我國(guó)公民不準(zhǔn)出境法律性質(zhì)研究

張翼翔

(武警學(xué)院 研究生隊(duì)，河北 廊坊 065000)

我國(guó)公民不準(zhǔn)出境法律性質(zhì)研究

張翼翔

(武警學(xué)院 研究生隊(duì)，河北 廊坊 065000)

關(guān)于我國(guó)公民不準(zhǔn)出境的法律性質(zhì)，學(xué)界尚未形成較一致的認(rèn)識(shí)，主要有四種不同觀點(diǎn)，即行政許可說、行政強(qiáng)制說、行政處罰說、國(guó)家行為說。以《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》第12條為切入點(diǎn)，結(jié)合行政法學(xué)基礎(chǔ)理論，對(duì)該條進(jìn)行系統(tǒng)分析，認(rèn)為邊防檢查機(jī)關(guān)基于不同理由作出的不準(zhǔn)我國(guó)公民出境的決定分別屬于行政許可、行政強(qiáng)制措施、行政確認(rèn)、行政協(xié)助。

邊防檢查機(jī)關(guān)；出入境管理法；不準(zhǔn)出境；行政許可

一、 我國(guó)公民不準(zhǔn)出境的理論概述

(一)我國(guó)公民不準(zhǔn)出境的界定及特征

我國(guó)公民不準(zhǔn)出境，是國(guó)家基于屬人管轄權(quán)，出于維護(hù)國(guó)家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或他人權(quán)利的需要[1]，對(duì)擁有中國(guó)國(guó)籍的自然人在違反國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，授權(quán)出入境邊防檢查機(jī)關(guān)依法采取的限制其離開我國(guó)國(guó)(邊)境(國(guó)界和我國(guó)大陸地區(qū)與港澳臺(tái)之間的界線)權(quán)利的行政行為。在我國(guó)的法律法規(guī)中，不少都規(guī)定了不準(zhǔn)出境的內(nèi)容，如《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》第153條、《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》第44條、《中華人民共和國(guó)證券法》第154條等。就公民不準(zhǔn)出境這一問題，相較于其他法律法規(guī)旨在保護(hù)其特有的法律關(guān)系而作出的零星規(guī)定，作為具體規(guī)范出入境管理行為的最高位階的法律文件，《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》(以下簡(jiǎn)稱《出境入境管理法》)從邊防檢查工作的各個(gè)環(huán)節(jié)作出了比較詳盡的規(guī)定，并基本囊括了現(xiàn)有法律法規(guī)中涉及我國(guó)公民不準(zhǔn)出境的適用情形。故本文著重從《出境入境管理法》的相關(guān)規(guī)定來談我國(guó)公民不準(zhǔn)出境。該法第12條規(guī)定：“中國(guó)公民有下列情形之一的，不準(zhǔn)出境：(1)未持有效出入境證件或拒絕、逃避接受邊防檢查的；(2)被判處刑罰尚未執(zhí)行完結(jié)或者屬于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的；(3)有未了結(jié)的民事案件，人民法院決定不準(zhǔn)出境的；(4)因妨害國(guó)(邊)境管理受到刑事處罰或者因非法出境、非法居留、非法就業(yè)被其他國(guó)家或者地區(qū)遣返，未滿不準(zhǔn)出境規(guī)定年限的；(5)可能危害國(guó)家安全和利益，國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門決定不準(zhǔn)出境的；(6)法律、行政法規(guī)規(guī)定不準(zhǔn)出境的其他情形。”該條款對(duì)“我國(guó)公民不準(zhǔn)出境”作出了明確規(guī)范。

