整合式邊境管理視角下我國邊境管理機制的完善研究

王瑩瑩，唐 超

(武警學院 a.研究生隊； b.邊防系，河北 廊坊 065000)

整合式邊境管理視角下我國邊境管理機制的完善研究

王瑩瑩a，唐 超b

(武警學院 a.研究生隊； b.邊防系，河北 廊坊 065000)

整合式邊境管理作為一種先進的管理方式已經在世界各國不斷推廣，但我國目前的整合式邊境管理機制依然比較落后，存在著諸如法律不健全、部門混雜分割、信息共享困難等問題。我國邊境管理部門要結合世界上其他國家整合式邊境管理工作的運行經驗，從服務國家戰略方針、優化組織結構和工作流程、完善法律制度、完善信息共享平臺、建立風險評估體系等方面出發，促進我國邊境管理機制的完善。

整合式邊境管理；邊防法律；信息共享

整合式邊境管理(Integrated Border Management,簡稱IBM)是指邊境管理機構為了管理和服務正常的人員和貨物出入境活動，確保邊境安全，依據國際協議和國家法律規定而采取的國家間協作管理模式[1]。盡管世界各國邊境管理體制差異較大，但其共性的特點是都涉及到對人員、貨物、交通工具等出入境的管理。由于整合式邊境管理是在國際視野下探討的話題，因此，本文所涉及到的邊境管理機構是一個廣義的概念，不僅指出入境邊防檢查和邊界管理部門，還涉及到所有與貨物和人員出入境活動有關的機構，如海關、檢驗檢疫等相關部門。

一、我國邊境管理機制運行過程中的不足

全球化背景下，世界各個領域內都在發生著深刻而巨大的變化。我國目前的邊境管理機制依然是建立在舊的體制機制基礎上的，雖然也有些許改動和調整，但是仍然存在著較多亟須改進的問題和不足，無法滿足和適應當今世界發展的潮流。

(一)邊境管理法律體系有待加強

1．缺少一部完整的邊防法律

我國目前關于邊防的法律大多都是散落在各個法律當中或者有關部門及地方各級人民政府制訂和頒布實施的各種法律規范，還包括與鄰國簽訂的邊界條約、協議、邊界問題議定書以及國際法條約等。我國并沒有一部完整的、統籌性的邊防法律來指導整個邊防工作。目前有關邊境管理的法律都沒有深刻發掘邊境管理工作的規律，沒有突出邊防管理工作在我國整體國家安全戰略中的地位和作用，沒有完全發揮出邊防管理維護國家安全穩定的性能和特點，難以指導國家整體的邊防安全工作。雖然我國的邊防管理情況復雜，但是邊防法律應該體現復雜背后的統一，而不能只強調某一方面而忽略了全局。

2．部門法和部門規章較多

目前，出入境邊防檢查部門依據的是《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)，海關部門依據的法律是《中華人民共和國海關法》，檢驗檢疫部門依據的是《中華人民共和國進出口商品檢驗法》《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》《中華人民共和國國境衛生檢疫法》，海事部門依據的是《中華人民共和國海上交通安全法》等法律進行管理工作。除了這些法律之外，各個部門還有自己的專門的規章和實施細則，每一個部門內的法律法規都有自己的一套完整的體系。部門法中難免帶有本部門的業務和利益，造成查驗法規間“合法”交叉和矛盾[2]。

3．部門合作法律依據欠缺

目前邊境管理的相關法律中大都沒有就部門間的合作事項進行具體規范。即使部門法中涉及到合作事項，也基本上是原則性的規定，并沒有具體詳細的執行要求和權責劃分，在實際操作過程中指導和借鑒意義并不大。例如《出境入境管理法》中有涉及到合作的問題，如第4條規定：公安部、外交部在出境入境事務管理中，應當加強溝通配合，并與國務院有關部門密切合作，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任。第5條規定：國家建立統一的出境入境管理信息平臺，實現有關管理部門信息共享。這些規定并沒有說明在合作過程中應當怎樣開展協助、由哪個部門進行領導、權責如何劃分、如果不配合應當承當什么責任等。正是因為無法可依，所以邊境管理部門在協調合作時才會不知道應該做什么、怎么做，不愿意主動去合作。

