危險貨物海上跨界運輸的沿海國管轄權

邢望望

(上海交通大學凱原法學院，上海 200030)

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危險貨物海上跨界運輸的沿海國管轄權

邢望望

(上海交通大學凱原法學院，上海 200030)

近年來，隨著產業分工全球化，危險貨物海上跨界運輸已變得越來越普遍，于是出現了與此相關的一系列法律爭議。從危險貨物的法律性質出發，可以將危險貨物分為禁止運輸的危險貨物、特殊危險貨物、普通危險貨物三類，分別討論其對應的沿海國管轄權問題。針對不同種類的危險貨物，沿海國應采取不同的管轄措施，嚴格管控禁止運輸之危險貨物的海上運輸，規范針對運輸特殊危險貨物的事前告知制度，嚴格監督且加強對普通危險貨物的海上跨界運輸的管理。

《聯合國海洋法公約》；危險貨物；海上運輸；沿海國管轄權

危險貨物的海上跨境運輸是指海運船舶通過沿海國的領海或專屬經濟區將危險貨物運輸至第三國的跨境運輸。比如在1992年12月，日本籍“破曉·丸號”運載2 000多磅用于核武器生產的钚從法國繞行南非好望角，然后途徑澳大利亞及新西蘭海域到達日本，運輸途中遭到了航線可能經過的國家的強烈反對。[1]自20世紀70年代起，隨著世界范圍內的產業分工轉移，原材料和制成品的海上跨界運輸變得十分普遍，其中危險貨物海上跨界運輸問題備受沿海國關注。厘清沿海國對不同危險貨物海上跨界運輸的管轄權，對包括中國在內的沿海國家而言更是有著現實參考意義。

航運本身作為高風險的行業，海上運輸的超長距離及運輸途中惡劣的環境都增加了危險貨物海上運輸的風險，一旦發生事故，這些危險貨物將會隨著海水的流動迅速擴散，進而對海洋環境及事故海域沿海國的居民生存造成不可挽回的損失*參見《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約締約方大會第七屆會議報告》(文件號：UNEP/CHW.7/33)。。隨著人類海洋環境保護意識的增強，加之危險貨物海上運輸本身對海洋環境可能造成的巨大危害，各沿海國政府和民眾對危險貨物海上運輸表現出不同程度的抵觸情緒*比較著名的案例如美國“MOBRO4000號”垃圾船事件。。在此背景下，沿海國政府逐漸傾向于加強對其管轄水域的管控，甚至限制或禁止裝載有危險貨物的商船航經其領海和專屬經濟區。

針對沿海國對危險貨物跨界運輸的管轄權，筆者認為不應該一概而論，而是應該針對不同危險貨物采取不同的管轄措施，在保護海洋環境與航行自由之間維持平衡。學界對危險貨物海上運輸的研究主要著眼于商事運輸合同中的風險防控和損害責任問題，很少從國際法角度去審視危險貨物海上跨界運輸所帶來的沿海國管轄權與商船航行權之間的沖突。雖然國內對特定危險貨物(如核物質和危險廢物)的海上跨界運輸也有諸多論述，但是缺少從宏觀層面進行的危險貨物海上跨界運輸的研究。因此，筆者認為對于國際法上該如何分類危險貨物以及沿海國依據這樣的分類行使何種形式的管轄權，應更加具體深入地進行探究。

一、危險貨物法律分類與沿海國管轄權

(一)依法律性質的危險貨物分類

危險貨物是指貨物本身具有不穩定的物理化學生物特性，易對人體或者環境產生有毒有害副作用的物質。中國給出的官方解釋是，“具有爆炸、易燃、毒害、感染、腐蝕、放射性等危險特性，在運輸、儲存、生產、經營、使用和處置中，容易造成人身傷亡、財產損毀或環境污染而需要特別防護的物質和物品*參見中國制定的《危險貨物分類和品名編號》國家標準GB6944-200。”。顯而易見的是危險貨物的“爆炸”“易燃”“毒害”“感染”“腐蝕”“放射性”等屬性，都是其極度危險的物理、化學和生物特性。針對危險貨物的不同物理、化學和生物特性，《聯合國危險貨物運輸示范規則》(簡稱《示范規則》，又稱“橙皮書”)和國際海事組織制定的《國際海運危險貨物規則》(簡稱《國際危規》)就將危險貨物分為了易爆物質、氣體、易燃液體、易燃固體、過氧化物、有毒傳染物質、放射性物質、腐蝕性物質、危險混合物共九大類。[2]

