司法責任制背景下檢察業務管理模式的反思與優化

●蔣文軍 王安勝/文

司法責任制背景下檢察業務管理模式的反思與優化

●蔣文軍*王安勝**/文

目前，檢察業務管理呈現出管理基點的控制性、管理程序的繁瑣性、管理方式的單一性及管理重心的偏頗性等特點，且存在實際履職中職責不明晰、人員素質不匹配、科技運用不足等問題。為實現司法責任制下檢察業務管理的目標，亟需提出化解上述問題的對策。

司法責任制 檢察業務管理 目標

一、司法責任制下檢察官主體地位和檢察業務管理

司法實踐中，常常出現下列情形：以監督制約、業務管理為由介入司法而實質形成行政權力干預司法的現象；檢察業務管理中一些不合時宜的制度給檢察官造成負累與壓力，挫傷了檢察官的積極性與自信心；檢察業務管理部門自身履職不當、機制不健全導致檢察業務管理效能低下?；蛟S有人會認為，檢察業務管理與司法責任制的“去行政化”是相沖突的。我們認為，盡管司法責任制的一項內容是“去行政化”，這并不意味著司法與行政能夠完全脫離，在我國這樣一個單一制的國家結構下，在以官僚化和科層制為總體特征的國家權力結構中，作為整個國家機器一部分的檢察系統不可能逃脫行政化色彩的侵泌。［1］而且檢察機關的部分職能本身就具有行政屬性，完全“去行政化”的司法責任制與檢察司法的自身規律不相符合，當前的實際也證明檢察機關需要進行檢察業務管理，而不論其是否具有行政的形式。

司法責任制下檢察官具有辦案的主體地位，然而近年來檢察人員的違法違紀并沒有隨著司法責任制的推行而有所減少，反而呈現增加趨勢。據統計，2013年立案查辦違法違紀檢察人員210人，其中移送追究刑事責任26人，同比分別上升26.2%和13%；2014年立案查處違紀違法檢察人員404人，同比上升86.2%；2015年查處違紀違法檢察人員465人，同比上升15.1%；2016年查處違紀違法檢察人員474人，嚴肅追究121名領導干部失職失察責任。［2］

司法責任制的推行是為了提高辦案質效，實現司法的公正。如果作為檢察工作生命線的案件質量在司法責任制的推行下沒有起色，那顯然未達到司法責任制改革應具有的效果。我們認為，司法責任制下不僅需要檢察業務管理，更需要加強檢察業務管理，事實上這本來也是深化司法體制改革的必然要求。2015年9月，最高人民檢察院出臺《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《意見》），在“構建公正高效的檢察權運行機制和公平合理的司法責任認定、追究機制，做到誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的工作目標和“堅持突出檢察官辦案主體地位與加強監督制約相結合”的基本原則下，通過“健全檢察管理與監督機制”一章初步確立以院領導、部門負責人、案件管理部門為主體，以流程管理、質量管理、業績評價、責任追究等為方式的管理格局。

概言之，就當前的內外環境而言，檢察機關推行司法責任制不能完全脫離行政的藩籬，然畢竟檢察機關作為司法機關，其權力運行不能完全按照行政機關的架構，其要實現司法公正，實現檢察官的辦案主體地位，必定的路徑是適度“去行政化”下加強檢察管理。通過構建合理的制度來規范與整合檢察行為，最大限度實現檢察管理與檢察官辦案主體地位的平衡，無疑是一種可期待且能實現的內部治理措施。