(二)邊境管理相關部門缺乏職能整合

1．我國的涉邊部門種類較多

我國涉及到邊境管理的有邊防檢查、海關、檢驗檢疫、海事、海警等多個部門，眾多的部門間經常出現職能交叉和利益的矛盾。例如護照的頒發就涉及到出入境管理機關和外交部，對行李物品的檢查海關和邊檢都有權實施，對貨物的檢查又同時涉及到海關和檢驗檢疫。

2．口岸辦公室發揮作用有限

口岸辦公室負責組織協調口岸各部門之間的工作關系，指導地方政府口岸工作，它在整合式邊境管理機制中具有重要的地位和價值。但是在實際工作中，口岸辦并沒有發揮出應有的作用，主要原因在于口岸辦的職責權力有限，口岸的許多部門都是行使中央事權，受其直接上級領導，口岸管理辦公室職、責、權不相稱，許多時候對其他部門并不具有約束力，管理難度很大，協調乏力。

3．邊境管理部門缺乏長效合作機制

目前邊境管理部門中采取的合作模式主要有：領導參與的協調模式、聯席會議的協調模式、設立常設性協調機構的協調模式以及設立臨時性協調機構的協調模式。在實際管理過程中各部門會根據具體實際情況，選擇一種恰當的方式進行協調。但是這些模式都是臨時性的，而不是長期的、制度化的合作，都是出現了問題或者有需求了才開展合作，問題解決了沒有需求了就立即結束合作，無法將好的渠道和經驗持續保留。而且正是因為這種合作具有暫時性和不穩定性，各部門之間容易產生矛盾沖突，導致協調進程中斷，問題難以得到解決，無法達到預期的效果。

(三)邊境管理信息共享和融合的阻力較大

目前，邊境管理相關部門均設有自己的檢查通關管理系統。除此之外，各查驗單位還研發了大量的通關輔助管理系統，比如大數據環境下，各級邊檢部門分別建立了各自的“數據云”。然而，由于邊境管理各部門都是針對自己的業務內容而提供各自的通關服務，沒有將邊境管理通關作為一個整體來看待，導致各部門自建的系統在建設規模、技術框架、網絡結構、業務需求、服務群體、作業流程等方面均不相同。盡管許多部門都提出在“大數據”背景下開展工作，但事實上，由于各部門的數據壁壘，仍然是在“小數據”環境下進行工作。當前數據整合的技術障礙在減少，但長期以來各部門各自為戰的理念仍在阻礙這一目標的實現。要將這些部門的核心通關管理系統進行融合，實現國際通關一次申報、一次查驗是非常困難的。此外，如果將各單位原有系統全部廢除，重新建設一個覆蓋所有口岸查驗部門的系統，花費的成本和時間也是難以估量的。大數據背景下，這一問題需要邊境管理部門共同解決。

二、整合式邊境管理對我國邊境管理工作創新的啟示

全球化背景下，如何通過高效的邊境管理，實現管控與服務的平衡是一個重要的命題。許多國家都在不斷推進整合式邊境管理模式，以實現通關流暢與邊境安全的平衡與統一。適當借鑒整合式邊境管理模式，能夠為我國邊境管理的進步提供借鑒和指導。通過技術、法律等手段，實現邊境管理的整合，有望重塑邊境管理流程，提高邊境管理效率，是實現邊境管理工作創新的路徑之一。

(一)整合式邊境管理已成全球趨勢

目前世界各國已經采用的整合式邊境管理主要從兩個層面開展。(1)第一個層面是各個國家內部進行部門整合，所有涉及邊境管理的事務都由單獨的一個或兩個部門處理，該部門下設各個其他分支機構。具有代表性的是美國和加拿大。美國在“9·11”事件后，就成立了國土安全部，將原來的海岸警衛隊、移民和歸化局及海關總署等22個聯邦機構整合為一個部門，主要任務是保衛國家安全并從事相關的管理業務，使美國能夠更加快速高效地應對恐怖襲擊。加拿大口岸的移民、檢疫等查驗部門不在口岸查驗現場進行檢查，而是由海關一口對外，代替行使移民、檢疫的查驗職能，當海關在口岸查驗發現非法情況時，可以移交給相關的移民、檢疫等查驗部門進行相應的處置。(2)第二個層面是國家間協作模式，即不同國家之間通過簽訂協議，減少邊境管理中的關卡和流程，便利貨物和人員的往來。具有代表性的實踐是歐盟和北美自由貿易區的邊境管理。例如，歐盟為了實現外部邊界管理的一致性，于2014年10月26日成立了歐盟外部邊界管理局，同時為了實現出入境邊防檢查工作的一致，頒布了許多法規、規章、建議，統一成員國出入境邊防檢查工作的標準。根據《申根協議》，協定簽字國之間不再對公民進行邊防檢查，外國人一旦獲準進入“申根領土”內，即可在協定簽字國領土上自由通行。申根國家間還設立了警察合作與司法互助的制度，建立申根電腦系統，建立有關各類非法活動分子情況的共用檔案庫。美國、墨西哥、加拿大三國通過簽訂《北美自由貿易協定》互相便利協定國之間的人員和貨物進出，例如對于臨時入境的協定國的一些人員和貨物，降低簽證標準，降低或者取消關稅，簡化通關手續，通過成立國家間部門委員會開展協調工作。