由《出境入境管理法》來看，我國(guó)公民不準(zhǔn)出境具有以下三個(gè)特征：(1)主體特定性。《出境入境管理法》第4條第2款規(guī)定，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施出入境邊防檢查。出入境邊防檢查，又稱邊防檢查，是國(guó)家通過設(shè)在對(duì)外開放口岸的出入境邊防檢查機(jī)關(guān)依法對(duì)出入境人員、交通運(yùn)輸工具及其攜帶、載運(yùn)的行李物品、貨物等實(shí)施檢查、監(jiān)督的一種行政管理活動(dòng)。它是維護(hù)國(guó)家主權(quán)、保衛(wèi)國(guó)家安全、方便合法出入境的必要手段,是出入境管理工作的一個(gè)重要組成部分。實(shí)施出入境行為的中國(guó)公民屬于出入境人員的一部分，對(duì)中國(guó)公民作出不準(zhǔn)出境的決定歸屬于邊防檢查機(jī)關(guān)對(duì)出入境人員實(shí)施檢查、監(jiān)督的行政管理活動(dòng)的范疇之中，所以出入境邊防檢查機(jī)關(guān)是法定的作出不準(zhǔn)我國(guó)公民出境決定的行政主體。(2)情形復(fù)雜性。《出境入境管理法》第12條規(guī)定中，除了前5項(xiàng)不同的具體情形外，第6項(xiàng)是一個(gè)兜底性條款，如果法律、行政法規(guī)規(guī)定了其他我國(guó)公民不準(zhǔn)出境的情形,邊防檢查機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)對(duì)符合情形者作出不準(zhǔn)出境的決定。可見，我國(guó)公民不準(zhǔn)出境的實(shí)際情形要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以上五種。例如，根據(jù)1992年5月1日起施行的《中國(guó)公民往來臺(tái)灣地區(qū)管理辦法》第12條第(六)項(xiàng)的規(guī)定，編造情況、提供假證明等欺騙公安機(jī)關(guān)出入境管理部門的，公安機(jī)關(guān)出入境管理部門將不批準(zhǔn)其出境申請(qǐng)。隨著法律規(guī)范體系的完善以及各種非傳統(tǒng)威脅的興起，立法者通過其他法律、行政法規(guī)來完善不準(zhǔn)出境的情形，彌補(bǔ)法律漏洞是一種趨勢(shì)。可見能夠引起邊防檢查機(jī)關(guān)作出不準(zhǔn)出境決定的法律事實(shí)是多樣的、復(fù)雜的。(3)對(duì)象限定性。出入境管理活動(dòng)的對(duì)象是出入境人員及其攜帶的行李物品和出入境交通工具及其運(yùn)載的物品，但是我國(guó)公民不準(zhǔn)出境的適用對(duì)象是違反出入境邊防檢查法律法規(guī)的、即將實(shí)施出境行為的我國(guó)公民。

(二)我國(guó)公民不準(zhǔn)出境法律性質(zhì)的學(xué)術(shù)爭(zhēng)議

關(guān)于我國(guó)公民不準(zhǔn)出境的法律性質(zhì)，學(xué)界主要有四種不同觀點(diǎn)：

1．行政強(qiáng)制說

有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)公民不準(zhǔn)出境是邊防檢查機(jī)關(guān)在我國(guó)公民實(shí)施出境行為的過程中，為制止違法行為、避免危害公共利益、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)我國(guó)公民的人身自由實(shí)施的暫時(shí)性的限制。其特殊性在于限制人身自由的地域范圍擴(kuò)大到一個(gè)國(guó)家[2]。這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是作出不準(zhǔn)出境決定的目的，即為了制止違法行為、避免危害公共利益等。

2．行政處罰說

有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)公民不準(zhǔn)出境是出入境邊防檢查機(jī)關(guān)依法對(duì)違反出入境邊防檢查法律法規(guī)但尚未構(gòu)成犯罪的我國(guó)公民依法限制其出境權(quán)利的一種法律制裁。它具有兩個(gè)最基本的特征：一是制裁性。出入境權(quán)是人的基本權(quán)利,但是由于出入境人員違反出入境法律法規(guī),限制或者制裁其不得出境、入境,這種制裁性顯然涉及到出入境人員的人身自由甚至財(cái)產(chǎn)權(quán)益。二是行政處罰追究的是行政違法行為[3]。