二、檢察業務管理的目標和限度

“檢察管理從本質上屬于司法管理的一種，伴隨著檢察制度的產生而出現，是現代社會職能進一步分化、細化的產物，也是從根本上保障檢察機關正確適用法律、依法開展業務活動的基本途徑和重要手段，主要包括檢察業務管理、檢察人事管理和檢察行政管理等內容?！保?］顯然，檢察業務管理權限來源于檢察權，是檢察權細化的產物，具體而言是辦案權細化的產物?！兑庖姟穼⑥k案權整體歸于檢察長，檢察官行使的獨立辦案決定權，分管院領導、部門負責人行使的案件審核權，綜合業務管理部門行使的監督權均來源于檢察長的授權。即檢察業務管理權與檢察官的辦案決定權來源具有同質性，二者共同歸屬于整體的檢察權，故而“建立科學完善的案件管理制度，從微觀上看，是為了提升案件質量，規范執法活動并解決實踐中所面臨的問題，比如，案件線索管理不規范，案件質量管理未形成體系，案件質量監督管理不到位等。從中觀上看，是為了有效實現檢察機關是‘國家的法律監督機關’的憲法定位。構建案件管理機制，是新時期加強權力的監督制約，尤其是檢察機關內部法律監督，防止檢察權濫用的必需；也是強化檢察機關案件質量監控評價，積極推進檢察工作一體化的創新要求。從宏觀上看，服務于刑事訴訟程序，更好地促進刑事訴訟程序控制犯罪、保障人權目的的實現，才是建立科學完善的案件管理制度的最終和根本目的。”［4］

檢察業務管理的優化可以促進檢察權的行使，促進檢察職能的實現。從《意見》中，我們大體可以歸納檢察業務管理權的內容如下：監督檢察官是否在其非授權范圍內獨立決定案件；監督檢察官在授權范圍內辦理案件是否符合規范化要求、程序性要求；監督檢察官在授權范圍內案件的決定是否確有錯誤；協助完成檢察官辦案決定權外處理的部分事項；監督分析檢察官辦案的整體情況為檢察長提供決策輔助。具體而言，就是“統一受案、全程管理、動態監督、案后評查”的個案管理，“統計分析、綜合考評”的類案管理，“調查研究、法律適用”的宏觀指導管理。

檢察業務管理必只能是在遵循檢察規律下方能實現優化。首先，必須依法管理。其既然是來源于檢察長的授權，來源于法律的規定，則其任何管理均不得違背法律，不得超越法律的規定。只有嚴格遵循法律，才能保障檢察官獨立辦案決定權始終是在法治的軌道內運行；其次，必須注重過程監督的程序化。2016年7月，最高人民檢察院出臺的《人民檢察院案件流程監控工作規定（試行）》明確規定：“在流程監控過程中，重點是對辦案的程序性問題進行監督、管理，如果發現辦案部門的實體處理有明顯錯誤或者有可能引起嚴重后果的，可以通過提醒辦案部門或報告檢察長等途徑進行監督糾正”；再次，必須注重監督管理的方式。檢察業務管理作為司法管理權，其采取的方式必然不能為強制性手段。比如檢察官未及時履行一些程序性權利，管理者只能進行提示；最后，必須注重監督管理的整體性。不能落入僅監督個案的窠臼，沒有宏觀的分析研判就無法為檢察長決策提供參謀。

三、檢察業務管理的現狀問題分析

通過對實踐的調查分析、各種經驗性材料的梳理，我們認為檢察業務管理還存在不足。

（一）檢察業務管理基點仍基于控制性思維

司法實踐中，業務管理奉行的更多是行政化的上下理念、控制行為，對案件的監督管理異化為全面把控和監控。以流程管理為例，其本質應是保障辦案主體能夠正確履行職責，保證當事人的合法權益不受侵害，從程序上防止司法的不公正。我們的管理方式是將案件處理過程分解為若干階段，再把每個階段細化為若干節點，并對每個階段與節點配置固定時限，然后通過統一業務應用系統對案件的整個處理過程進行管理。毫無疑問，這種方式可以對程序的規范起到促進作用，但我們的管理是以犧牲檢察官的主體地位與程序自由為代價的，“人”仍然是被管理的對象而不是辦案決定的主體。

（二）檢察業務管理的程序設計過于繁雜

“全程管理、動態監督”既是案件管理模式的主要內容，也是案件集中管理機構的主要職能和任務?！叭坦芾怼討B監督”所奉行的是案件流轉到哪里，監督制約就延伸到哪里，這有助于規范檢察行為。但納入管理的節點越多，承辦人需要承擔的事務越多。目前，對檢察官司法活動進行監督，共細化了九十余項監督內容，設計上百個程序節點，近八十個監控點。另外，案件材料裝訂不規范、文書格式、內容等有錯漏等情形，要求檢察官完善后才予以接收或送達案件，這些事項是否需要納入監控，究竟是屬于輔助性管理內容還是監督性質的內容都值得認真探討。只是在當下境地，納入的監控點越多，對檢察官辦案主體地位的影響可能會越加嚴重。因為“據筆者調研，實行員額制后許多部門的辦事效率不同程度地降低了，‘案多人少’的矛盾更加突出。因為劃分員額以后，檢察官人少了，但是需要他親自處理的事務相對多了（以前是多人分擔的），而許多事務只有他才有權處理，助理無法代替他工作，所以入額的檢察官的工作強度明顯加大，而助理的作用又發揮不出來，造成人力資源浪費。”［5］