根據危險貨物的物理、化學和生物特性進行分類，既考慮到不同特性的危險貨物在運輸存儲時需要進行一系列不同的裝運、包裝、積載等防護措施，也有利于促進危險貨物的安全運輸。當采用這樣的分類來討論危險貨物海上跨界運輸這樣的政治法律議題時，依據物理、化學和生物特性進行的分類則存在明顯的不適用性問題。注意到《國際危規》近年的修訂版本中開始規定了“禁止運輸的危險貨物”(dangerous goods forbidden from transportation)這樣一個概念*參見《國際危規》1.1.4節的規定。，以及聯系到核物質和危險廢物的海上跨界運輸時常引起的與沿海國沖突問題，筆者認為可以依據危險貨物的法律屬性，在研究沿海國管轄權問題時將危險貨物分為：禁止運輸的危險貨物(國際公約普遍禁止運輸的危險貨物)、特殊的危險貨物(國內法單方面禁止過境運輸的危險貨物)、普通危險貨物三類。

(二)分類討論危險貨物海上跨界運輸沿海國管轄權的必要性

依據危險貨物的法律屬性不同，將其區分開來，并據此分別分析沿海國環保管轄權問題具有現實必要性。危險貨物海上跨界運輸中存在的現實問題，在《聯合國海洋法公約》中也未能得到很好的解決。聯合國第三次海洋法會議的一個重點議題就是針對船源污染的傳統管轄權結構已經不足以保護沿海國的海洋環境利益的問題，在《聯合國海洋法公約》中加強了沿海國和港口國的管轄權并增加了船旗國的責任，雖然這樣的變革已是長足的進步，但并沒能有效地削減船源污染對海洋環境的破壞。[3]400不僅如此，由于難以在船旗國的航行權和沿海國的環境管轄權間達成平衡，反而形成了一個比較復雜的海上環境保護管轄權體系。

一方面《聯合國海洋法公約》在立法時秉持了“航行自由原則”*“航行自由”作為公海自由的最主要的內容，在17世紀就被國際社會廣泛接受，并成為《聯合國海洋法公約》的奠基性原則之一。并規定商船享有無害通過領海的權利、過境通行國際海峽的權利以及自由航行于專屬經濟區和公海的權利，即商船的航行權。另一方面許多沿海國還認為“海洋環境保護和保全原則”和“航行自由原則”是《聯合國海洋法公約》中同等重要的原則，因此依據《聯合國海洋法公約》第221條，沿海國為保護其海岸或有關利益，有權在其領海范圍以外采取和執行與實際的或可能發生的損害相稱的措施。與此同時沿海國認為其還有權根據《聯合國海洋法公約》第25條防止和管轄“非無害”通過。于是這就導致了商船航行權和沿海國管轄權之間的沖突，沿海國在擴張其管轄權的時候，不僅會限制商船自由航行的權利，也是對《聯合國海洋法公約》中航行權的侵犯。

由于近海海域風浪較小有利于航行的安全，世界上大部分海上航線都在離海岸較近的200海里以內，如果沿海國對危險貨物采取嚴格的管轄措施，必然會影響到世界海運的發展和經濟全球化的進步。在商船航行權和沿海國管轄權沖突的背景下，針對海上跨界運輸危險貨物問題，雖然各國就危險廢物和核物質運輸達成了諸多協議，但沿海國和運輸國之間仍未能根本調和矛盾沖突，國際社會也沒有給出相應的解決方案，從而未能在現行法律框架下解決相應問題。筆者認為在此背景下，只有通過對危險貨物進行法律上的分類，沿海國再對不同危險貨物進行區別管轄，才能清晰地分析沖突并更好地尋找對策，也才有可能最終解決危險貨物海上跨界運輸中存在的諸多國際法問題。

二、禁止海上運輸的危險貨物之沿海國管轄權

(一)國際公約下的該類危險貨物

根據《國際危規》第1.1.4節的規定，禁止運輸的危險貨物(dangerous goods forbidden from transportation)是指在通常運輸條件下除非有其他例外規定，任何極不穩定，極易發生爆炸或危險反應，易燃或遇熱反應或遇熱釋放有毒物質、易腐蝕或易燃氣體的物質都是禁止運輸的物質。

最早對禁止運輸危險貨物進行規定的是《1914年國際海上人命安全公約》(簡稱SOLAS 1914)，該公約規定任何貨物由于其性狀、數量及裝載方式而有可能給乘客或船舶帶來危險，則原則上是禁止運輸的。SOLAS 1914雖然從未生效，但是其后的幾次修訂版本都維持了SOLAS 1914的表述，直到1948年修訂該公約時想要為危險貨物運輸制定標準，從而變成了“除非已采取了必要謹慎的防護措施，否則船舶禁止運輸相關危險貨物”。這樣的規定給各國國內法留下了很大的空間，從而導致了有關危險貨物運輸的法律規定的復雜化，于是在1956年聯合國危險貨物運輸專家委員會(CETDG)制定了一份有關統一危險貨物運輸法規的報告。[4]報告提出在現行法律規范的框架內，制定一份世界范圍內統一的有關危險貨物運輸的法律文件，促使產生了上文提到的《示范規則》和《國際危規》。[5]

