院領導直接辦案的推進

●何建明/文

院領導直接辦案的推進

●何建明*/文

推行院領導直接辦案，對落實司法責任制改革具有重要的推動作用。院領導直接辦案不是對原先辦案方式和要求的否定，而是對其檢察官身份屬性的“正名”和回歸。當前，要消除對院領導直接辦案要求的誤解,厘清院領導直接辦案工作程序要求,克服院領導掛名辦案的問題。這就要求院領導科學統籌日常管理與直接辦案的時間安排,適應并不斷提高員額制改革后的辦案能力。

司法責任制改革 院領導直接辦案 司法規律

編者按：黨的十八大以來，以司法責任制和訴訟制度改革為抓手的司法改革取得了驕人的成績，公平正義的光芒正在一件件規范的司法辦案中閃耀。當前，各級檢察機關攻堅克難，加大改革落實力度，不斷推動司法責任制改革精準落地，打造改革工作新亮點，檢察改革進入了細化升級新階段。檢察事業發展中的這一歷史性變革、歷史性成就，鼓舞和激勵著廣大檢察干警凝心聚力、埋頭苦干，滿懷信心迎接黨的十九大勝利召開。為此，《中國檢察官》從本期起，設立“將改革進行到底：基層院檢察長談改革的落地生根”專欄，刊登基層院檢察長對推進改革的真知灼見，以期裨益于司法改革。

在司法責任制改革的背景下，“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的要求，使得院領導直接參與具體案件辦理成為了常態。院領導直接辦案不是對原先辦案方式和要求的否定，而是對其檢察官身份屬性的“正名”和回歸，使得院領導辦案由過去 “悄悄地干”、“后臺干”，開始走向前臺“實打實地干”，遵循了司法規律，體現了法治要求，對落實司法責任制改革起到了重要推動作用。

一、院領導直接辦案的內涵厘定及其意義

（一）院領導直接辦案的內涵

院領導直接辦案，是指作為擔任領導職務的入額檢察官，包括檢察長、副檢察長或檢察長授權的檢委會專職委員，直接從事具體案件的辦理，并承擔相應司法責任的司法活動。這里面包含四層含義：一是辦案主體為具有檢察官身份的院領導；二是直接從事具體案件辦理，對案件實體和程序作出決斷；三是對辦案質效負責，并承擔相應的司法責任；四是其本質是一種職責要求、司法責任。

從廣義上講，院領導直接辦案既包括參加檢委會討論案件，以及從事組織、指揮、協調、審核案件等司法辦案工作，還包括具體從事某一案件的辦理，直接參與案件偵查、案卷審查、訊問詢問、出庭公訴等訴訟環節。也就是通常所說的程序性辦案、指導性辦案、實體性辦案。

在以往的司法權運行機制背景下，所謂院領導辦案雖有不少直接從事具體案件的辦理，但多體現為討論、決定、指揮、研究、決策等方面。因此，案件討論、層層匯報等就成為常見的辦案活動，辦案也不需要有特定資格和能力，因而也帶來諸如司法責任難以落實等一系列問題，進而成為司法改革的重點。以前的辦案方式不能說不是一種辦案方式，它適應了當時的司法權運行機制。而現在更多的是提倡以檢察官個人身份從事具體案件的辦理。從這個意義上講，現在所強調的院領導直接辦案突出親歷性辦案、責任制落實，尤其是關鍵環節的決斷，是對原先辦案方式的延續和完善，說到底是辦案責任制促進了辦案方式的轉變。

（二）院領導直接辦案的意義

1.院領導直接辦案是履行員額檢察官職責的重要體現。作為檢察官的一個重要的職責就是辦案，只有辦案才能彰顯檢察官的身份，才算是一名合格的檢察官。院領導是檢察官中的精英，司法實踐經驗豐富，可以說是某一領域或某一類型案件辦案的專家，親歷性辦案可以使院領導在對案件事實、證據和法律適用的把握上，比聽取匯報等指揮指導辦案更加精準。此外，員額檢察官在全院畢竟是少數的，而這其中院領導又占了不小的比例，如果作為員額檢察官的院領導不參與辦案，在當前“案多人少”矛盾普遍突出的情況下，辦案任務將難以完成。因此，無論是從履行員額檢察官職責還是優化資源配置，都需要院領導積極參與辦案，提升案件質量和效率。同時，可以增強院領導作為一名員額檢察官的榮譽感。

