消防行政執法風險的分析和防范

潘 菁

(衢州市消防支隊，浙江 衢州 324000)

消防行政執法風險的分析和防范

潘 菁

(衢州市消防支隊，浙江 衢州 324000)

對近年來消防行政執法人員追責案例進行梳理，提出了消防行政執法責任的追責形式、追責環節、追責性質，分析了消防行政執法風險內部和外部的成因，并針對不同成因，從前期預防、中期監督、后期彌補三個方面，提出了有效防范消防執法風險的措施。

消防；執法風險；防范

消防部門承擔著對機關、團體、企業、事業等單位消防監督和行政執法的重要職能。近年來，隨著國家法治建設的不斷完善，行政相對人的法律意識逐漸增強，社會對規范執法主體行為、嚴格依法行政也提出了更高的要求。同時，隨著《中華人民共和國消防法》幾經修訂，消防部門監管職能不斷拓寬，但因體制問題警力卻未隨之相應增加，與日益加重的日常監督責任矛盾越來越突出，而隨著各級政府、部門和群眾對消防工作日漸重視，對行政執法過錯的追究力度也不斷加大，執法工作成為消防干部“畏之若虎”的工作，嚴重影響了消防執法工作和執法隊伍的士氣。如何正確認識和有效防范行政執法風險，提高行政執法能力，維護社會和諧穩定，已成為新形勢下消防部門在履行職責過程中必須解決的問題。筆者通過對近年來消防行政執法追責案例的分析，試就消防執法人員如何有效防范行政執法風險，談談個人粗淺的看法。

1 消防行政執法追責案例分析

近年來，每當發生重大火災事故，總有消防部門執法人員因違法行政或失職瀆職被追究黨紀政紀，甚至追究刑事責任，消防部門成為坐在“火山口”的高危部門。比如2009年福建長樂拉丁酒吧“1·31”重大火災事故、2010年上海市靜安區“11·15”特別重大火災事故、2013年吉林德惠寶源豐禽業“6·2”特大火災事故、2014年浙江臺州溫嶺大東鞋業有限公司“1·14”重大火災事故、2014年江蘇昆山“8·2”特別重大爆炸事故等事件中，都有消防執法人員受到責任追究，從行政處分到刑事責任，追責力度越來越大，消防部門的執法風險也越來越大。

1.1 追責的主要形式

從追責的類型看,消防執法人員面臨的主要執法風險有：行政責任、刑事責任和賠償責任。

1.1.1 行政責任

是指執法人員在執法過程中，因故意或者過失，未正確履行崗位職責，導致發生責任事故，造成一定損失，損害了公民、法人和其他組織的合法權益，尚未構成犯罪而應當承擔的行政責任。一般執法人員承擔行政責任的具體方式有：通報批評、誡勉談話、行政處分、停止職務等。

1.1.2 刑事責任

是指執法人員在執法中，因故意或過失觸犯刑律，而要承擔相應的刑事責任?！吨腥A人民共和國刑法》規定了與行政執法有密切關聯的幾種罪名，比如玩忽職守罪、濫用職權罪、徇私舞弊罪等，還有貪污罪、受賄罪等也常與上述罪名同時出現在一個違法案例中。

1.1.3 賠償責任

是指執法人員在執法過程中，因故意或過失造成行政相對人損害，而需要承擔的賠償責任。

1.2 追責的主要環節

從追責的環節看，執法人員的主要執法風險有：行政許可、行政處罰、行政強制措施、行政監督等。

1.2.1 行政許可

第一是審批程序不規范。2013年吉林德惠寶源豐禽業“6·2”特大火災事故中，德惠市公安消防大隊違規將寶源豐公司申請消防設計審核作為備案抽查項目，在沒有進行消防設計審核、消防驗收的前提下，違法出具了《建設工程消防驗收合格意見書》，被認定為公安消防部門履行消防監督管理職責不力，4名消防執法人員因涉嫌濫用職權罪、玩忽職守罪受到刑事追究。第二是審批把關不嚴。2014年江蘇省蘇州昆山中榮金屬制品有限公司“8·2”特別重大爆炸事故中，昆山市公安消防大隊在中榮公司事故車間建筑工程消防設計審核、驗收中，未按照《建筑設計防火規范》發現并糾正設計部門錯誤認定火災危險等級的問題，4名消防執法人員因涉嫌玩忽職守、受賄罪受到刑事追究。