3．國(guó)家行為說

這種觀點(diǎn)主要源于查控的司法審查個(gè)案。邊防檢查機(jī)關(guān)應(yīng)國(guó)家主管機(jī)關(guān)要求，對(duì)有可能危害國(guó)家利益的人員進(jìn)行控制，其行為屬于國(guó)家行為，應(yīng)享受司法豁免權(quán)。“查控中，對(duì)危害國(guó)家安全的被控對(duì)象(主要包括有特務(wù)、間諜活動(dòng)嫌疑的分子及確有特務(wù)、間諜活動(dòng)的分子，企圖潛入我國(guó)進(jìn)行恐怖、暴力和顛覆活動(dòng)的分子等)的查控，應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家行為，屬于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第12條的排除范圍”[4]。

4．行政許可說

有學(xué)者認(rèn)為出入境邊防檢查行為是行政許可行為[5]。具體而言，出入境人員和交通運(yùn)輸工具需要出入國(guó)境的,在對(duì)外開放的港口、航空港、車站等口岸向出入境邊防檢查站提出申請(qǐng),并提交有關(guān)的出入境證件材料。出入境邊防檢查機(jī)關(guān)依法審查出入境人員和交通運(yùn)輸工具是否符合出入境條件,從而作出允許或不允許出入境的決定。因此，出入境邊防檢查行為是一種行政許可行為。

厘清邊防檢查機(jī)關(guān)作出不準(zhǔn)出境決定的法律性質(zhì)，有利于促進(jìn)邊防檢查機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有利于保障公民合法權(quán)益，推動(dòng)法治邊防建設(shè)。

二、我國(guó)公民不準(zhǔn)出境法律性質(zhì)的具體界定

對(duì)我國(guó)公民不準(zhǔn)出境法律性質(zhì)的具體界定，實(shí)質(zhì)上也是一種法律解釋的活動(dòng)。與許多學(xué)者將邊防檢查機(jī)關(guān)作出的我國(guó)公民不準(zhǔn)出境決定認(rèn)定為某一種行政行為不同，筆者認(rèn)為邊防檢查機(jī)關(guān)依據(jù)《出境入境管理法》第12條作出的我國(guó)公民不準(zhǔn)出境的決定屬于以下幾種不同性質(zhì)的行為：

(一)屬于行政許可的不準(zhǔn)出境

行政許可是指在法律的一般禁止的前提下，行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，作出準(zhǔn)予或者不準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、具備或者不具備特定資格或者資質(zhì)的行政行為[6]4。邊防檢查機(jī)關(guān)依據(jù)第12條第(一)項(xiàng)規(guī)定的“未持有效出入境證件或拒絕、逃避接受邊防檢查的”所作出的我國(guó)公民不準(zhǔn)出境決定屬于行政許可。

首先，就法律的一般禁止而言，權(quán)利與義務(wù)是相對(duì)的，任何公民在享有出境權(quán)的基礎(chǔ)上，必須受到法律的必要限制。權(quán)利的“享有”與權(quán)利的“行使”是有區(qū)別的，行政許可是建立在法律的一般禁止的基礎(chǔ)上，進(jìn)而通過解除禁止賦予行政相對(duì)人權(quán)利或資格，它應(yīng)是建立在權(quán)利行使應(yīng)具備一定條件這一基礎(chǔ)上。由于考慮到公共性或國(guó)家對(duì)這些領(lǐng)域的管制需要，即使公民享有權(quán)利，但在權(quán)利的行使上國(guó)家往往附加或者要求公民具備一些條件[6]25。我國(guó)《出境入境管理法》第11條規(guī)定：“中國(guó)公民出入境，應(yīng)當(dāng)向出入境邊防檢查機(jī)關(guān)交驗(yàn)本人的護(hù)照或者其他旅行證件等出境入境證件，履行規(guī)定的手續(xù)，經(jīng)查驗(yàn)準(zhǔn)許，方可出境入境。”按照我國(guó)的出入境法律規(guī)定，合法的出入境法律行為必須持有相應(yīng)合法、有效證件，通過開放口岸或者指定通道，并接受出入境邊防檢查,此三要素缺一不可。這便是出于維護(hù)社會(huì)秩序而設(shè)立的法律上的一般禁止。

