事實上，當前大多數的學者正是通過結合產業政策的特點，在公共政策評估理論的基礎上不斷豐富并完善信息資源產業政策評估理論。

二、 信息資源產業政策評估標準和指標體系

國內大多數學者從產業政策有效性出發，提出信息資源產業政策評估標準。趙嘉輝（2013）首先梳理了產業政策的各種理論依據，然后根據歷史發展和現實變化，提出了產業政策的基礎層次機制論、產業發展定位論和國際層次競爭論三層次的分析框架，即“市場和政府”、“比較優勢和后發優勢”“產業競爭”三個評價具體標準。陳瑾玫（2011）則從產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策和產業布局政策的效應提出了“資源配置變化”“產業結構優化”“規模經濟和產業效率”“產業技術水平提高和產業競爭力提升”“產業布局優化”四個評價具體標準。韓小威（2008）將產業政策的評估分為效果標準和效應標準兩個方面，效果標準包括產業政策實現和產業政策績效兩個方面，效應標準包括生產力標準、綜合效益標準和國際競爭力標準。西方學者則普遍認為信息資源產業政策評估標準與一般公共政策評估標準兩者沒有大的區別，只是進一步強調在信息資源產業政策的評估標準中更需要體現國家意識。

信息資源產業政策評估指標體系是國內學者研究的主要內容和重點內容，其研究的主要方向一是評估指標的選擇和處理，二是評估指標體系的構建方法。在評估指標的選擇上，多位學者做了有益的探索。傅威（1997）圍繞信息政策效益，達到或實現預期目標的程度及政策實施過程等問題，在公共政策評估通用指標的基礎上，對信息產業相關政策評估指標的選取、有效性開展了初步研究。錢明輝和楊建梁（2015）在如何評價信息資源產業發展水平上，從產業價值和產業環境兩個維度選取了多項指標及其測算方法。李慧琳（2011）嘗試將信息資源的安全性作為信息資源產業政策效果、政策合理性的評估指標。在評估指標體系的構建方法上，韓小威（2006）分析了在經濟全球化背景下產業政策有效性的特點和測量方法，并以政策有效性為首要評估指標構建了產業政策評估指標體系。劉婷婷（2014）等在對我國信息資源產業政策安全性評估中，借鑒韋唐（Vedung，1997）信息安全政策績效評價模型，提出了構建多層次、多指標的評估指標體系的具體思路。關萍萍（2012）梳理了現有十一類文化產業門類的512 條政策文本，對文化產業的體系標準提取46個要素，對現有文化產業政策的體系現狀、政策目標設定中等角度構建了針對政策文本的3P（創造力、影響力和資本轉換力）政策評估指標體系。

三、 信息資源產業政策評估的模式和具體方法

專家學者關于信息資源產業政策評估的模式研究側重于兩個方面，第一個方面是關于產業政策評估公眾參與問題。專家學者明確提出了為增強信息資源產業政策評估主體評估的公正性和科學性，應當鼓勵公眾參與產業政策的評估活動。李鶴翔（2008）、 邢瑤（2007）專門論述了公眾參與信息資源產業政策評估的必要性，并對公眾參與可能存在的非理性因素的預防提出了設想。也有學者提反面意見，如唐云鋒和李俠（2004）則認為，由于我國公眾的政策素養還不高，還不適合做為產業政策評估主體。西方學者Bozeman（2004）系統探討了互聯網是否會影響政策評估的專業性，以及互聯網對評估主體的影響。他認為，評估主體在互聯網的信息獲取能力的差異將影響評估主體評估的公正性和合法性。Keele（2010）則構建了政府利用社交網絡等工具采集公民對電子政府的滿意度的理論方法，并在指出電子政府政策已傾向于把公民作為公共服務的消費者，而不是在政治體制的積極參與者。另一方面專家學者都特別重視評估信息反饋機構在信息資源產業政策評估中的作用。我國專家學者普遍認為，產業政策信息反饋渠道不通暢是我國產業政策評估面臨的最大障礙之一，反饋機制的不健全，使獎勵與懲戒都形同虛設，從而影響了對政策評估結果的有效利用（唐云鋒，2004）。如李丹（2004）、方麗嫻和楊先明（2003）認為加強產業政策評估首先就要完善信息政策的反饋系統，并對如何完善信息資源產業政策的反饋系統問題專門作了系統的闡述和分析。McDermott（2012）明確指出了挖掘、尋找、評價和利用政府信息的重要性，并提出了基于美國政府政策信息系統的信息搜集方法和程序。LaFond、Toomey和Rothstein（2000）等對比分析了政府機構調查、二次文本和歷史法律研究等三種政策評估方法的準確性，他們認為，同一項政策會由于不同數據收集方法帶來評估結果的不一致，并指出應加強通過政策變化歷史信息的分析，避免這種政策評估的誤差。