1.2.2 行政處罰

第一是以罰代改。部分行政處罰案件存在“重處罰、輕整改”“重罰款、輕執行”的現象，處罰以后未及時責令單位停止施工或停產停業。第二是程序不規范。行政處罰還存在同一時間同時制作兩份詢問筆錄、聽證權利未告知、告知聽證后未滿3天做出處罰決定等程序問題。第三是取證不到位。對違法證據事實不做深入調查詢問，多產權業主或多股東單位未調查詢問所有利益相關人員，或者沒有收集營業記錄、施工記錄等重要印證資料，對違法現場沒有拍照或者攝像，需要鑒定的物證也沒有委托鑒定。

1.2.3 行政強制措施

隨意判定和使用《消防監督檢查規定》第22條規定的臨時查封的兜底條款，未按法定程序和期限執行臨時查封、催告、強制執行等行政強制措施，隨意設定查封期限，強制執行范圍不符合實際情況等，都帶來了極大的執法風險。

1.2.4 行政監督

消防部門除了行政許可外，還承擔著對社會面的日常監督管理工作，比如對許多高危行業、熱點行業的監管。2013年吉林德惠寶源豐禽業“6·2”特大火災事故中，消防部門對消防安全重點單位界定工作不到位，未發現和督促、糾正建設單位擅自更換不符合防火標準的建筑材料等問題。2014年臺州大東鞋業有限公司“1·14”重大火災事故中，大東鞋廠存在違章搭建行為等消防安全隱患，消防部門在執法、監管和指導城北街道工作上存在疏漏，打非治違和隱患排查治理工作不徹底，未依法履行法定職責，未認真組織開展監督檢查活動。

1.3 追責的性質

從追責的性質上看，消防執法人員面臨的主要執法風險有：不作為、不適當作為、亂作為。

1.3.1 不作為

是指行政主體及其工作人員有積極實施行政行為的職責和義務，應當履行而未履行或拖延履行其法定職責的狀態。消防執法人員對轄區內監管單位尤其是消防安全重點單位未開展檢查，發現消防違法行為未依法查處，對群眾舉報投訴不處理，不落實消防監督管理法定職責等，都屬于不作為的行為。

1.3.2 不適當作為

是指表面不違法但實質違法的行為，以及行使自由裁量權明顯不當、顯失公正。如對不合格消防產品的處罰只處罰單位，未對違法個人進行處罰；對消防控制室未持證上崗的違法行為，只處罰消防控制室值班人員，未對指使人進行處罰；以及行政處罰自由裁量權使用不當，從輕、從重、減輕、加重把握不準確，都是不適當作為的行為。

1.3.3 亂作為

是指違反法律規定的權限和程序，濫用職權或者超越職權，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。

2 消防執法風險的涵義和成因分析

2.1 職業風險

職業風險，是指在職業過程中具有一定發生頻率并由該職業者承受的風險，包括經濟風險、政治風險、法律風險和人身風險。如因職業暴露產生的各種職業損傷、高負荷工作帶來的精神壓力、工作過失導致的法律責任等，都屬于職業風險的范疇。

2.2 消防執法風險

所謂消防執法風險，是指消防執法部門(公安消防機構、公安派出所)及其工作人員在履行消防執法職責過程中，未按照或者未完全按照法律、法規和規章制度實施執法行為，未履行或者未完全履行法定職責，致使國家和行政相對人的合法權益受到損害，依法應當承擔行政責任的情形[1]。

2.3 消防執法風險的成因分析

消防執法風險的成因，可以主要概括成內因和外因兩個方面：

2.3.1 內因引起的幾種執法風險

2.3.1.1 執法能力不足導致的風險

消防行政執法涉及面廣，執法工作對執法人員要求高。執法人員作為國家權力的執行者，其水平的高低直接決定著執法效果的好壞，而消防執法人員，受現役體制、隊伍結構等各種原因限制，年齡結構、知識層次參差不齊，部分執法人員水平較低，缺乏對政策和相關法律法規的研讀以及對專業知識的學習，往往憑著經驗辦案。一些執法人員不能正確使用自由裁量權，在做出行政處罰時不能充分考慮到處罰的合法性、合理性、合情性，經常隨意裁量、隨意執法。還存在少數執法人員對法律法規解讀不透，斷章取義，對行政違法事實認定不清，處罰不當，為消防執法工作埋下風險隱患。

2.3.1.2 檢查方法落后導致的風險

目前，大部分消防執法人員進行檢查時，仍憑著落后的眼看、手摸、耳聽、實踐經驗、書本知識以及想當然的推斷辦法，不會使用先進的檢測檢驗設備得出科學數據，或者檢測、檢驗設備未能及時檢測，導致檢查的結果存在一定的誤差。