其次，行政許可是依相對(duì)人申請(qǐng)的行政行為。在邊防檢查中，申請(qǐng)不是一個(gè)孤立的動(dòng)作，不是僅僅提出請(qǐng)求，而是一系列完整的行為，包括按照規(guī)定遞交證件、接受檢查等。經(jīng)口岸出入境的，除“闖檢”外，都默認(rèn)為接受邊防檢查，均系申請(qǐng)出入境。未持有效出入境證件或拒絕、逃避接受邊防檢查，屬于有瑕疵的申請(qǐng)行為，而不是沒有申請(qǐng)的行為。

最后，就依法審查而言，由于行政相對(duì)人“未持有效出入境證件或拒絕、逃避接受邊防檢查”，邊防檢查機(jī)關(guān)無法對(duì)相對(duì)人能否行使出境權(quán)進(jìn)行審查，進(jìn)而不能解除法律上的一般禁止，無法作出允許我國(guó)公民出境的行政許可。何為有效出入境證件？出入境證件包括護(hù)照類證件以及簽證類證件，有效出入境證件必須具備以下幾個(gè)要素：(1)主體效力，證件必須是由國(guó)家相關(guān)主管機(jī)關(guān)頒發(fā)的，人證同一，不得偽造變?cè)臁！冻鼍橙刖彻芾矸ā?7條第2款規(guī)定，偽造、變?cè)臁Ⅱ_取或者被證件簽發(fā)機(jī)關(guān)宣布作廢的出入境證件無效。(2)時(shí)間效力,即證件必須在有效期內(nèi)使用。(3)地域效力，主要體現(xiàn)在簽證類證件上，簽證是一國(guó)頒發(fā)給外國(guó)人前往其國(guó)內(nèi)的許可，具有很強(qiáng)的地域限制。在我國(guó)，還體現(xiàn)為內(nèi)地居民或港澳臺(tái)居民，往來港澳臺(tái)或來往內(nèi)地必須持相應(yīng)證件。(4)事由效力，即出境人員的出境事由要與其護(hù)照種類以及簽證種類相應(yīng)。

(二)屬于行政強(qiáng)制措施的不準(zhǔn)出境

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第2條的規(guī)定，行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。其具有行政性、服從性、物理性、依附性的特征[7]。邊防檢查機(jī)關(guān)依據(jù)第12條第(二)、(三)項(xiàng)規(guī)定，“被判處刑罰尚未執(zhí)行完結(jié)或者屬于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的”“有未了結(jié)的民事案件，人民法院決定不準(zhǔn)出境的”所作出的我國(guó)公民不準(zhǔn)出境決定屬于行政強(qiáng)制措施。

邊防檢查機(jī)關(guān)是依據(jù)《出境入境管理法》的授權(quán)行使職權(quán)的行政主體，其依照法定程序管理其職權(quán)范圍內(nèi)的行政事項(xiàng)，對(duì)上述人員作出不準(zhǔn)出境的決定，具有行政性。其服從性體現(xiàn)為，當(dāng)其對(duì)上述人員作出不準(zhǔn)出境決定時(shí)，相對(duì)人必須服從決定，沒有自由選擇的余地，否則便要承擔(dān)更為嚴(yán)重的不利后果。不準(zhǔn)出境的決定直接作用于相對(duì)人的人身權(quán)利，具有物理性。不準(zhǔn)出境的決定具有依附性，是指該決定為了其他行為的做出或者實(shí)現(xiàn)而服務(wù)，具體而言就是為了將上述人員進(jìn)一步移送相關(guān)部門追究刑事、民事責(zé)任。

對(duì)于正在服刑者以及刑事案件的被告人、犯罪嫌疑人，由于其已經(jīng)或可能實(shí)施了嚴(yán)重危害社會(huì)、應(yīng)受刑罰懲罰的行為，為了教育改造罪犯以及維護(hù)司法秩序，控制危險(xiǎn)擴(kuò)大，對(duì)于此類人實(shí)施出境行為企圖逃避制裁時(shí)，邊防檢查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不準(zhǔn)其出境，并限制其人身自由，然后進(jìn)一步移交相關(guān)部門。民事訴訟中限制出境措施旨在保證案件審理或執(zhí)行的順利進(jìn)行，限制被申請(qǐng)人出境是為達(dá)到此目的的一種手段，應(yīng)將其定位為具有制裁措施兼具保障目的的一種特殊的強(qiáng)制措施[8]。對(duì)于有未了結(jié)民事案件由人民法院決定不能離境者，一旦外逃，那么被破壞的民事關(guān)系將會(huì)得不到補(bǔ)償，同樣也不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。為了避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大，故邊防檢查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不準(zhǔn)其出境。

