員額內(nèi)檢察官退出機制研究

●冷建明/文

員額內(nèi)檢察官退出機制研究

●冷建明*/文

員額內(nèi)檢察官退出制度是強化檢察官管理的重要內(nèi)容，是保持檢察官隊伍內(nèi)在活力的必然要求，也是確保檢察官整體素質(zhì)的重要舉措。實行員額內(nèi)檢察官退出，有利于促進檢察官員額隊伍素質(zhì)的提高，有利于新鮮血液的注入，有利于各項改革措施的完善銜接。落實好退出制度，要注重“度”，注重“量”，注重“衡”，做到員額內(nèi)檢察官退出和員額內(nèi)檢察官職業(yè)保障相輔相成。

員額內(nèi)檢察官 退出機制 分流安置 平衡

員額內(nèi)檢察官退出制度，是指員額內(nèi)檢察官遇到法定事由，并經(jīng)法定程序免除其檢察官身份的規(guī)范總稱。建立科學(xué)、合理、有效的員額內(nèi)檢察官退出制度是強化檢察官管理的重要內(nèi)容，是保持檢察官隊伍內(nèi)在活力的必然要求，也是確保檢察官整體素質(zhì)的重要舉措。員額內(nèi)檢察官退出制度實質(zhì)上是對員額內(nèi)檢察官執(zhí)業(yè)資格、執(zhí)業(yè)能力以及執(zhí)業(yè)效果所作出的一種否定性的評價，其導(dǎo)致的直接后果就是檢察官身份的免除和職權(quán)的喪失。因此，員額內(nèi)檢察官退出制度構(gòu)建務(wù)必慎重和仔細，只有科學(xué)設(shè)計員額退出機制，才能確保員額制改革發(fā)揮應(yīng)有的實效。

一、實行員額內(nèi)檢察官退出機制的必要性

（一）實行員額內(nèi)檢察官退出機制有利于促進檢察官員額隊伍素質(zhì)的提高

員額檢察官退出機制能有效地起到對檢察官提高司法業(yè)務(wù)素質(zhì)，提升依法、公平、公正辦案水平的激勵作用。建立員額檢察官退出機制，讓入額并不等于進了“保險箱”，不適應(yīng)員額工作的檢察官退出員額，打破入額終身制，員額檢察官有了危機感。將員額退出與辦案績效考核掛鉤，對于只拿待遇不愿盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)不夠不敢盡責(zé)、能力不足不能負(fù)責(zé)以致辦案績效考核不達標(biāo)的檢察官，啟動員額檢察官退出員額程序，讓那些不勝任工作的檢察官及時退出員額，維護員額檢察官隊伍的活力，這樣能極大地促進員額檢察官的自我提升。檢察官員額制確定了檢察官終身責(zé)任制，即“誰辦案誰負(fù)責(zé)、誰決定誰負(fù)責(zé)”。員額檢察官就必須對自己辦理的案子負(fù)全責(zé)，一旦由于自身原因而導(dǎo)致案件辦理出現(xiàn)問題，員額檢察官則可能承擔(dān)退出員額的責(zé)任，這樣情況倒逼員額檢察官主動加強學(xué)習(xí)，把所有精力放在正確辦理案件上，極力避免出現(xiàn)問題案件，這樣就能夠讓員額檢察官自我加壓，自覺主動提升業(yè)務(wù)能力和專業(yè)水平，從而推動員額檢察官隊伍素質(zhì)實現(xiàn)大幅提升。

（二）實行員額內(nèi)檢察官退出機制有利于新鮮血液的注入

建立退出機制能留住人才、穩(wěn)住人才、吸引人才。司法責(zé)任制改革不但要不斷將斬露頭角的新鮮血液源源不斷地輸送到“員額內(nèi)”；而且還應(yīng)將“員額內(nèi)”不適應(yīng)的人員請出去。只有這樣，才能讓“員額制”真正活起來。檢察官助理作為員額檢察官的后備人選，職業(yè)發(fā)展前景是員額檢察官，在檢察官員額限定的情況下，如果不建立退出機制，則造成每年新增檢察官員額過少或者沒有，就會損傷檢察官助理的工作積極性。通過本次司法改革，大部分經(jīng)驗豐富的老同志進入了員額檢察官隊伍，隨著時間的推移、年齡的增長，年齡相對較大的員額檢察官在身體、能力、水平等方面可能存在不適應(yīng)工作要求的情況，需要建立“有進有出”的員額動態(tài)退出機制，通過人員調(diào)整、篩選，讓辦案多、質(zhì)量高、效果好的人員入額，讓素質(zhì)高的檢察官及后備人員進入一線辦案，確保所有員額檢察官都身體健康、精力充沛、業(yè)務(wù)精湛，更好地配置司法資源。