(二)中國參與全球化進程需要加強整合式邊境管理

1．加強整合式邊境管理是國家戰略發展的需要

當前我國推出了“一帶一路”、中國-東盟自由貿易區、中日韓自貿區等一系列旨在加強與周邊國家經濟、政治、文化往來的區域經濟一體化發展戰略，要推動這些戰略的順利實施，國家間人、貨、物互聯互通的順暢是必不可少的。需要采用整合式邊境管理的方式，打通各區域間的壁壘，讓人員、貨物能夠在合作區域內順暢流通。總體國家安全觀強調，既要重視自身安全，又要重視共同安全。作為國家安全的前沿地帶，邊境管理工作承擔著維護國家總體安全的重要職能，是建設周邊命運共同體的重要手段。因此，加強整合式邊境管理也是建設現代邊海防的重要途徑和內容。

2．加強整合式邊境管理是經濟發展的需要

隨著我國經濟水平的不斷提升，對外貿易的發展需求愈加強烈，國家越來越多地參與到國際貿易的競爭當中，要想在激烈的國際貿易中脫穎而出，獲得競爭優勢，國家必須通過創新，在實現人員、貨物、交通運輸工具在確保安全的前提下，最大限度地提高出入境效率，降低物流成本，推動貿易便利化，以促進我國經濟發展的活力。

3．加強整合式邊境管理是人員流動的需要

目前，我國正在不斷完善全方位、多層次、寬領域的對外開放格局，對外經濟、政治、文化、科技等領域的交流與合作正在不斷擴大。隨著我國在更大范圍和更深程度上參與國際經濟合作，越來越多的人開始走出國門，2015年我國出入境人數突破5億大關，人員大進大出、快進快出的發展趨勢愈加明顯。這就要求邊境管理各部門最大限度地簡化手續，減少重復環節，提高通關效率。

三、整合式邊境管理視角下我國邊境管理機制的完善

整合式邊境管理作為一種已經在世界各國不斷推廣的先進管理模式，雖然不能將其直接作為我國改革的模板，但是整合式邊境管理提倡效率與資源整合，提倡安全與效率的均衡以及管理成本的最優化等理念，這些內在的科學性和特點都值得結合我國具體國情有的放矢地進行參考和借鑒，為我國的邊境管理體制和工作機制的改進提供思路。

(一)樹立國家意識和國家利益導向

面臨新的國際國內形勢，習近平提出總體國家安全觀、現代邊海防等重大戰略思想。整合式邊境管理工作要積極響應和配合這些戰略的實施，配合國家拓展外貿增長空間，擴大國家安全和利益空間。例如支持內陸航空口岸增開國際客貨運航線、航班，服務沿邊重點開發開放試驗區、邊境經濟合作區、跨境經濟合作區的建設，幫助完善“一帶一路”內陸地區口岸支點布局，加快配合“一帶一路”經濟帶重要開放門戶和跨境通道的人員和貨物流通，在長三角、珠三角、環渤海、北部灣等地區形成若干具有較強國際競爭力的樞紐口岸集群。邊境管理部門要充分發揮“邊對邊”的優勢，依據已有的對外合作機制，營造良好的雙邊關系和對外合作環境。

(二)完善邊境管理法律制度

從法律層面上來規范整合式邊境管理有利于為促進貿易和通關便利化，促進整合式邊境管理的規范化程度，有利于應對復雜的國內國際局勢。邊境管理部門可以從以下幾方面進行改進：

1．梳理現行各部門的工作依據

建議國務院法制部門牽頭，盡快對邊境管理部門現行的各類部門行政規章、制度規范、作業流程進行一次全面的梳理，將過時的、不符合現在實際情況的內容及時刪除，對沖突、矛盾或重復的內容進行統一規范和調整，并且增加有關簡化通關手續、提高通關效率的內容。這樣有利于明確各邊境管理部門各自的權利和義務，防止出現相互推諉或者責任不清的情況。