2.3.1.3 監督機制不健全導致的風險

在基層實際執法辦案中，一個案件從立案到處罰往往由一個單位辦到底，法制機構也只是從法律依據、書面呈報程序、事實材料方面把關，而對執法過程中的顯失公正以及結案后的各項工作，不能進行強有力的監督。這就導致了部分執法人員存在同罪異罰、執法不公的現象，不僅違背了罪刑相適當的原則，還違背了法律面前人人平等的原則。更有少數執法人員利用手中的權力進行錢權交易、權力尋租，導致職務犯罪或被追究刑事責任。

2.3.2 外因引起的幾種執法風險

2.3.2.1 發展與安全的矛盾，給消防執法帶來不作為風險

在當前各地都在努力發展經濟的大環境下，地方政府出于地方利益的考慮和需要，采用行政命令的方式對消防執法行為加以限制或干涉。這種風險危害較大，可能直接影響到一個地區的消防執法環境。還有來自各方面的各種形式的說情，影響執法公正，導致消防執法人員在履行安全檢查、調查處理、行政處罰等職責時很難履行到位，造成執法不作為的風險。

2.3.2.2 法制建設滯后，給消防執法帶來作為不當風險

當前消防部門的立法和細則滯后于實際工作，各種新型建筑如地下商業綜合體，新興產業如休閑影吧、農家樂民宿、月子中心等，建筑性質沒有明確界定，缺乏與之配套的消防技術標準和管理規定，給消防部門執法帶來很大的困惑。部分法律、法規實施中存在法律條款過于概括、沒有個案案例、缺乏可操作性、與現實差距較大等問題，導致法律法規條款難以運用和把握，容易產生執法作為不適當的風險。

2.3.2.3 消防監管力量不足，給消防執法帶來執法不到位風險

各級消防部門的監管范圍越來越大，從原來的消防安全重點單位，到現在的農家樂、出租房、臨時建筑，甚至居民樓院，面面俱到。而各級消防部門執法力量非常薄弱，一個縣區級消防大隊往往只有幾個執法人員，還要參加部隊內部的培訓、政治教育、軍事訓練等工作，消防監管難以有效開展。同時，部分地區執法裝備落后，造成某些行業、區域的消防安全監督管理有盲區、有死角、有漏洞，給消防執法帶來不到位風險。

3 有效防范消防執法風險的措施

3.1 風險防范

風險防范是有目的、有意識地通過計劃、組織、控制和檢察等活動來阻止防范風險損失的發生、削弱損失發生的影響程度，以獲取最大利益。風險防范可以通過計劃的變更、工作方法的改進、人員素質的提高等來消除風險或風險發生的條件，保護目標免受風險的影響。風險防范并不意味著完全消除風險，而是盡量將執法風險降低到最低程度。

3.2 防范措施

權利和責任并存，責任與風險并重。消防執法風險是看不見摸不著但實實在在存在的，是可以預防的。要防范風險，主要是建立包括前期預防、中期監督、后期彌補三道防線的預防執法風險管理工作長效機制。

3.2.1 前期預防

3.2.1.1 責任要明確

要有效防范執法責任風險，首先要明責，要培養執法的職權法定意識。要正確理解職能、理清職能、履行職能，這樣才能控制風險達到規范化管理的要求。要梳理明確消防法律法規賦予消防部門的具體行政責任事項和范圍，明確消防執法人員需要履行的法定職責。當前實際工作中，往往是責任不夠明確，除了法律法規規定的消防行政許可、行政處罰、火災調查和滅火救援，還應對消防監管范圍進行明確細化，如小餐館、小賓館、小理發店、村民自建住宅、違章建筑、非人員密集場所臨時建筑等，都應當明確監管職責，避免無限制地擴大職責范圍，讓有限的消防警力承擔無限的工作責任。在法律法規規定的職責范圍內，該監管的要認真地履行監管職責，該牽頭的要義不容辭地發揮牽頭作用，該配合的要積極予以配合。不屬于職責范圍內的要及時移交或函告有管轄權的職能部門。

3.2.1.2 履職要依法

要強化依法行政的法治意識，依法行政，必須有法律依據，遵循法定程序，接受法律監督，使行政權在法律的框架內得到有效的控制[2]。不能盲目服從地方政府的行政命令，要做到依法服從，必須強化三項依法行政意識：第一是憂患意識，應時刻提醒自己，執法行為會不會引起行政復議或行政訴訟，會不會有過錯，會不會被追究責任。第二是程序正當意識，應時刻遵守既定執法程序，不存在程序違法行為。第三是證據充分意識，應認識到法律面前是講證據的，執法過程中一定要做到證據收集充分、收集過程合法、經得起審查、能夠證明違法事實等。