依據(jù)本項(xiàng)的不準(zhǔn)出境為何不是行政許可呢？行政許可是行政主體在一般限制的基礎(chǔ)上，依行政相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)審查后決定是否解除一般限制。行政許可中解除一般限制與否存在著一定的可能性。而邊防檢查機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)部門提供的人員名單，出于制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等目的，對(duì)列于名單上的人員一律作出不準(zhǔn)出境的決定，屬于行政強(qiáng)制措施，不存在任何解除一般限制的可能性。

(三)屬于行政確認(rèn)的不準(zhǔn)出境

行政確認(rèn)是行政主體對(duì)既存的法律事實(shí)和法律關(guān)系進(jìn)行審查，認(rèn)定并宣示其法律效力的行政行為[9]。其具有既存性、非處分性、中間性、宣示性的特征。行政確認(rèn)是對(duì)行政相對(duì)人既有法律地位、權(quán)利義務(wù)的確定和認(rèn)可，主要指對(duì)身份和事實(shí)的確認(rèn)。它屬于確認(rèn)性或宣示性行政行為，僅表明現(xiàn)有的狀態(tài)，而不以法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅為目的。它并不直接為當(dāng)事人設(shè)定權(quán)利或者義務(wù)，對(duì)當(dāng)事人是有利還是不利，取決于確認(rèn)時(shí)原已存在的法律狀態(tài)或事實(shí)狀態(tài)。邊防檢查機(jī)關(guān)依據(jù)第12條第(四)項(xiàng)規(guī)定“因妨害國(guó)(邊)境管理受到刑事處罰或者因非法出境、非法居留、非法就業(yè)被其他國(guó)家或者地區(qū)遣返，未滿不準(zhǔn)出境規(guī)定年限的”所作出的我國(guó)公民不準(zhǔn)出境的規(guī)定屬于行政確認(rèn)。

當(dāng)符合第12條第(四)項(xiàng)規(guī)定的我國(guó)公民實(shí)施出境行為時(shí)，由于其違反相關(guān)法律法規(guī)的先行行為，其在法律上的出境權(quán)已經(jīng)受到了限制，即在一定年限內(nèi)不享有出境權(quán)，行政相對(duì)人在出境權(quán)上的權(quán)利義務(wù)是既定的。當(dāng)其向邊防檢查機(jī)關(guān)“履行規(guī)定的手續(xù)”以期出境時(shí)，邊防檢查機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)和法定程序?qū)ζ洹拔礉M不準(zhǔn)出境規(guī)定年限的”的法律事實(shí)進(jìn)行確定，這并沒有直接為當(dāng)事人設(shè)定權(quán)利或者義務(wù)，其不準(zhǔn)出境完全是由于先行行為所引起的早已存在的法律狀態(tài)，屬于行政確認(rèn)。

依據(jù)該項(xiàng)作出的不準(zhǔn)出境決定不是行政處罰。行政處罰是行政主體對(duì)違反行政法律規(guī)范的行政相對(duì)人給予制裁的行政決定。其與行政確認(rèn)不同之處在于它是對(duì)相對(duì)人權(quán)利與義務(wù)的一種處分。上述兩類人的出境權(quán)之所以受到限制，并不是因?yàn)檫叿罊z查機(jī)關(guān)作出的不準(zhǔn)出境決定，而是其先行行為已經(jīng)導(dǎo)致了出境權(quán)的限制。故邊防檢查并未對(duì)其權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行處分，不符合行政處罰的特征。