《國際危規》具體列出了21種禁止運輸的物質，包括溴酸銨、氯酸銨、亞氯酸銨、銨化合物混合物等。此外《國際危規》第3.3章還規定了“除主管機關特殊授權外，禁止運輸的物質”一欄有15種適用特殊規定的危險貨物，以及2種禁止運輸的化學性質不穩定的混合物。[6]國際公約中規定的禁止運輸危險物的品類較少，但是其明確具有強行法效力。《示范規則》作為示范法，在中國又被稱為“橙皮書”，其本身并不具有國際法效力。雖然《示范規則》只是示范性的“軟法”，但是自其發布以來，就被作為國際性、地區性、各國運輸規范的范本，受到了廣泛的間接適用。《國際危規》也于2001年進行了結構調整，以便和《示范規則》保持一致，并被許多國家的內國法所吸收采納。可以確定的是《國際危規》已經被世界各國廣泛采納，自2004年1月1日起成為《1974年國際海上人命安全公約》(簡稱SOLAS公約)項下強制性實施規則，成為指導全球海上危險貨物運輸的有效規則，但仍有部分內容是建議性的。[7]因此從某種意義上說，《國際危規》中列舉的禁止海上運輸的危險貨物品類已經在相當范圍內得到適用，沿海國在沒有特殊情況下可以對該類危險貨物行使相對充分的管轄權。

(二)充分的沿海國管轄權

危險物質或貨物的海上跨界運輸存在著極大的隱患，可能會對當地生態環境和人類健康造成極大的危害。正是基于對海洋環境和沿海居民的保護，國際社會才以公約的方式禁止了諸多危險貨物的海上運輸。被列入《國際危規》禁止海上運輸品類的危險貨物，由于其本身巨大的危險性，已經被國際社會禁止跨境運輸，那么跨境運輸已經被禁止海上運輸的危險貨物本身即是違反了國際法的規定。

對于已經被國際社會禁止運輸之危險貨物的海上跨界運輸，沿海國的管轄權不僅來源于《聯合國海洋法公約》、SOLAS公約或《經1978年議定書修訂的1973年防止船舶造成污染公約》(簡稱MARPOL公約)的具體規定，甚至來源于必要性原則和自衛原則。[3]426雖然1967年英國對“托利·堪庸”(Torrey Canyon)油輪事故進行的干預引起了一定的國際法爭議，但在習慣法上沿海國對海上運輸事故具有事后的干預權確實得到了廣泛的認可。[3]426《1969年國際干預公海油污事件公約》更是明確了沿海國在必要時有權于公海上采取行動防止、減輕和消除來自公海的油污威脅，而該公約的1973年議定書更將公海油污威脅擴大到了其他污染損害。沿海國不僅有權對航經其領海或專屬經濟區的裝載有禁止運輸危險貨物之運輸船有管轄權，對公海上自由航行的該類船舶也應有進行干預的權利，因為裝運禁止運輸危險物品的船舶由于其特殊屬性本身就不應再享有航行自由。基于風險防御原則和《1969年國際干預公海油污事件公約》第1條第1款的條文，沿海國對禁止運輸危險貨物海上跨境運輸的干預權不僅存在于事故發生之后，還包括事前的阻卻和防止(prevent)*參見《1969年國際干預公海油污事件公約》第1條第1款：“Parties to the present Convention may take such measures on the high seas as may be necessary to prevent, mitigate or eliminate grave and imminent danger to their coastline or related interests from pollution or threat of pollution of the sea by oil, following upon a maritime casualty or acts related to such a casualty, which may reasonably be expected to result in major harmful consequences.”。

針對《國際危規》已經禁止運輸的危險貨物，由于沿海各國根據《聯合國海洋法公約》有權也有義務保護和保全其管轄和控制下的海洋環境，沿海國對該品類禁止運輸的危險貨物的海上跨境運輸已經不僅是擁有管轄權，甚至是需要履行國際社會所要求的管轄義務，即絕對禁止載有該品類危險貨物的船舶進入其管轄的水域，無論是領海還是專屬經濟區；對于已經進入其管轄水域并裝載有該品類危險貨物的船舶，沿海國有權采取適當的措施來管理該船舶的航行。