政策評估具體方法的研究一直以來是西方學者研究的重點領域。如McClure、Moen和Bertot（1999）以美國政府信息定位服務（GILS）為例，對信息資源產業政策描述性評估方式試作了系統闡述，他們提出的描述性評估方式包括：歷史視角，政策工具審查，描述性建模，并排分析，相關政策工具的審查，文獻綜述等方法，該方法主要用于對政策目標及其實現程度的評估。Bakhshi、Edwards和Roper（2015）使用實驗性政策評估方法（RCT+），評估了英國信息資源產業政策中創新服務提供者之間伙伴關系，其特點是，這種評估已經不是單純的政策影響性評價，而是結合定性定量指標重點評價政策計劃實現路徑（HOW）和實現程度（WHAT）。Gavriilidis和Ostergren（2012）提出了一個應用“政策賦權指數”以及五種理論策略對政策進行分類和評價的方法。他們提出的這個方法，主要是通過對政策草案，以及政策聲明和新聞公告等相關出版物的審查，通過政策文本分析對公共政策進行評價。

國內學者在信息資源產業政策評估的實踐中，一般沿用公共政策評估的具體方法，如前后對比法等，通常以定性分析為主，定量或定性與定量相結合的分析方法并不多見，不少學者對此作了不少有益的探索，將新的評估方法引入信息資源產業政策評估研究，如數據包絡分析法（DEA法）、構建回歸模型、加權灰靶決策理論方法、S-CAD方法（即“觀點法”方法）等，這些都是定量或定懷與定量相結合的分析方法，對提高評估質量和效率提供了保障。如孫銘蔚和馬海群（2010）基于加權灰靶決策理論，依據靶心距離選擇最優政策方案，并指出該案例的方法可用于科學確定和評價信息資源產業政策方案的合理性；汪雅靜和望俊成（2011）采用S-CAD對《中華人民共和國政府信息公開條例》進行評價，驗證該評價方法針對信息資源產業政策的可行性。

四、 信息資源產業政策評估的實證研究

當前我國信息資源產業政策評估實證研究不多，缺乏對信息資源產業政策總體評估的實踐研究。而在細分領域的產業政策評估實踐研究中，則以文化產業政策、動漫產業政策的實證研究為主，涉及的具體產業類型較少。

如在文化產業政策評估實踐中，楊京鐘和呂慶華（2012）采用數據定量分析方法對我國文化產業發展中的財政扶持政策進行了實證分析，評估了產業政策對我國文化產業發展的實際成效。李潔（2015）利用層次分析法構建了文化產業政策的評價指標體系，并通過建立相應的評價模型，評估了山西省文化產業政策法規實施效果。在動漫產業政策評估實踐中，劉斌（2013）定性評價了北京動漫產業政策的效果，認為北京政府的扶持在北京動漫產業的集聚過程中起了至關重要的作用，然而政策制定的初衷與實施的實際效果之間卻出現了偏差，由此推導出產業政策在體系性、周延性以及針對性上存在錯位。李晶（2011）通過我國動漫產業政策的發展演變，從稅種、政策適用范圍、政策與產業鏈的配合度等方面定性評價了動漫產業稅收政策在執行中存在的問題，并提出了相關調整思路。

西方學者非常重視產業政策評估的實踐性，主要集中從評估模型、評估方法兩方面進行實證研究。Burger和Robert（1988） 以SATCOM評估報告為案例，創建了以內容分析、專家調查為手段的信息資源產業政策分析模型，并探討了信息技術在信息資源產業政策分析中的應用規律。Saxto（2007）為了評估中介信息服務政策，以個人，組織和社會為維度，通過短期、中期和長期三個不同層次的利益和成本分析，提出了一個漸進和靈活的中介信息服務政策評估模型。Marchibroda（2007）探討了健康信息服務政策的評估問題，提出要以服務的質量，安全，效率，以及各利害關系方的價值為評價維度。