行政許可與行政確認(rèn)具有密切的聯(lián)系，但是區(qū)別也是明顯的。首先，針對(duì)的對(duì)象存在不同。確認(rèn)是對(duì)申請(qǐng)人已有的權(quán)利和資格進(jìn)行承認(rèn)、認(rèn)定或否定。許可針對(duì)未獲得行使某種權(quán)利、資格而請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)解除相關(guān)限制，在此之前，相對(duì)人負(fù)有不得為之的義務(wù)。其次，法律效果存在不同。確認(rèn)具有前溯性。許可允許被許可人今后可以從事某種特定的活動(dòng)，其法律效果具有后及性。未經(jīng)行政許可，擅自許可而從事相應(yīng)的行為將發(fā)生違法的后果，當(dāng)事人將受到制裁。再次，行為的性質(zhì)存在不同。確認(rèn)屬于宣示性行政行為，不以法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅為目的。許可則是形成性行政行為，是建立、改變或者消滅具體的法律關(guān)系。最后，行為內(nèi)容存在不同。確認(rèn)的內(nèi)容具有中立性，并不直接作為當(dāng)事人權(quán)利或者義務(wù)。許可則是受益性的。

(四)屬于行政協(xié)助的不準(zhǔn)出境

行政協(xié)助,指行政主體(請(qǐng)求人)在實(shí)施行政職權(quán)過程中,基于本身的條件和公務(wù)上的需要,請(qǐng)求其他行政主體(被請(qǐng)求人)配合其實(shí)施同一行政行為或共同行政行為的法律制度。其特征是，行政協(xié)助發(fā)生在行政主體之間，行政協(xié)助法律關(guān)系必須經(jīng)雙方的合意行為才能建立起行政協(xié)助法律關(guān)系，行政協(xié)助法律關(guān)系中的雙方對(duì)于需協(xié)助的事項(xiàng)均具有管轄權(quán)。被請(qǐng)求人以自己的名義實(shí)施協(xié)助性的行政行為，被請(qǐng)求人對(duì)于需協(xié)助的事項(xiàng)所實(shí)施的行為只能是具體行政行為,而不能是抽象行政行為。邊防檢查機(jī)關(guān)依據(jù)第12條第(五)項(xiàng)規(guī)定“可能危害國(guó)家安全和利益，國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門決定不準(zhǔn)出境的”所作出的我國(guó)公民不準(zhǔn)出境屬于行政協(xié)助。

邊防檢查機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門的決定，作出不準(zhǔn)出境的決定，實(shí)際是屬于業(yè)內(nèi)所說的“查控”行為。查控工作中涉及到三個(gè)主體,即交控單位(國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門)、邊防檢查機(jī)關(guān)及行政相對(duì)人。其基本工作流程為：交控單位基于自身的管理職權(quán)對(duì)查控對(duì)象進(jìn)行管理,但由于僅憑其自身的力量無法完成這一管理活動(dòng),因此應(yīng)向同樣也有部分管轄權(quán)的邊防檢查機(jī)關(guān)提出查控的要求(交控)。邊防檢查機(jī)關(guān)對(duì)查控要求進(jìn)行審查并同意后(接控),以自身的名義基于對(duì)出入境人員的檢查職權(quán)而實(shí)施查控行為(查控)。這一工作流程完全符合行政協(xié)助的特征。