3.2.1.3 意識要強化

要樹立正確的執法風險意識，風險與職權、責任相伴相生，職權和責任是法定的，是必然的，而風險只是可能的，是偶然的。一方面，要正確認識權力和責任的辯證關系，克服麻痹思想，堅持以使命為重、責任為先，增強政治意識、大局意識、責任意識、憂患意識和廉潔從政意識，增強抗御執法風險的能力。另一方面，不能因為風險客觀存在而杯弓蛇影，因噎廢食，不敢執法，不愿執法。

3.2.1.4 素質要提升

要化解執法風險，消防執法人員就必須具備一定的、能夠正確開展執法活動的綜合素質。這些素質包括正確的思想觀念，端正的工作態度，必要的法律知識，熟練的業務技能以及工作協調能力等。因此，應統籌兼顧，有針對性地加強對執法人員的政治教育和業務技能培訓，以便更好地使用法律法規。

3.2.2 中期監督

3.2.2.1 規范執法程序

明確執法崗位、執法職責、程序流程、保證各執法環節密切配合、互相制約，規范執法行為，按“制度化、規范化、程序化、法治化”的要求，做到以下幾點：全面作為，不缺位；正確作為，不錯位；有效作為，不越位；規范作為，避免作為不到位。

3.2.2.2 加強質量跟蹤

定期開展執法質量檢查考核，將信息化手段引入對執法行為的評議考核，減少人為因素對考核結果的干擾，認真做好每月評查、季度抽查、半年檢查、年度考評等評議考核工作。對執法工作中容易產生風險的環節加強監督，預防和制止各種執法錯誤或執法不當行為的發生。

3.2.2.3 推動陽光行政

按照行政處罰結果公開透明的原則，利用網絡、公告張貼欄向社會公示有關法律法規、規章制度、執法權限及其法律依據、執法人員應履行的義務以及行政處罰結果，增強依法行政的透明度，使行政執法權力接受社會各界的監督[3]。建立健全政務公開制度和基層工商行政執法人員向服務對象代表述職述廉制度，實行公開辦事制度，形成用制度管人、用制度管事、用制度管物的管理機制。

3.2.3 后期彌補

3.2.3.1 強化執法回訪監督

要經常開展執法監督回訪，對執法人員的執法行為進行事后跟蹤，建立行風跟蹤制度和案卷回訪制度，通過對執法人員的履職情況進行不定期的明察暗訪，對發現的問題及時提醒糾正，督促整改，對已經造成后果的不規范行為，及時啟動糾錯程序，把一些執法風險化解在萌芽階段。

3.2.3.2 嚴格過錯責任追究

對存在執法過錯的人員，要嚴查責任；對執法監管不到位、不作為、亂作為，造成不良后果的要堅決進行責任追究；對濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，不履行消防職責的執法人員，要根據情節的輕重，依法追究行政責任和法律責任。

3.2.3.3 落實盡職免責制度

要堅持“權責一致、有錯必糾”和“依法履職、盡職免責”的追責思路，減少攤派式、連坐式、平衡式追責，對依照法律法規和規章制度的方式、程序依法履行消防安全監督管理職責的執法人員，應當對其免于追究責任。

[1] 王俊.論消防行政執法風險[J].武警學院學報，2011，27(6)：91-94.

[2] 陳新民.中國行政法學原理[M].北京：中國政法大學出版社，2002.

[3] 關銳.消防行政執法中的問題及對策[J].農村實用科技信息，2009(8)：73.

(責任編輯 杜 彬)

Discussion on the Risks of Fire Administrative Law Enforcement

PAN Jing

(QuzhouFireDetachment，Quzhou，ZhejiangProvince324000，China)

Based on the case analysis of fire administrative law enforcement accountability in recent years， this paper puts forward the liability form， procedure and nature of fire administrative law enforcement accountability， analyzes the causes of internal and external risks of fire administrative law enforcement. In order to effectively prevent the risks of fire administrative law enforcement， this paper proposes three measures in terms of prevention at early stage， supervision at interim stage and remedy at final stage.

fire control； risk of administrative law enforcement； prevention

2016-12-02

潘菁(1982— )，女，浙江金華人，高級工程師。

D631.6

A

1008-2077(2017)07-0053-05