五、 結語

1. 信息資源產業政策評估理論框架研究不足。根據目前掌握的文獻信息，國內尚無專門關注信息資源產業政策評估的專著，一些圖書或教材對于信息資源產業政策評估只用了很少篇幅，難成系統，尚未構建起針對信息資源產業政策的全面、科學的評估理論體系。國內關于信息資源產業政策評估的理論研究剛剛起步，現有文獻在研究深度和研究廣度上都有待加強。

一是缺乏對信息資源產業政策發揮作用的機理及信息資源產業政策績效特征的系統分析。信息資源產業政策評估研究需要運用公共政策評估的基本理論，但是必須體現信息資源產業政策的特色，這是構建政策評估體系的重要基礎，但目前這方面的研究很少；

二是尚未構建起全面、科學的評估理論體系。現有研究主要側重于對信息資源產業政策效果的評估，缺乏對政策制定、實施、效果的全過程評估，構建的指標體系不盡完善，且缺乏對評估主體、評估流程、評估方法的選擇等其他評估體系要素的深入分析，真正規范的信息資源產業政策評估理論體系尚未在我國建立起來。

相比而言，國外對于信息資源產業政策評理論研究起步較早，有一些研究專著初步構建了信息資源產業政策評估理論框架。例如：Mueller（1993）在《信息資源產業政策評估的架構與政策研究》一書中對信息資源產業政策評估就作了系統的描述。McClure 和Medford（2001）在《評估網絡信息服務，技術，政策和問題》一書中系統闡述了在網絡環境下對于信息資源和服務的評價框架、方法論、可用性、評估政策以及未來的發展方向。 但是國外關于信息資源產業政策評估理論研究的文獻偏重于評估方法和模式的研究，其原因主要在于國外的政策體系、政策實施環境與國內有較大的區別。由于目前我國信息資源產業政策理論和研究工作仍處于初級階段，更需要在信息資源產業政策制定及實施環節展開評估理論研究，國外的經驗無法簡單地移植到我國，但國外的評估方法和經驗地非常值得借鑒和學習。

2. 缺乏信息資源產業政策評估指標體系的系統研究。從既有的研究文獻可以看出，有關信息資源產業政策評估指標體系的研究支離破碎、難成體系，即使對某個方面的評估也很少專門集中的深入討論。

以信息資源產業政策效果評估指標研究為例，當前有不少學者對信息資源產業發展水平進行了評價，例如為測度文化創意產業集聚區的健康活力和發展潛力，牛維麟、彭翊（2009）等提出了一個文化創意產業集聚區評價指標體系。畢小青和王代麗（2009）提出了一個文化產業競爭力的評價模型并建立了一個以評價文化產業競爭力為主要內容的指標體系。傅利平等人（2010）以文化產業競爭力評價模型歸納分析了我國文化產業競爭力現狀，認為“鉆石”模型、“層次”模型、“二維結構”模型和“分叉樹”模型等四個模型均可不同程度對地區文化產業競爭力實施測度評價。王凡一（2015）則從產業投入產出效率的動態演進過程著手，評估了政策的實施效果。雖然上述研究成果在信息資源產業政策效果的評估中可以借鑒，但主要是針對信息資源產業本身的評價，而不是針對信息資源產業政策，在研究當中需要有選擇地借鑒。在評價信息資源產業政策的實施效果時，可以適當借用或參照以上構建的評估指標，但要構建信息資源產業政策自身獨特的評估指標體系，尚需進一步的深入研究。

3. 實證研究的質量有待提升。由于缺乏系統的理論分析，目前對具體信息資源產業政策評估的實證研究仍不盡規范，評估結果要么依賴于評估者的主觀判斷，要么是單純的統計數據分析，未能充分運用多種評估方法和工具，也未能做到綜合考慮政策主體、客體等各方面的意見。

4. 研究主題有待細化和深入。從政策內容來看，目前的評估對象主要是針對信息產業政策、文化產業政策等，而對數字內容產業政策、地理信息產業政策、知識產權信息服務業政策等熱門領域的評估卻很少涉及。從研究內容上看，缺乏對不同地域、不同層級信息資源產業政策的比較研究，以及對政策評估標準、評估方法和模式等領域的分項研究。

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作者簡介：何亮坤（1975-），男，漢族，廣東省韶關市人，中國人民大學信息資源管理學院博士生，研究方向為信息產業政策；惠新宇（1979-），女，朝鮮族，山東省泰安市人，中國人民大學副研究員，中國人民大學管理學博士，研究方向為網絡信息消費與產業政策。