三、特殊的危險貨物跨界運輸與事前告知制度

(一)特殊危險貨物的分類

雖然《示范規則》和《國際危規》的廣泛適用有效地統一了有關危險貨物海上運輸的規則，但是至于哪些貨物屬于禁止運輸貨物以及危險貨物在達到何種條件下才可以運輸，由于歷史和政治上的種種原因，不同國內法之間以及國內法與國際法的規定之間仍然有很大區別。比如加拿大在其《危險貨物運輸規范》附件三中列舉了數百種禁止運輸的危險貨物和每種危險貨物可運輸的數量*參見Government of Canada，The Transportation of Dangerous Goods Regulations，Schedule 3。，而美國也在《聯邦行政法規匯編》的第173條第21款中詳細規定了禁止運輸的物質和包裹*參見USA，Code of Federal Regulations，Title 49-Transportation，§ 173.21。。加拿大和美國的規定方式與《示范規則》和《國際危規》完全不一樣，雖然兩國的規定都非常復雜且詳細。美國和加拿大都是SOLAS公約的締約國，但是《國際危規》中規定的禁止運輸危險貨物品類遠不及美加兩國嚴格，這就導致了商船運載危險貨物航經美加航線時需要特別注意不能違反兩國特殊的法律規定。因此筆者將那些僅由沿海國國內法而不是《國際危規》等國際公約認定的禁止海上運輸的危險貨物列為特殊的危險貨物，即指那些僅在國內法上而不是國際法上被認為是禁止運輸的危險貨物。

國內法與國際法就有關規定存在不一致是由立法傳承所導致的。19世紀時海上危險貨物的運輸量并不大，早期的國際法和國內法對危險貨物的規定也并不詳細。比如1894年的《英國商船法案》第301條就規定“在移民船上不能運輸任何在性狀上有損乘客或船舶安全的物品”，但是并沒有具體規定哪些是禁止運輸的危險貨物，以及是否在所有的商船上都適用。隨著危險貨物運輸量的上升，國際社會對危險貨物運輸的安全性越來越關注，也就有越來越多的國內立法和國際條約規則被制定出來，但這也導致了有關禁止運輸危險貨物規定的復雜化和不統一，尤其在國際公約和國內法之間存在著具體規定不一致的情況。為了統一有關規定，一方面國際社會制定了《示范規則》和《國際危規》這樣的國際公約，另外一方面許多國家也直接適用相關國際公約，從而避免在禁止運輸危險貨物品類上的沖突。但是仍然存在著SOLAS公約的締約國，在《國際危規》的品類名錄之外規定其他危險貨物品類。

在歷史問題沒能得到解決的同時，隨著時代的發展，新出現的諸多帶有政治敏感性的事件也導致了各國國內法與國際公約無法完全統一。比如自20世紀70年代以來，核物質和危險廢物的海上運輸受到了廣泛關注，甚至還引起了政治沖突。隨著核物質在工業、醫學等領域的廣泛應用以及向發展中國家運送廢物的興起，核物質和危險物質的海上運輸規模越來越大。至于同樣具有爭議的危險廢物，由于其中多含有鎘、鉛、萊、溴化助燃劑、六價鉻等多種化學物質，具有極強的毒害性、腐燭性、放射性等特性，會對生態環境和人類健康造成極大的危害。一些沿海國，為防止此種運輸可能給本國帶來的環境損害風險，一方面紛紛要求通過國際性或區域性的條約全面禁止非法危險廢物跨境轉移，另一方面積極完善國內立法來對此種運輸加以規范。[8]80

(二)沿海國的不同管轄權實踐

針對那些僅由沿海國國內法而不是《國際危規》認定的禁止海上運輸的危險貨物，沿海國的管轄權并不能說是充分的，而是要就沿海國對其內水、領海和專屬經濟區不同管轄權來分別討論。

根據《聯合國海洋法公約》，沿海國有權將國內立法適用于內水(比如港口)并規定外國船舶的準入條件，因此沿海國有權為內水航行設定更高的標準，雖然這樣的行為會單方面限制外國船舶的航行權*比如在Exxon Valdez事故之后，美國在國際海事組織未作出規定之前就單方面立法禁止單殼油輪進入其港口。。[3]414針對領海，沿海國一方面對其領海的上空及其海床和底土都享有主權*參見《聯合國海洋法公約》第2條。，另一方面沿海國還有權就保全環境減少污染制定關于無害通過領海的法律*參見《聯合國海洋法公約》第23條。。雖然不能說沿海國對其領海內的航行權事宜享有完全管轄權，但沿海國有權依據主權原則適用其國內法。為了保全其領海環境，沿海國有權在劃定特別敏感水域*1990年，澳大利亞將大堡礁劃為特別敏感水域，對過境船舶實施強制領航，該行為獲得了國際海事組織的承認。、劃定航線和進行航運管理、禁止污染物排放等之外，制定法律禁止某些特殊的危險貨物通過其領海，以及制定法律來規范危險貨物運輸必須達到的裝運要求。