“出入境邊防檢查工作屬行政執(zhí)法的范疇，工作中所實(shí)施的各種行政行為，包括查控行為，均不屬于行政法中的國(guó)家行為，應(yīng)接受司法監(jiān)督”[10]。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第2條規(guī)定：“行政訴訟法第12條第(一)項(xiàng)規(guī)定的國(guó)家行為，是指國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、國(guó)防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，以國(guó)家的名義實(shí)施的有關(guān)國(guó)防和外交事務(wù)的行為，以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)宣布緊急狀態(tài)、實(shí)施戒嚴(yán)和總動(dòng)員等行為。”因此國(guó)家行為必須符合以下條件：(1)主體特定性。在單一制國(guó)家中,實(shí)行中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),具有高度政治性的行為都由中央政府中的立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)實(shí)施,地方政府的權(quán)力源自于中央的授權(quán)而不是自身所固有,地方政府不具有獨(dú)立性。因而地方政府的行為一般不可能構(gòu)成國(guó)家行為。(2)高度政治性。國(guó)家機(jī)關(guān)的任何行為都具有法律性和政治性,在一個(gè)具體行為中,法律性和政治性會(huì)有強(qiáng)弱不同的表現(xiàn),或者是法律性強(qiáng)于政治性,或者是政治性強(qiáng)于法律性,抑或是兩者相當(dāng)。當(dāng)一種行為的政治性強(qiáng)于法律性時(shí),可以認(rèn)為該行為具有高度的政治性。(3)內(nèi)容的重大性。內(nèi)容的重大性是指國(guó)家行為涉及到對(duì)外行使國(guó)家主權(quán)和對(duì)內(nèi)行使國(guó)家治權(quán)的重大行為。根據(jù)普通法的理解,法律條文中的“等”只能為等內(nèi)“等”,即國(guó)家行為僅限于國(guó)防和外交兩類,而不能有其他類別的國(guó)家行為，形式通常表現(xiàn)為宣布緊急狀態(tài)、實(shí)施戒嚴(yán)、總動(dòng)員等。正因?yàn)槿绱耍瑖?guó)家行為不以特定的個(gè)人為對(duì)象，或者說不直接指向具體的特定相對(duì)人。對(duì)比以上三個(gè)條件，邊防檢查機(jī)關(guān)依據(jù)第12條第(五)項(xiàng)規(guī)定所作出的不準(zhǔn)出境不屬于國(guó)家行為。

邊防檢查機(jī)關(guān)依據(jù)本項(xiàng)與第12條第(二)項(xiàng)、第(三)項(xiàng)作出的不準(zhǔn)出境決定有何區(qū)別呢？從外在表現(xiàn)形式來看，兩者十分相似，均是依據(jù)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的決定，而作出的不準(zhǔn)出境決定。區(qū)別之處在于，行政協(xié)助必須發(fā)生于行政主體之間，本項(xiàng)的“國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門”與邊防檢查機(jī)關(guān)均是行政機(jī)關(guān)。但第(三)項(xiàng)“有未了結(jié)的民事案件，人民法院決定不準(zhǔn)出境”中的“人民法院”毫無疑問屬于司法機(jī)關(guān)。第(二)項(xiàng)“被判處刑罰尚未執(zhí)行完結(jié)或者屬于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人”中涉及的國(guó)家機(jī)關(guān)同樣屬于司法機(jī)關(guān)。邊防檢查機(jī)關(guān)依公安機(jī)關(guān)、人民檢察院交付的犯罪嫌疑人名單，對(duì)其作出不準(zhǔn)出境的決定。而公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事案件時(shí)，屬于廣義上的司法機(jī)關(guān)。故邊防檢查機(jī)關(guān)依據(jù)第12條第(二)項(xiàng)、第(三)項(xiàng)作出的不準(zhǔn)出境決定不屬于行政協(xié)助。

三、我國(guó)公民不準(zhǔn)出境的司法救濟(jì)

邊防檢查機(jī)關(guān)依據(jù)《出境入境管理法》第12條的規(guī)定作出不準(zhǔn)出境的決定時(shí)，會(huì)對(duì)當(dāng)事人造成一定的影響。“無救濟(jì)則無權(quán)利”，這句古老的法律諺語告訴我們，在權(quán)利受到侵犯之后，如果公民無法獲得有效的法律救濟(jì)，那么法律上的權(quán)利和自由將會(huì)成為一紙空文，法律的權(quán)威也將會(huì)大打折扣。在厘清了邊防檢查機(jī)關(guān)作出的我國(guó)公民不準(zhǔn)出境決定的法律性質(zhì)后，進(jìn)一步明確救濟(jì)措施，不僅有助于維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，更有助于深層次理解邊防檢查機(jī)關(guān)作出的我國(guó)公民不準(zhǔn)出境的決定的法律效果。

基于以往不同的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論，行政相對(duì)人享受的救濟(jì)權(quán)利是不完全一致的。如認(rèn)為查控行為是國(guó)家行為，會(huì)出現(xiàn)行政復(fù)議或行政訴訟排除的情況。在實(shí)踐中，邊防檢查機(jī)關(guān)可能會(huì)擴(kuò)大查控行為的范圍，進(jìn)而侵犯公民的救濟(jì)權(quán)利。經(jīng)過上文的分析后，我認(rèn)為，邊防檢查機(jī)關(guān)基于《出境入境管理法》第12條第1項(xiàng)至5項(xiàng)規(guī)定作出的不準(zhǔn)出境決定，行政相對(duì)人不服的，均可提起行政復(fù)議或者行政訴訟。需要注意的是以下兩點(diǎn)：