（三）實行員額內(nèi)檢察官退出機制是各項改革措施完善銜接的需要

7月11日，曹建明檢察長在大檢察官研討班上明確指出，要加強系統(tǒng)集成，完善落實機制，確保改革任務(wù)落地見效。要完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，堅持重點突破與整體推進相結(jié)合，及時研究制定、落實配套措施，提高改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和集成度。檢察官員額制度涉及進入機制、放權(quán)機制、管理機制、監(jiān)督機制、退出機制等一系列相關(guān)機制。檢察官員額制確定后，如果沒有后續(xù)配套制度的支撐，員額制的改革可能成為“無源之水”“無本之木”，員額內(nèi)檢察官退出機制是檢察官員額制度后續(xù)配套制度中的關(guān)鍵一環(huán)。退出機制的建立完善不僅可以與檢察官員額遴選機制呼應(yīng)，促進檢察官員額遴選制度的完善，還能與監(jiān)督機制進行銜接，形成更為公正合理的檢察官管理程序，更為重要的是，員額內(nèi)檢察官退出機制能將檢察官等級制度、職業(yè)保障制度、薪酬制度有效銜接，在整體上使檢察官員額制度更為完善。

二、實施員額檢察官退出機制面臨的問題

（一）員額檢察官退出機制的合理性問題

在現(xiàn)行模式和環(huán)境下，必要的考核對員額內(nèi)檢察官退出機制的實施有著舉足輕重的作用，考核評價機制應(yīng)符合司法規(guī)律，與檢察隊伍現(xiàn)狀相適應(yīng)。其中，辦案數(shù)量成為員額檢察官考核的一項重要因素，將辦案數(shù)量與檢察官員額、薪酬待遇掛鉤。檢察官往往會主動“迎合”考核數(shù)據(jù)，主動追求辦案數(shù)量，數(shù)量只能反映出檢察官工作中的一部分，檢察官的司法作風(fēng)、黨風(fēng)廉政情況、工作作風(fēng)等內(nèi)容對員額檢察官同樣重要，但這些內(nèi)容過于主觀，無法量化成簡單的數(shù)據(jù)，最后考核主要評價標(biāo)準(zhǔn)還是數(shù)量，同時各部門業(yè)務(wù)有差異，考核案件數(shù)量對比性不強，無法全面反映員額檢察官的工作業(yè)績，無法實現(xiàn)員額內(nèi)檢察官退出標(biāo)準(zhǔn)的合理、統(tǒng)一，不能讓退出員額的干警信服。

（二）員額檢察官退出機制的合法性問題

員額內(nèi)檢察官退出機制需要符合相關(guān)法律的規(guī)定，應(yīng)是前后規(guī)定的銜接、相關(guān)制度的配合以及機制整體的協(xié)調(diào)。《檢察官法》第12條規(guī)定：“地方各級人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會選舉和罷免，副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由本院檢察長提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。《人民檢察院組織法》對此作出了更為細致的規(guī)定。在檢察官員額制改革之前，檢察官的任用和罷免都需經(jīng)人大審議通過。員額內(nèi)檢察官退出是否需按《檢察官法》所規(guī)定的程序進行罷免？檢察官退出員額有別于檢察官免職，退出員額后其檢察官身份、等級依舊保留，將來還有重新人額的可能性，退出檢察官員額是否經(jīng)人大任免，在目前改革中，員額內(nèi)檢察官退出機制尚不能確定。

（三）員額檢察官退出后的分流安置問題

員額檢察官退出機制有利于凈化司法大環(huán)境，但對需要退出的檢察官有很大的負(fù)面影響。從任職資格來看，符合員額選任條件的檢察官一般都是業(yè)務(wù)骨干，且工作經(jīng)驗豐富，若因任職回避而退出，將付出較大的代價，理應(yīng)通過后期妥善的分流、安置工作對其進行彌補。［1］目前，職業(yè)保障制度還不健全，由于各地的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的不同，檢察人員工資也會有所不同。由地方財政部門發(fā)放薪酬，有時可能反而降低了檢察人員的待遇水平。所以，建立一個合理的工資制度是非常必要的。可以考慮由省財政直接統(tǒng)一對地方檢察院撥款，實現(xiàn)基層檢察院的待遇均衡相同。這樣既避免了地方政府的干預(yù)，保障了檢察官的獨立，同時也提升了檢察官的尊榮感。檢察人員將有更多精力去處理案件，不再有待遇問題的后顧之憂，有利于提高辦案效率和辦案質(zhì)量。

三、完善員額內(nèi)檢察官退出機制

（一）退出機制應(yīng)遵循的原則

員額內(nèi)檢察官退出制度具有很強的政策性和原則性，其應(yīng)當(dāng)遵循以下原則:

1.黨管干部原則。在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下依法獨立行使職權(quán)，檢察工作才能有所作為。黨管干部原則是構(gòu)建員額內(nèi)檢察官退出機制所應(yīng)遵循的首要政治原則。各級檢察機關(guān)黨組應(yīng)當(dāng)樹立正確的用人導(dǎo)向，依法加強和改善對員額內(nèi)檢察官退出機制的領(lǐng)導(dǎo)，防止出現(xiàn)“偏差”。