作為從公海獨立出來的專屬經濟區，在這一區域內沿海國對其自然資源享有主權權利和其他管轄權，但其他國家也享有航行、飛越自由的權利*參見《聯合國海洋法公約》第58條第1款。。危險貨物運輸船舶在符合《聯合國海洋法公約》規定的條件下，在專屬經濟區內類推適用公海的自由航行制度，而不受他國的干擾和阻撓。雖然《聯合國海洋法公約》第221條賦予沿岸各國在其領海范圍以外，采取和執行與實際的或可能發生的損害相稱的措施的權利，但是該種權利是事后權利，并沒有賦予沿海國制定法律來約束在其專屬經濟區運輸危險貨物的權利。在作為專屬經濟區內特殊區域的毗連區中，沿海國有權行使有關海關、財政、移民或衛生的管制*參見《聯合國海洋法公約》第33條。，也就是說如果危險貨物運輸船裝運了某些有毒、傳染性生物物質經過沿海國的毗連區，則可能觸犯沿海國對毗連區的衛生管制。對于沿海國能否依據本國法單方面禁止相關危險貨物經過其專屬經濟區的問題，沿海國有著三種不同的管轄權實踐，歸納起來主要為開放、禁止和謹慎三種管轄態度。

首先，世界上不少國家，例如英國、法國、日本，因為其需要不斷通過海洋運輸放射性物質或危險廢物，故對該類危險貨物海上跨界運輸采取開放態度。這些國家不僅主張載有特殊危險貨物的商船擁有通過專屬經濟區的航行權，還主張其擁有航經領海的無害通過權。同時這些國家還主張其所運輸的特殊危險貨物一般都經過嚴格的包裝以及無害化處理，滿足各類國際公約的規定，因此并不存在“有害”通過的情形，也無義務事先向沿海國通報航線或獲得審批。[9]

其次是與開放態度相對的完全禁止態度，即部分國家禁止任何載有其國內法規定的禁止運輸危險貨物運輸船舶進入其管轄海域。比如1992年加勒比島國通過《钚航運宣言》禁止所有載有核物質的貨船經過加勒比海，此舉使加勒比海成為真正“無核區”。1995年，裝載核燃料的“太平洋·長尾夫”號從法國駛往日本，就先后遭到巴西、智利、阿根廷、南非等國公開禁止該船通過其專屬經濟區。[10]采取該態度國家的理由也很簡單，擔心運輸船上裝載的特殊危險貨物會影響其管轄海域的安全及環境。

最后是相對完全禁止態度的國家，許多國家采取謹慎的開放態度，主張裝載特殊危險貨物的運輸船在跨界航經相關沿海國領海和專屬經濟區時，需要事前告知。比如《1994年埃及環境法和執行條例》(LawNumber4of1994PromulgatingtheEnvironmentLaw)第32條規定，凡進口或運輸危險放射性物質需要經過其專屬經濟區或領海，都應在事前獲得有關部門允許。另外1999年太平洋島嶼國家領導在南太平洋論壇會議上也曾敦促成員國加強與國際原子能機構及國際海事組織的合作，以促進建立事前通知、磋商制度。[8]80

(三)風險預防原則與事前告知制度

《聯合國海洋法公約》并沒有改變沿海國對領海具有管轄權這一習慣法原則和趨勢，而僅僅是將領海拓展到了12海里以及明確領海管轄權的限度。[3]417在第三次聯合國海洋法會議上，由于MARPOL公約賦予沿海國的立法與執法管轄權不足，加拿大和澳大利亞牽頭想要進一步拓展沿海國的管轄權，這得到了諸多發展中國家的支持。[3]418專屬經濟區制度的引入即為了平衡航運國和沿海國之間的利益，既維護了所有國家的自由航行權，又適度保障了沿海國的管轄權，從而否決了拉美國家200海里領海的主張。[3]419除了《聯合國海洋法公約》第234條的例外規定*《聯合國海洋法公約》第234條是對加拿大和俄羅斯保護其在北冰洋上利益的一個讓步。，公約第211條要求沿海國在專屬經濟區內制定防止、減少和控制來自船只污染的法律和規章時必須“符合通過主管國際組織或一般外交會議制訂的一般接受的國際規則和標準”。因此實際上沿海國并沒有真正獲得在專屬經濟區內進行污染控制的立法權，于是采取對危險貨物海上跨界運輸完全禁止的做法顯然是不恰當的。