2.院領導直接辦案有利于業務指導的科學性和針對性。一段時期，檢察長作為檢察官，是一個“長”、一個“官”，而不是檢察官，我們的檢察官是作為“檢察工”使用的，檢察長聽匯報、作指示，造成原本是辦案的院領導，不參與具體案件辦理，高高在上，遠離公訴席，遠離司法辦案一線，不僅使其與檢察官的身份不符，自身能力也很難提高，更重要的是在法律思維、法律方法方面與司法實際相脫離，案件質量難以保證不說，也不利于對檢察工作全局作出科學有針對性地決策。院領導通過親歷性辦案，沉入司法辦案一線，與普通干警打成一片，掌握第一手資料，既讓自己始終保持對業務工作的熟悉度，便于更好地組織指揮司法辦案活動；也可以親身體驗工作中的具體問題，了解一線干警的思想動態；更能發現新的檢察權運行機制下，配套機制制度中存在的問題，在黨組決策時對相關問題注意加以改進。

3.院領導直接辦案能夠起到良好的帶頭示范作用。檢察機關的主業是司法辦案，院領導直接辦案可以使得其將精力和時間從繁瑣的事務性工作中抽身出來，聚焦聚神辦案，在全院營造一種爭辦案、辦好案的良好氛圍，調動各類別檢察人員辦案的積極性。同時，通過示范作用可以有效帶動司法責任制的落實。

4.院領導直接辦案能夠促進整體辦案水平提升。作為院領導長期脫離業務一線，直接辦案可以認識到自身能力水平方面的差距，增強危機感和緊迫感，不斷提升自身素質。同時，作為檢察官一個重要的責任，就是對檢輔人員、檢察官助理的傳幫帶作用。通過院領導在辦案組中的帶頭辦案，通過手把手的指導，不僅可以向年輕干警傳授經驗，也能通過組織觀摩評議等，讓大家總結經驗得失，提升全院整體辦案水平。

二、推進院領導直接辦案的幾個關鍵

（一）明確院領導直接辦理的案件范圍

院領導有別于普通員額檢察官的身份，決定了直接辦理的案件必須以疑難復雜、有較大社會影響、新類型新罪名以及事實認定、證據采信、適用法律存在明顯爭議的案件為主，而一般不宜將院領導納入普通案件輪案范圍。院領導也不應局限于分管部門業務和入額所定崗位，應成為檢察業務的通才，各類案件都能辦，這樣才能全面熟悉檢察業務，從更全面、更宏觀的角度指導工作、推進工作。當然，院領導也要選擇合適辦案時機，主動提高普通案件的承辦比例，在主辦重大疑難復雜案件的同時，可以視機適當提高參與普通案件的輪案比例，以化解一定時期內的積案壓力。

（二）靈活運用不同辦案形式

院領導承辦一般案件要以獨任形式為主，可以固定配備檢察官助理、書記員1-2名。院領導承辦案卷多、涉案人數眾多、案情疑難復雜、社會影響較大、確需多名檢察官共同參與審查的案件，可以設置固定辦案組辦理，組內配備一定數量的其他員額檢察官、檢察官助理及書記員，由院領導擔任主任檢察官。對于某些特定案件、檢察長指定或根據司法辦案需要，院領導也可以臨時組建辦案組，由檢察長臨時調配其他員額檢察官、檢察官助理共同參與辦理。需要注意的是，院領導參與或組建辦案組要視情而定。在當前員額檢察官設置普遍較少的情況下，設置過多辦案組，將普通的員額檢察官、檢察官助理納入其他辦案組協辦案件，會讓這些普通的員額檢察官、檢察官助理在承辦自辦案件的同時，增加更多工作量，既不利于調動他們自主辦案的積極性，也不利于案多人少矛盾的解決。