（三）檢察業務管理的方式依賴于數據化

《意見》規定了流程管理、質量管理、業績評價的管理格局，應該說三者是并重的，而現實中彌漫著以業績評價為中心的趨向，因為業績評價與檢察官的實質利益直接掛鉤，對其的觸動強制最大。而一旦與業績評價相關，則監督管理方式就不得不數據化。比如案件質量評查查出問題多少處，需要扣分多少；流程監控中發出監控通知書多少份，整改多少處。整體的做法就是“套用一串高深的數學公式，得出一個僵化的指標數值”，再用這個數據去評價檢察官。數據化管理看起來似乎頗得“現代化”管理之神韻，但問題在于，檢察辦案活動是一種高度智能化且包含廣泛政策與價值目標實現的活動，很難完全用數據進行準確測量與評價，即使能夠客觀測量的部分，往往也只能顯示職能是否被充分執行，而無法表明執行的真正價值。［6］何況，有些數值指標的設置并不合理，比如案件質量評查所顯示的不規范數，并不能反映每個不規范行為是否等質。事實上，實踐中就存在案件評查主體不同而結果不同的狀況。

（四）檢察業務管理的重心側重于個案

業務管理既有對個案的流程、效率與質量的管理也有對案件整體態勢的分析把握?；跇I績評價的數據化，對于個案的流程管理、案件評查實屬必要，然而對于評查結果的運用乃至于評查的綜合分析等卻并不明顯，多數時候《案件質量分析報告》《統計報告》等基本流于形式，要么數據分析成果應用不明顯，要么停留在數據統計層面，只起到數據提供的作用，而服務領導決策與宏觀調控的職能基本忽視，實質意義不大。

（五）檢察業務管理權限的認識不清晰

檢察業務管理并不如其他業務條線職責明顯，具有綜合性、管理性，導致有些本不屬于其權限范圍內的事項也由其行使。比如綜合性材料的起草，宣傳、信息撰寫等。一方面，這樣會進一步加劇檢察業務管理與檢察官辦案主體的沖突。比如，在做綜合性業務時管理機構難免會要求檢察官提供信息、配合開展活動等，這勢必會影響業務工作而造成檢察官無形的對立情緒，不利于檢察業務管理工作的開展。另一方面，會導致檢察業務管理的主業履行不到位，流程管理不能實現常態化、全面化。此外，案件質量評查工作未能形成制度化，既沒有專門的評查人員也沒有定時、定量評查的制度，導致案件評查成為一項常在做但效果不明顯的工作，出現一些年年評查年年發現卻始終未能整改的問題。

（六）檢察業務管理人才的缺乏

在人員分類改革中，很多優秀人才都入額成為辦案部門檢察官或者是作為辦案部門的檢察官助理，業務管理機構嚴格控制員額，入額人員少，甚至有些機構只有一個員額，在綜合業務管理任務如此繁重的境地下，存在“事多人少”或優秀人才少的現象。而通過上文分析，我們知道業務管理與辦案具有同質性，如果沒有辦案經驗其管理很難取得檢察官的認同。這就需要由優秀的人才從事業務管理工作，但員額選任條件的限制、管理部門入額數額的限制都影響了業務管理職能的發揮，甚至還存在留在業務管理部門的人員欲進入辦案部門的現象。

（七）檢察業務管理信息化手段仍需提高

檢察業務管理是以信息化技術為主要依托的，然信息化技術的運用并不是一蹴而就的。以統一業務應用系統而言，運行以來雖經數次升級，但無論是在監控功能還是統計功能上依然有所欠缺，即便是在最能夠體現程序性的流程監控上也存在不能自動提示、預警的缺陷，存在流程監控后檢察官無從反饋的狀況。況且，科技的高效規范運行依賴于基礎的堅實，而現在各個輔助系統所依賴的電子卷宗依然未實現公檢法的統一上傳運用，很多基礎性數據的填錄也并不完整，這些都影響著管理的效率。