雖然沿海國在法律上無權單獨立法限制特殊危險貨物運輸船經過其專屬經濟區，但是基于風險防御原則(precautionary principle)，由于許多危險貨物海上運輸具有很高的風險，沿海國有權對危險貨物海上運輸的風險進行防范，甚至采取必要的措施。主張采取謹慎管轄態度的國家，在實踐上主要采取事前告知制度(prior notification)。基于其保護海洋環境的權利和義務，特殊危險貨物海上運輸途經的沿海國所主張的預防性國家實踐主要體現為：運輸危險和放射性物質的船舶須在通過其領海及其他管轄海域時，事前通知沿海國。沿海國希望通過事前告知減少未經證實的謠言所造成的恐慌，以及確保及時做好處理沿海緊急事件發生時的應急計劃。

即便許多沿海國認為《聯合國海洋法公約》第23條并未充分考慮到沿海國家海洋環境保護及安全的需要，但告知義務并不是《聯合國海洋法公約》第23條所要求的通過他國領海特別預防措施的一項義務。在危險廢物的跨界運輸上，雖然《巴塞爾公約》有規定危險廢物運輸過境國的事先知情同意程序制度，但在現行的海上危險貨物運輸安保體系中，并沒有明確提出發貨人或承運人對沿線途經國的告知義務，[11]在特殊的核物質跨界運輸上，由于核運輸保密性等種種原因，發貨人和承運人堅持拒絕以任何形式公開或告知航線，并聲稱載有核物質的船舶應當同其他船舶一樣享有領海無害通過權以及公海、專屬經濟區中的航行自由權利。事實上，是否應當履行事前告知義務、在何種程度上公開航線信息，成為沿海國保護海洋環境的權利與特殊危險貨物運輸方享有的航行權沖突的本質。

由于特殊危險貨物的嚴重危險性和危害性，以及考慮到沿海國對海洋環境的管轄權，在不少海上跨界運輸特殊危險貨物的實踐中，載有特殊危險貨物的運輸船已經開始遵循了事前告知這一制度。例如1997年12月日本核物質運輸船舶就聲明了其將在次年離開法國時的航行路線，1998年英國核物質運輸船舶在通過巴拿馬運河時也事前通知了運河委員會。[12]

四、普通危險貨物與“特別預防措施”

(一)普通危險貨物的界定

除了國際公約和國內法明令禁止運輸的危險貨物以及特殊的危險貨物之外，其他有毒有害物質，筆者都將其歸類為普通危險貨物。這些危險貨物本身也同樣具有破壞生態環境、危害人命財產的可能性，其危害性也十分嚴重，但是相對于前兩類危險貨物，其危險性和危害性已相對較小。在對普通危險貨物的具體品類進行界定時，仍然存在兩個問題：第一是“危險”的定義該如何界定？第二是如何確定普通危險貨物和特殊以及禁止運輸危險貨物之間的界限？

在“危險”界定的問題上，何為“危險”貨物，本身就是一個現實規范性問題，只有在貨物發生了致害情形時才能確定其為“危險”貨物，但是人們需要規則來預測并防止有危險因素的貨物產生致害結果。[13]雖然那些有毒有害的物質毫無疑問可以被認為是“危險”的，但是一些普通物質，在特定情況下也會產生危害結果，比如說谷物的自燃、面粉的爆炸等都是極度危險的。無論如何，確定何種物質為“危險”物質都是十分重要的，因為這不僅有利于確定海商法上的責任標準，還有利于維護海運安全和海洋環境安全。在危險貨物的運輸上，承運人一般是對“危險”因素首先界定的人，因為承運有著巨大風險的貨物，必然會對其商業事業產生危害，因此無論在提單還是租約中，都會包含有關危險貨物的條款，但是這些商業合同并不能通過列舉式方式來確定危險貨物的定義，此時有些運輸合同會被并入公約來規范危險貨物的定義和裝運條件，《國際危規》以及運輸公約等規則就因此常常被并入提單或者租約。[14]47即使《國際危規》以列舉的方式列出了多種危險貨物，并不能說這樣的列舉是全面和精確的，因此《國際危規》在每一類危險貨物下也分別用類比的方式指出其他有相似性質和危害的物質也適用相關分類要求的裝運規則*參見《國際危規》Chapter 2部分的定義條款。。相對于《國際危規》，無論是SOLAS公約還是《海牙/維斯比規則》等公約都更加沒有給出“危險”的具體定義。[14]52