（三）準確把握親歷性辦案要求

司法實踐中，大量工作實際上都是依賴于檢察官助理或書記員來完成。對院領導而言，如全盤照搬這些工作規定，則只能專司辦案，必將影響其他管理工作的開展，顯然在現實中不具可行性。因此，對院領導直接辦案親歷性問題應做全面的理解，不宜一律認為辦案過程中，事無巨細都要親力親為，應該根據案件情況，區別對待，但是關鍵節點不能缺位。

實際工作中，注意把握兩個方面：（1）充分發揮團隊作用，院領導擔任獨任或主任檢察官，領導其他員額檢察官、檢察官助理、書記員組成的團隊辦理案件。在辦案過程中，辦案單元成員要各自落實職權清單要求，分工負責，各司其職，避免相互推諉。（2）緊抓關鍵節點。簡易程序案件辦理過程中，院領導參與環節可以適當簡化，重點對關鍵證據進行審查復核以及作出處理決定，對于訊問、詢問、文書制作等可以選擇交由檢察官助理完成，甚至也可以指派普通員額檢察官代為出庭公訴。在普通程序案件辦理過程中，院領導必須親自閱卷審核主要證據材料，親自訊問、詢問了解當事人意見，親自審定法律文書，親自參與庭審，這些辦案動作缺一不可，尤其對翻供翻證、偵訴不一、非法證據排除、存在證據矛盾或合理辯解等必須進行重點審查，員額院領導可以與檢察官助理同閱卷、同訊問、同復核主要證據、同研討、同出庭。當然，在實際辦案過程中，對于需要核對賬冊、多份證據摘錄比對等繁瑣性、事務性工作可以交檢察官助理完成。

（四）注重遵循改革后的檢察權運行機制

1.明確責任清單。對于院領導直接辦案而言，制定落實權力清單尤為重要，能夠清晰劃定辦案單元內檢察官、檢察官助理、書記員的權力邊界和責任范圍，有利于院領導集中精力在有限時間內抓住案件關鍵節點，讓整個辦案團隊齊心協力高質高效完成各項辦案工作。同時，院領導無論作為獨任檢察官或主任檢察官，都必須嚴格按照權力清單直接對案件作出決定，既不能依賴檢察官助理、單元內其他員額檢察官作出審查決定，也不能依賴檢委會、上級院，必須對自己作出的決定承擔辦案責任。

2.嚴格執行辦案規則。司法責任制改革對于原先的辦案規則進行了大幅的優化調整，關于案件分配機制，院領導辦案原則上也應當執行隨機分案為主、指定分案為輔的案件承辦確定機制，更要側重辦理疑難復雜及有重大有影響的案件。關于檢委會運行機制，院領導所辦案件只有存在明顯分歧意見的，才能提交檢委會審議，否則就背離了司法改革所明確的誰辦案誰負責、誰決定誰負責原則。

3.規范執行辦案流程。院領導帶頭辦理案件，更要嚴格遵守法律、司法解釋明文規定的程序，在辦案過程中及時保障當事人、訴訟參與人的訴訟權利，全面聽取當事人、訴訟參與人的意見，嚴格落實案件信息公開各項規定，規范開展各類辦案工作，確保每個流程節點無瑕疵。

4.要自覺接受內外部監督。院領導辦案，要主動接受案管、紀檢監察部門的內部監督，對案管、紀檢監察部門監督意見及時吸收整改，也要注意落實檢務公開工作要求，適時開展公開審查、公開聽證，及時提請人民監督員開展監督活動，邀請代表委員、人民監督員列席庭審，組織庭審評議或案件質量評查活動。