第一，我國(guó)的出入境管理隊(duì)伍由兩種體制組成，存在著職業(yè)制邊防檢查站與現(xiàn)役制邊防檢查站的區(qū)別。全國(guó)除北京、天津、上海、廈門、汕頭、廣州、珠海、深圳、海口等九個(gè)城市的邊防檢查總站直屬公安部出入境管理局為職業(yè)制外，其他邊防檢查機(jī)關(guān)均歸屬于公安部邊防管理局，為現(xiàn)役體制。體制的不同，導(dǎo)致在確定行政復(fù)議機(jī)關(guān)時(shí)存在一些特殊規(guī)定。《公安機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件程序規(guī)定》第12條規(guī)定，對(duì)出入境邊防檢查站作出的具體行政行為不服的，向出入境邊防檢查總站申請(qǐng)行政復(fù)議。第13條規(guī)定，對(duì)公安邊防部門以自己名義作出的具體行政行為不服，向其上一級(jí)邊防部門申請(qǐng)行政復(fù)議；對(duì)公安邊防部門以地方公安機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向其所在地的縣級(jí)以上的地方人民政府公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。

第二，在行政訴訟實(shí)踐中，由于查控行為是邊防檢查機(jī)關(guān)針對(duì)行政相對(duì)人實(shí)施的，行政相對(duì)人無法知曉行政協(xié)助關(guān)系的存在及交控單位的情況。因此，當(dāng)行政相對(duì)人認(rèn)為查控行為損害其合法權(quán)益時(shí),往往只能針對(duì)邊防檢查機(jī)關(guān)提起行政訴訟。但從法制的應(yīng)然性而言，當(dāng)邊防檢查機(jī)關(guān)根據(jù)《出境入境管理法》第12條第5項(xiàng)規(guī)定作出不準(zhǔn)出境決定時(shí)，基于行政協(xié)助法律關(guān)系的特殊性，行政協(xié)助主體與被協(xié)助主體共同對(duì)其行為負(fù)責(zé)。因而在行政訴訟中，國(guó)務(wù)院主管部門與邊防檢查機(jī)關(guān)應(yīng)作為共同行政訴訟的被告，分別根據(jù)自身在查控工作中所起作用承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。具體而言，邊防檢查機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)違法建立協(xié)助關(guān)系及違法實(shí)施查控行為所引起的法律責(zé)任負(fù)責(zé)，交控單位應(yīng)對(duì)邊防檢查機(jī)關(guān)合法實(shí)施查控行為引起的法律責(zé)任負(fù)責(zé)。在復(fù)議中，根據(jù)《行政復(fù)議法》第15條的規(guī)定，對(duì)兩個(gè)或者兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)以共同名義作出的具體行政行為不服的，向其共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，故行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該是國(guó)務(wù)院。

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(責(zé)任編輯 杜 彬)

Research on the Legal Nature of Not Allowing Citizens to Exit

ZHANG Yixiang

(TeamofGraduateStudent,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

As for the legal nature of the terminology that Chinese citizens are not allowed to leave the country, there is no consensus in the academic circles. At present, there are four main different viewpoints, which are the statement of administrative licensing, the statement of administrative enforcement, the statement of administrative punishment and the statement of acts by the state. This paper starts with article 12 of the Law of the People’s Republic of China on Entry-exit Administration, systematically analyzes the situations regulated by article 12 with the basic theory of administrative law, and lists four reasons that immigration inspection authorities forbid Chinese citizens to leave the country. They are administrative licensing, administrative enforcement measures, administrative confirmation and administrative assistance.

immigration inspection authorities; law on entry-exit administration; not allowed to leave the country; administrative licensing

2015-10-26

張翼翔(1992— )，男，湖南澧縣人，在讀碩士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2017)01-0043-06