在確定普通危險貨物和禁止運輸危險貨物之間界限的問題上，特殊危險貨物這一分類的存在本身就說明禁止運輸貨物和普通危險貨物之間的界限并不明確。從物理、化學和生物性質來說，危險貨物的危險性和危害性是存在一定層級的，有些物質可能是極其危險，有些是相對危險，如果依據這樣的標準，那么危險程度越高的物質越應該被禁止運輸，但是當危險性達到何種程度時才應該被禁止運輸則缺少標準。另外危險這個概念也只是一個相對的概念，外加各種政治角力導致的危險貨物運輸利益訴求不同，給普通危險貨物和禁止運輸危險貨物的界定帶來困難，才產生了特殊危險貨物這樣一個分類。禁止運輸的危險貨物、特殊危險貨物、普通危險貨物三者之間的界限應該是動態的，隨著社會的發展和國際公約的修訂以及運輸安全性的提高，一個普遍的趨勢應該會是三個分類下的危險貨物會有所變化，而更多的關注點會被放到危險貨物運輸的技術條件提升上以提高危險貨物運輸的安全性。

(二)“特殊預防措施”與沿海國管轄

在專屬經濟區內沿海國對普通危險貨物的海上跨界運輸行使管轄權須“適當顧及其他國家的權利和義務”*參見《聯合國海洋法公約》第56條第2款。，其中包括航行自由的權利，這就需要適用統一的船舶污染防治標準，相關標準又依賴于國際海事組織(主要由海運國家所主導)來制定。[3]420對于普通危險貨物這樣風險性和危害性相對較小的貨物之海上運輸，除了依據《聯合國海洋法公約》第211條第6款規定劃定特別區域外，沿海國對相關船舶航經其專屬經濟區往往采取開放態度。

即使在領海，針對普通危險貨物，沿海國也不可以限制外國船舶享有的無害通過權，就像油輪一樣，該通過也是無害的。此時沿海國有權采取風險預防措施來控制風險，比如要求相關船舶持有相關文件、遵守MARPOL等公約的具體規定、限制船舶從專門航道通過等。[3]415具體而言，沿海國對普通危險貨物海上跨界運輸的管轄應該體現在兩個方面：一方面是對《聯合國海洋法公約》規定的運輸方應該采取“特殊預防措施”的監督；另一方面是對其管轄水域內危險貨物海運的管理。

針對危險貨物海上跨界運輸的特別危害，《聯合國海洋法公約》第23條規定了從事此類運輸的船舶要遵守國際協定所規定的“特別防護措施”，但是《聯合國海洋法公約》作為框架式公約并沒有指明“特別防護措施”的內容以及所依賴的具體公約。《聯合國海洋法公約》中的許多條款只是原則性規定，需要通過其他國際公約的具體操作性規范來解讀補充，第23條就是典型。有學者認為此處的“國際協定”主要是指由國際海事組織制定的SOLAS公約和MARPOL公約等。[8]81作為聯合國的特別機構，國際海事組織主要是為航運安全和環保制定標準，其在《聯合國海洋法公約》的制定過程中也起到了積極作用，由國際海事組織制定的可以用來具體規范《聯合國海洋法公約》中“特別防護措施”的公約除了SOLAS公約、MARPOL公約、《國際危規》之外，還有《國際散裝液化氣體船舶構造和設備公約》(IGC公約，并已經通過SOLAS公約第七部分的強制適用而成為強行法)、《國際散裝危險化學品船舶構造和設備公約》(IBC公約，并已經通過SOLAS公約和MARPOL公約的強制適用而成為強行法)、《國際海運固體散貨規則》(IMSBC公約，并已經通過SOLAS公約第六部分的強制適用而成為強行法)。[15]“特殊預防措施”作為運輸方的義務，也是沿海國著重監督的對象，體現了沿海國的管轄，學者勞瑞教授就指出如果指定的特殊預防措施未被尊重履行的話，此類船舶的無害通過就可能導致任意污染行為。[16]

除了規定對“特殊預防措施”監督管轄這樣的間接管轄，《聯合國海洋法公約》簡略規定了沿海國對普通危險貨物運輸船可以采取的大致管理措施。公約第21條賦予沿海國對無害通過擁有制定法律和規章的權利，以及第22條賦予沿海國有管理領海內的海道和安排分道通航制的權利，但這些都沒有區別危險貨物的具體類別。在實踐中，由于普通危險貨物的海洋環境危害性相對較小，且承運人往往都會十分謹慎小心以防止意外發生，即使發生意外也很少會超出船舶本身的范圍，因此沿海國對普通危險貨物海上跨界運輸持有開放的態度。海上事故具有不可預測性，海難的發生、船舶碰撞或觸碰都有可能導致危險貨物的泄漏，到時即使是普通危險貨物也會對海洋環境造成嚴重危害。針對普通危險貨物海上跨界運輸存在的危害性，沿海國往往會制定一系列規則來規制危險貨物的運輸，就包括船舶在進入交通管理(VTS)中心控制的水域時，應當向交通管理中心報告，并接受該中心海事執法人員的指令；而對于裝載危險貨物的船舶進出港事項，則要求進行事先申報，經批準后方可進出港*參見《中華人民共和國船舶載運危險貨物安全監督管理規定》第23條。。各沿海國海上運輸主管部門對危險貨物船舶還有權規定專用航道、航路，同時還會嚴禁載運爆炸品、放射性物品、有機過氧化物、閃點28℃以下易燃液體和液化氣的船與其他駁船混合編隊拖帶。另外載運散裝液體危險性貨物的船舶在港口水域外從事海上危險貨物過駁作業，也會受到限制和約束*參見《中華人民共和國船舶載運危險貨物安全監督管理規定》第12條。。