四、檢察業務管理模式構建的宏觀思考

檢察業務管理改革的不斷推進，為檢察官辦案的獨立決定權實施奠定了堅實的基礎，但我們并不能止步于此，而應該對上文提及的問題作進一步的制度建構，實現檢察業務管理與檢察官獨立辦案的平衡。

（一）厘清檢察業務管理的職責

檢察業務管理權的行使必須要適度，要從事“恰當且專屬于司法領域”的工作，盡可能剝離辦案整體權外的管理內容而專注于流程管理、質量管理、宏觀調控，與之關聯不大的信息、檔案等應該剝離，真正實現“業務的歸業務，綜合的歸綜合”。同時必須注意的是，業務管理并非是在“分享”檢察權，因此管理的內容必須要克制，要防止業務管理權異化為干預檢察官辦案主體的工具。

（二）注重業務管理方式

檢察業務管理必須要摒棄將檢察官作為管理對象的做法，充分尊重檢察官的人格自由和權利，畢竟業務管理是促進而非指令檢察權的行使。在將檢察官作為辦案主體而非管理對象的前提下，管理方式應該柔性化，而非單方面的下指令、定目標，以簡單的數據連接業績評價而完成，一些常用的通報、排名等具有顯著行政化的手段應該謹慎使用。

（三）統一業務管理的標準

盡管數據化有上文所述的詬病，然業績考評作為一種能夠積極促成價值目標實現的手段在現階段不能完全取消，我們能做的只是讓考評機制更加合理。我們辦理的案件雖然紛繁復雜，但基于犯罪構成具有模型化、訴訟過程程序化，實質上可以用專業知識建構技術性的管理標準。最高人民檢察院在《關于〈人民檢察院案件質量評查工作規定（征求意見稿）〉的起草說明》中明確提出了在統一業務應用系統中設立案件質量評查模塊，C市打造的“智慧檢務”中亦有此項功能。而在這些標準尚未建構之前，對于一些具有爭議性或者地方性規定與最高人民檢察院不一致的是否評價為不規范應慎重考量。

（四）配置高素質的人員

業務管理與辦案的“同業化”必然要求管理者應該熟悉檢察運行規律、運行基本原理，了解各個業務條線，至少是了解各個業務條線的程序性規定。這就要求對業務管理部門必須配備專業性的人員，改變以往辦案部門無法安置即去綜合部門的慣例。同時需要特別提出的是，為實現監督的中立性，業務管理人員也應避免行政化管理。

（五）重視檢察業務管理參謀職能的發揮

以個案為重心的業務管理會出現以個案的好壞為目標，而忽略檢察工作的各種具體現狀與實際問題的整體分析，這導致如何更好的配置辦案資源、提高辦案能力、統一法律適用等高層次的服務保障功能無法實現。同樣，對案件質量管理重視的不夠也會導致案件質量經不起考驗，因此，必須要真正的發揮案件管理的統計、分析功能，對于案件質量評查后的運用也必須重視，比如對評查中發現的優秀文書應該及時推廣，對發現的同類型問題應該及時調研，進行討論研究，乃至于通過檢察委員會發布具有實效性的措施。

（六）實現檢察業務管理的信息化、智能化

充分利用信息化發展的成果，實現管理的規范、便捷和效率。設計更加符合辦案流程，節約辦案資源，適應辦案的程序，加強培養科技運用能力，提升科技思維水平，不斷提升管理能力。

注釋：

［1］參見李擁軍：《司法改革中的體制性沖突及其解決路徑》，載《法商研究》2017年第2期。

［2］數據分別來源于 2014 年、2015 年、2016 年、2017年《最高人民檢察院工作報告》。

［3］孫謙：《中國檢察制度論綱》，人民出版社2004年版，第270頁。

［4］張建升、謝鵬程、冀祥德等：《更新檢察管理理念創新案件管理模式》，載《人民檢察》2011年第21期。

［5］同［1］。

［6］參見［美］安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，郭小聰等譯，中國人民大學出版社2005年版，第86頁。

*重慶市江津區人民檢察院檢察長［402260］

**重慶市江津區人民檢察院［402260］