三、推進院領導直接辦案要解決的幾個問題

（一）消除對院領導直接辦案要求的誤解

無論在理論界還是司法實務中，關于院領導直接辦案的概念內涵及工作要求還存在一定爭議：一種觀點認為直接辦案就是指實體性辦案，院領導必須完整地參與司法辦案全過程；另一種觀點認為院領導直接辦案由實體性辦案、程序性辦案及指導性辦案共同組成。筆者傾向同意第二種觀點。第一種觀點狹隘地理解了院領導辦案的內涵，對院領導的工作職責范圍存在片面化認識，將院領導等同于普通員額檢察官，未看到院領導是有別于普通員額檢察官的特殊身份，其司法辦案活動必然包括業務管理、業務指導活動，甚至還要承擔為司法辦案保障服務的其他行政管理事務。為此，我們建議在下一步司法改革要求中應予以明確院領導直接辦案的內涵，否則所有院領導都過分關注自身辦案，檢察機關宏觀決策、創新創優、隊伍建設和管理就可能受到影響，也不利于對院領導研究決定、分析研判等辦案工作的肯定。當然，針對不同層次院領導，在辦案數量、辦案類型的設置上，可以設置不同比重，如檢察長應當按照指導性辦案、實體性辦案、程序性辦案這一順序，由大到小設置辦理比例，其他分管院領導可以參照檢察長的順序設置，但要適當調整比重，如實體性辦案要明顯超過檢察長所占比重，部門負責人則應按照實體性辦案、程序性辦案和指導性辦案的順序由大到小設置辦理比例，主要側重于實體性辦案。

（二）厘清院領導直接辦案工作程序要求

一種觀點認為，院領導直接辦案，應體現司法責任制改革要求，簡化工作流程，院領導作為辦案組織的負責人應當直接對案件作出決定，無需像一般員額檢察官一樣，一步步走辦案流程；另一種觀點認為，院領導參與辦案時應視為普通員額檢察官，應將法律職務與行政職務剝離，也應遵循與普通員額檢察官的辦案流程。筆者傾向于第二種意見。第一種意見片面理解了司法改革關于公正高效的精神，過度強調了效率，忽視了公正應當與效率并重的原則。院領導有領導和檢察官雙重身份，但在具體案件辦理中，更多體現為一個員額檢察官，也應當嚴格落實程序規定，一方面通過程序遵守，確保辦案質效；另一方面，也是自覺接受監督的過程。需要注意的是，院領導所辦案件履行程序規定時，首先要嚴格把握司法改革要求，對業務部門負責人、分管領導的意見只能作為參考意見，案件最終必須由院領導自行決定；其次，不能機械化理解程序規定，對于簡易案件應當按照程序法規定簡化工作流程，無需所有案件千篇一律，機械執行，影響辦案效率。

（三）克服院領導掛名辦案的問題

各地要求院領導直接辦案以來，鑒于上級規定的院領導辦理案件數量或比例的要求，有的院領導雖然也承辦了案件，但只出庭宣讀起訴書，有的只在起訴書上署名，有的全部辦案動作均由檢察官助理、書記員在自己統一系統賬號中進行，本人實際無任何辦案動作。有的對辦案單元內的檢察官助理、書記員管理、指導不力，造成當事人或訴訟參與人權利保障不到位、案件信息公開缺位、文書擬制錯漏較多等諸多不規范司法問題。這些問題的存在，原因是多方面的，有能力不足問題，有業務流程不熟悉問題，也有時間沖突的問題，需要引起高度重視。一方面，不能起到很好的示范作用，另一方面，使有限的司法資源圍繞少數人轉，不利于案件的消化辦理，不利于調動其他檢察官積極性，進而影響司法責任制落地生根。要解決這個問題，一方面有賴于院領導提高自身對司法責任制改革重要性、必要性的認識，全面準確理解中央關于司法改革要求的精神實質，自覺落實司法改革各項工作要求；另外一方面，也需要上級檢察機關加強指導督察，案管部門落實監管措施，嚴格考核，定期通報領導辦案情況，對發現的問題及時糾正。