四、結語

綜合上文的分析，可以看出危險貨物海上跨界運輸涉及的法律規范之多，情況之復雜以及沿海國管轄措施之零散，這就要求國際社會在對危險貨物依自然屬性分類之外，建立起法律性質下的危險貨物分類方式，也就是將危險貨物分為禁止運輸的危險貨物、特殊的危險貨物和普通危險貨物，針對不同的分類下的危險貨物，為運輸方設定不同的權利義務，沿海國也依此施行不同的管轄措施。

首先，對危險貨物依法律性質分類的統一，應該從禁止運輸的危險貨物品類統一開始。為了統一禁止海上運輸危險貨物的品類，應當在國內法上參照和適用《國際危規》和SOLAS公約，并和公約就有關品類的規定保持一致。而在這個問題上，德國與英國的做法則比較可取，兩國都希望通過適用國際法來維護航運安全。[14]33在德國，雖然《示范規則》必須轉化為內國法才能生效，但SOLAS公約和歐盟的規則是直接適用的，并且其在《危險貨物海上運輸監管法》(VerordnungüberdieBef?rderunggeführlicherGütermitSeeschiffen，簡稱GefahrgutverordnungSee-GGVSee)第7條中明確了SOLAS公約、《國際危規》和其他由國際海事組織制定的公約之優先適用*參見Gefahrgutverordnung See-GGVSee，§ 7 Ausnahmen。。英國則是在1997年制定的《商船規范(危險貨物和海上污染)》[MerchantShipping(DangerousGoodsandMarinePollutants)Regulations1997]中對危險貨物的海上運輸進行了規定，并且會隨時根據《國際危規》的修訂進行更新修訂。[17]

其次，針對具有較多爭議的特殊危險貨物，由于各國國內法規定的不一致，應該加強國際協商合作，并在不損害他國利益的基礎上，特殊危險貨物運輸船在經過沿海國專屬經濟區時，應該事前向沿海國告知相關情況。雖然至今沒有國際規范和相關文件正式建立起事前告知制度，且事前告知制度的具體實施方式和內容也沒有具體規范，但是已有的實踐表明事前告知制度作為折中方案是運輸國和沿海國相對能接受的制度，因為該制度一方面能夠緩解沿海國對秘密運輸特殊危險貨物的焦慮，保障沿海國的海上環境管轄權，另一方面也保證了運輸國的海上航行權。

最后，針對普通危險貨物的海上跨界運輸船舶航經沿海國領海時，一方面沿海國應加強對運輸船舶所采取的“特別預防措施”的監督，以防止危險貨物運輸船舶海上跨界運輸時產生不必要的風險；另一方面沿海國也應加強海上管理，既提供航運信息服務，預報海事氣象，也要對危險貨物運輸船的狀況進行跟蹤，必要時設置專門航道以及規定相關特殊操作規范來保障危險貨物運輸船的航行安全。

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Coastalstates’jurisdictiononcross-bordercarriageofdangerousgoodsbysea

XING Wang-wang

(Koguan School of Law，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China)

In recent years, with the globalization of industrial division, cross-border carriage of dangerous goods by sea has become more and more common. It could be a rational try to classify dangerous goods from their legal nature, and discuss coastal states’ corresponding jurisdiction issue by classifying dangerous goods into three categories which are dangerous goods forbidden from transportation, special dangerous goods and general dangerous goods. Different measures shall be taken regarding different dangerous goods, thus the coastal states shall strictly forbid any transportation of dangerous goods forbidden from transportation, regulate the pre-report system for the special dangerous goods, and enhance supervision to strengthen the management of cross-border carriage of the general dangerous goods by sea.

UNCLOS；dangerous goods；marine transportation；coastal states’ jurisdiction

2017-03-29

國家留學基金國家建設高水平大學公派研究生項目(201606230064)

邢望望(1989-)，男，安徽合肥人，上海交通大學凱原法學院國際法學專業博士研究生，丹麥奧胡斯大學博士生研究人員，E-mail：xingw1225@163.com。

邢望望.危險貨物海上跨界運輸的沿海國管轄權[J]．中國海商法研究，2017，28(2)：68-75

DF961.9

：A

：2096-028X(2017)02-0068-08