2．制定一部統籌邊境管理的法律

(1)要以立法的形式確定整合式邊境管理的目標、原則、措施，明確邊境管理各部門在整合式邊境管理中的權利與義務，為整合式邊境管理的運行提供法律保障。(2)要明確規定哪些情況應當開展邊境管理合作，哪些不適合開展合作，明確合作的界限。(3)要明確協調合作過程的具體環節和步驟，例如合作的提出、審查以及執行等環節。還有協調合作爭議的處理，例如當被請求的邊境管理機關認為不能提供協助或無義務提供協助而拒絕請求機關的請求時應將其理由通知請求協助機關，而如果請求的邊境管理機關認為其理由不充分應當提供協助產生爭議時，由其共同上級機關決定，無共同上級機關時，由被請求機關的上級機關決定。(4)要協調合作責任的承擔。主要是指對邊境管理協調合作過程中所產生的責任分擔加以明確規定。如果不能夠明確責任的話，有權提起協調合作的邊境管理機關很有可能會將合作當作他們的一種轉嫁責任、規避職責的手段。例如，可以在法律上明確規定，請求主體與被請求主體應當區別不同情況各自承擔法律責任。如果被請求機關僅在行政行為做出過程中起輔助作用，而沒有直接參與行政行為的決定與執行，由請求機關對做出的行政行為負完全的法律責任；被請求機關基于請求主體的協助請求單獨做出行政行為，應由被請求主體在其職權范圍內承擔相應的法律責任；請求機關與被請求機關以共同名義做出行政行為，應由請求機關與被請求機關對各自的行政行為分別承擔相應的法律責任[3]。

(三)深入推進“大通關”和單一窗口建設水平

整合式邊境管理的方法一般有兩種，一種是打破現有部門分割體制，重新建立一個新的部門，涉及邊境管理的部門統一劃到該部門下，如同美國的做法，但是此種方法在我國現有的實際情況下暫時難以實現。第二種是構建合作機制促進各部門開展合作，機構間業務流程深度融合以減少繁瑣的管理程序。這種方法目前在我國可行并且已經有了實踐的例子，就是很早就已經開始推行大通關和單一窗口建設，并在很多領域都已經取得了一定的成就。

但是從總體來看，我國的“大通關”和單一窗口建設進程依然處于起步階段，發展緩慢，遠遠沒有達到預期目標。我國邊境管理部門應當在借鑒參考其他國家先進實踐經驗的基礎上，結合我國的具體國情，打破各部門壁壘，進行統一規劃和建設，全面優化通關和管理的流程，由“串聯執法”向“并聯執法”轉變，最大限度地簡化手續、提高效率，從而提高我國的通關能力和管理水平。第一，今后可以采用小前臺、大后臺的查驗模式，即后臺提前進行預錄預檢，發現問題及時進行預警和處理并通知前臺，從而減輕前臺查驗壓力，加快通關速度。第二，可以將幾個部門對進出口運輸工具、貨物、人員的查驗在前臺合并進行，同時后臺分別處置，發現違法行為時分別移交給有處理權的部門。第三，可以通過系統互聯互通和大數據技術，整合業務數據，對人員和貨物進行后續跟蹤。

(四)提高邊境管控的信息化水平，建設邊境管理信息共享平臺

當今世界，科學技術的發展突飛猛進，大大地推動了社會生產力和經濟的發展。以信息技術為主要標志的高新技術革命引發了社會生活中許多領域的巨大變革。科學技術特別是信息技術的進步及其在邊境管理工作中的廣泛應用，一方面提高了邊境管理部門的戰斗力，另一方面也對邊境管理部門一直沿用的工作方式提出了巨大的挑戰。邊境管控信息化水平的提高能夠有效地提高管控的即時性、降低管控成本。邊境管控信息化水平的提高，不是簡單的資金投入和攝像頭架設，而是要充分考慮邊境地區人文、地理、與周邊國家(地區)關系等因素，因地制宜地進行設計和建設。邊境管理部門還要適應大數據發展的要求，借助國家推動政府數據資源共享、建設數據統一共享交換平臺的時機，立足現有電子口岸建設成果，以共享共用為原則，推動邊境管理基礎信息平臺的建設。信息平臺的建設可以實現相關部門各作業系統的橫向互聯，滿足多種組織、多種業務形態的一體化作業要求，使邊境管理各部門的信息高效、準確、快速傳輸，而且還能通過并聯審批平臺，形成大數據網上審批資源庫，從而簡化工作程序，實現跨部門、跨層級審批、核準、備案的統一受理、同步審查、信息共享、透明公開。