（四）科學統籌日常管理與直接辦案的時間安排

院領導不同于其他檢察官辦案，同時要承擔相應的日常管理事務，時間沖突在所難免。對此，要做到四個統籌:一是統籌工作安排。合理確定辦案、行政管理、業務指導等各項工作內容的安排。在整體工作安排上要回歸主責主業，突出檢察業務這一核心工作，注意減少一些不必要的務虛活動。在辦案時機的選擇上，要針對案件忙閑程度，選擇案多人少矛盾突出的時期，主動承辦案件，化解積案壓力。二是統籌時間安排。要擠時間，加班加點，善于利用日常管理事務空余的時間，抓緊時間辦理案件。同時，院領導要有奉獻精神，多付出，主動加班加點。注意改進工作作風，提高工作效率。三是統籌辦案類型。不以追求數量為目的，以免一頭扎進辦案堆，顧此失彼。要多辦理重大有影響的疑難復雜案件，體現導向作用。四是統籌好辦案組人員工作安排。明確每一位辦案組成員的職責分工，科學安排，發揮好檢察官助理、書記員的作用。要做好關鍵節點把控，不必事必躬親，將程序性事項交由辦案單元內其他成員完成，把重點放在關鍵節點的審查決定上。當然，以上方法也不可能完全能解決管理與辦案時間沖突的問題，更重要的是院領導要以身作則，加班加點，發揮好模范帶頭作用。

（五）破解員額院領導辦案績效考核的障礙

長期以來，針對院領導的考核一直措施不多，內容不實。司法責任制改革推行以來，針對院領導的考核問題更為突出，依賴本級院考核往往流于形式，在考核過程中也存在考核指標設置不合理、考核方式不科學、考核結果未充分應用等問題。針對這些問題，筆者建議：一是建立科學的考核評價機制。堅持全面、科學考核，強化可行性和針對性，從院領導所辦案件的不同類型、不同層次、不同崗位職責和不同工作流程等要求出發，制定出以辦案質效為主要標準，以辦案數量、外部評價、業務管理情況、業務指導情況等為主要內容的考核評價機制。二是健全科學的辦案業績考評內容。院領導辦案績效考核評價決非僅僅局限在“數字”上，對檢察機關形象而言，更要突出辦案的效果。以考核為導向，防范辦小案、簡單案、湊數案，發揮典型案件的示范作用。三是完善院領導考評方式。要在抓好平時司法檔案建設、案管部門日常監控評查的基礎上，突出以上級院為考評主體，增加考評的剛性和權威性，同時注重外部評價、實地檢查、綜合分析等方法步驟，從不同角度、不同層次，對院領導作出全面、客觀、公正的考評結論。四是加強考評結果應用。將考評結果以適當方式向全體檢察人員予以公示，讓院領導司法辦案業績接受一般干警的監督，倒逼其更好地開展直接辦案工作。同時，對于辦案業績突出的院領導，要落實獎勵措施；對于因在辦案過程中不當履職，負有故意違反法律法規責任、重大過失責任或監督管理責任的院領導，應當嚴肅問責。

（六）客觀對待院領導直接辦案的能力恐慌問題

部分院領導長期脫離辦案一線，現在要回歸一線、回歸辦案，出現了不少不適應的問題。如有的院領導心態錯位，認識不到業務知識、素能短板，自認為高人一等，感到難為情等，不能沉下身子、放下架子，不愿求教于普通員額檢察官或檢察官助理。有的院領導業務素能缺乏，怕把案件搞砸，心理壓力很大，不敢獨立作出處理決定。面對這些問題，一要有正確心態，要以普通一員身份參與辦案，不恥下問，虛心學習，要把學習法律知識作為一項經常性工作抓實抓好，不斷給自己充電，對新頒布實施的法律法規要吃透弄懂熟知，只有這樣才能更好地指導業務，工作才能抓到關鍵。二要有發現問題、解決問題的能力。基層檢察機關的工作、辦案都處在最前沿，難免會出現各類問題。院領導要不斷加強學習，不斷提升能力水平，要敢于正視問題、勤于分析問題，善于解決制約辦案質效的瓶頸困難，在直接辦案、業務指導過程中深入實際調查研究，找準對策，在不斷解決問題中推動各項檢察工作科學發展。三要注意定期總結回顧，總結經驗、發現問題是改進工作的基礎，院領導要定期對辦案過程中發現的問題注意總結分析，可以一案一總結，也可以進行類案總結。院領導要和辦案單元內的其他成員相互交流、相互補充，把自己的直接經驗和檢查案件、聽取匯報等得來的間接經驗結合起來考慮,積少成多，由此及彼，系統化分析問題，提交檢委會制定指導案例，用于指導全院類案辦理工作。

*江蘇省泰州醫藥高新區人民檢察院檢察長［225300］