2.程序法定原則。程序法定原則的基本要求在于員額內(nèi)檢察官退出程序的啟動、審查、批準(zhǔn)和公示等各個環(huán)節(jié)必須由既定的程序規(guī)則加以約束，非有法定事由，非經(jīng)法定程序，不得任意免除員額內(nèi)檢察官，從而有助于增強員額內(nèi)檢察官退出制度的嚴(yán)肅性和公正性，也是對員額內(nèi)檢察官的一種具有實際意義的職業(yè)保障。

3.進出平衡原則。檢察人員分類管理改革之后，“員額內(nèi)檢察官”實質(zhì)上成為一種稀有的檢察人力資源，是檢察業(yè)務(wù)工作開展的骨干力量。因此，應(yīng)當(dāng)注意將員額內(nèi)檢察官退出制度與員額內(nèi)檢察官選任制度有機結(jié)合起來。在有檢察官退出員額的同時，應(yīng)當(dāng)及時啟動員額內(nèi)檢察官選任程序，保持員額內(nèi)檢察官數(shù)量的整體上處于動態(tài)平衡狀態(tài)。

（二）員額內(nèi)檢察官退出機制應(yīng)當(dāng)注重的問題［2］

1.注重“度”。 “度”即適度，除了正常退休、健康問題等原因正常退出員額外，強制退出實質(zhì)上對檢察權(quán)職業(yè)身份的強制性免除，是對檢察官業(yè)績的否定性評價和對違法違紀(jì)行為的懲戒性措施。相比較降級、警告以及記過等其他懲戒措施，強制退出是最為嚴(yán)厲的懲戒措施，但是并非唯一懲罰措施。因此，對員額內(nèi)檢察官退出的適用應(yīng)當(dāng)慎重，注意與其他懲戒性措施銜接和協(xié)調(diào)，從而做到適度，防止過猶不及。

2.注重“量”。“量”即標(biāo)準(zhǔn)，在員額內(nèi)檢察官退出制度構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)注意完善檢察官考評體系、檢察官懲戒制度以及其他配套實施細則，對檢察官各類退出事由確定科學(xué)的、細化的和可量化的標(biāo)準(zhǔn)和程序，真正做到用一把“尺子”公平、公正地適用于每位員額內(nèi)檢察官，增強員額內(nèi)檢察官退出制度的科學(xué)性和公信力。

3.注重“衡”。“衡”即平衡，員額內(nèi)檢察官退出和員額內(nèi)檢察官職業(yè)保障兩者是相輔相成的關(guān)系，不可偏廢。為防止任意免除檢察官職務(wù)，必須明確“非因法定事由，非因法定程序，不得將檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分”，從而保持免除職務(wù)與保障履職之間的平衡，保障檢察官依法、獨立、公正行使檢察權(quán)。

（三）員額內(nèi)檢察官退出的情形和程序

根據(jù)中政委《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法官、檢察官遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序的通知》等文件規(guī)定，筆者認(rèn)為具有下列情形之一的，員額檢察官應(yīng)當(dāng)退出員額：

（1）辦案績效考核達不到考核標(biāo)準(zhǔn)的；

（2）在司法辦案工作中故意違反法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任，不宜擔(dān)任員額檢察官的；

（3）在司法辦案工作中有重大過失，怠于履行或不正確履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)司法責(zé)任，不宜擔(dān)任員額檢察官的；

（4）負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的檢察官因故意或重大過失怠于行使或不當(dāng)行使監(jiān)督管理權(quán)，導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴(yán)重錯誤，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)司法責(zé)任，不宜擔(dān)任員額檢察官的；

（5）因其他違紀(jì)違法行為受到相應(yīng)處分，不宜擔(dān)任員額檢察官的；

（6）院領(lǐng)導(dǎo)班子成員配偶、子女和檢察官配偶在其任職檢察院所在設(shè)區(qū)市區(qū)域內(nèi)從事律師、司法鑒定、司法拍賣職業(yè)的；

（7）因工作需要調(diào)離司法辦案崗位的；

（8）因工作調(diào)動離開檢察系統(tǒng)的；

（9）退休、辭職的；

（10）有不宜擔(dān)任員額檢察官的其他情形的。

同時，員額檢察官可以自愿申請退出員額。對員額檢察官具有退出員額情形的，縣（市、區(qū)）院黨組研究提出檢察官退出員額的意見，報上一級院審核后，層報省院政治部審查。地市級檢察院對本院員額檢察官具有退出員額情形的，院黨組提出檢察官退出員額的意見，呈報省院政治部審查。省院政治部提出審查意見，報省院黨組審批決定。依照審批決定，按照有關(guān)規(guī)定辦理退出手續(xù)。檢察官退出員額后仍在職的，按照檢察輔助人員或司法行政人員序列管理。

注釋：

［1］林國強：《員額檢察官單方退出需解決好三個問題》，載《人民檢察》2016年第23期。

［2］參見張云霄、王高迪：《檢察官員額制改革三題》，載《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。

*山東省棗莊市山亭區(qū)人民檢察院檢察長［227200］