1．統一邊境管理數據標準

統一的數據標準是建設整合式邊境管理信息共享平臺、實現各單位信息互聯互通的基礎。目前世界上很多國際組織都推薦以WCO數據元和全球貨物統一代碼(UCR)為基礎，建立本國的標準數據格式，從而實現國際貿易物流鏈中的數據快速、準確交換和共享。同時，基于WCO數據元設計的國際貿易電子數據格式也能夠實現我國邊境管理部門與外國邊境管理部門之間的信息交流與合作，因此，建議邊境管理部門在對現有邊境管理所涉及的電子數據進行全面了解的基礎上，以WCO數據元和全球貨物統一代碼為基礎，結合我國現有電子數據格式國家標準，制定出與整合式邊境管理機制相適應的數據標準格式[4]。

2．整合現有邊境管理相關的信息系統

根據實際需求，運用云計算技術，整合規模小、效率低、能耗高的分散數據中心和系統，并充分改造和利用邊境管理部門現有的數據資源和平臺設施，避免盲目建設和重復投資。通過這樣的方式對邊境管理部門進行更大范圍的跨部門、跨行業、跨地區信息系統整合，建設完成邊境管理的統一數據處理網絡和平臺。從而能夠充分利用數據，為實現“一卡通”和“一條龍服務”打下堅實基礎，還能形成布局合理、規模適度、保障有力、綠色集約的政務數據中心體系，促進我國地方電子政務的發展[1]。

(五)優化邊境安全風險評估體系

第一是對信息系統平臺內已有的數據信息進行分析研判。要以誠信度為標準對出入境的人員、貨物、所屬企業進行風險分類，對于風險低的人員、貨物、企業，簡化手續和檢查流程，縮短查驗時間，讓其快速通關，而對風險高的人員、貨物、企業要重點監管、重點查驗。

第二是建立邊境安全風險預警系統。要通過預警系統對各部門和監管現場的零散風險信息進行采集和匯總，隨后用預設好的風險分析程序進行分析與評估，判斷是否存在風險、風險等級等內容，并發出警報，從而實現對人員、貨物、企業進行更有針對性和準確性的監管。這樣，既能夠讓多數風險低的人員、貨物、企業快捷通關，又能夠切實有效管控風險高的人員、企業，保證通關安全性。

第三是建立后續監控系統。要在人員和貨物通關之后的充裕時間和空間內進行后續跟蹤監控，進行更加全面細致的監督檢查，以防止在快速通關過程中出現疏漏和錯誤。

[1] Integrated border management[EB/OL].(2005-07-15)[2016-08-20].http://www.gfptt.org/node/1583.

[2] 李妮.煙臺口岸管理問題研究[D].濟南：山東大學，2015.

[3] 劉楠楠.我國口岸管理領域部門間協調合作問題研究：以W市口岸為例[D].濟南：山東大學，2013.

[4] 劉方浩.新公共服務理論視野下國際貿易單一窗口建設問題研究：以福建省為例[D].福州：福建師范大學，2015.

(責任編輯 杜 彬)

Study on Perfecting Chinese Border Management Mechanism from the Perspective of Integrated Border Management

WANG Yingyinga， TANG Chaob

(a.TeamofGraduateStudents；b.DepartmentofBorder-controlandImmigration，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

As an advanced management model， the integrated border management has been constantly popularized in the world. But currently， the integrated Chinese border management mechanism still falls behind， and there exist a series of problems and obstacles， such as imperfect laws， entangled department segmentation， information-sharing difficulties. So to serve national strategies， Chinese border management authority should combine other countries’ experience to integrate border management and constantly improve Chinese border management mechanism by optimizing the organization structure and work process， perfecting the legal system and the information sharing platform， and establishing a risk-assess system.

integrated border management； border law； information sharing

2016-09-30

國家社科基金青年項目“國際法學視角下整合式邊境管理法律制度研究”(13CFX110)階段性成果

王瑩瑩(1993— )，女，安徽合肥人，在讀碩士研究生； 唐超(1982— )，男，河南汝南人，副教授。

D631.46

A

1008-2077(2017)07-0017-05