民事審判人員違法行為檢察監督中的問題研究

●李軍靈 冉詩玉 侯俊霞/文

民事審判人員違法行為檢察監督中的問題研究

●李軍靈*冉詩玉**侯俊霞**/文

修改后的《民事訴訟法》規定檢察機關對民事審判人員違法行為可以提出檢察建議，明確要求檢察機關對民事審判人員違法行為開展監督。但由于檢察機關監督經驗不足，導致司法實踐中該項工作開展不利，效果不佳。本文通過簡要分析民事審判人員違法行為的表現形態，揭示了檢察監督中存在的問題，并提出了些許改進建議，以期為理論研究者和實務工作者提供參考。

民事審判人員 違法程序 檢察建議

修改后的《民事訴訟法》首次以立法的形式賦予了檢察機關對民事訴訟進行全面監督的權力，檢察機關依法對人民法院的民事審判活動是否合法實施監督，是當前新的司法形勢下檢察機關民事訴訟監督的重要落腳點。《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第7章對該項制度進行了解釋，具體包括對審判程序的解釋、民事審判人員的解釋、對違法行為范圍的解釋等。但在司法實踐中，檢察機關對審判程序中民事審判人員違法行為監督多流于形式、對事監督多對人監督少，影響了該項制度設立的初衷。如何有效監督，強化監督成效是當前民事檢察監督工作要進一步考慮的重要課題。

一、審判程序中民事審判人員違法行為的表現形式

審判權應依法行使，民事審判人員應嚴格按照法律規定審理和裁判案件。檢察機關對審判程序中民事審判人員違法行為的檢察監督，其直接對象應是民事審判人員在審理案件時違法行使審判權、違反客觀公正之審判義務的行為。《民事訴訟監督規則》第99條采用“有限列舉加兜底條款的形式”列明了可以進行檢察監督的情形，筆者在此僅就其中的幾種情形進行簡要分析。

（一）關于“判決、裁定確有錯誤，但不適用再審程序糾正的”

依照修改后的《民事訴訟法》的規定，不能適用再審程序的判決、裁定包括：（1）人民法院在特別程序、督促程序、公示催告程序、破產程序、執行程序中作出的判決、裁定；（2）人民法院在訴訟過程中作出的程序性裁定；（3）法律明確規定不適用再審程序的判決、裁定，如修改后《民事訴訟法》第202條規定的發生法律效力的解除婚姻關系的判決。由于這些判決、裁定不適用再審程序，如果這些判決、裁定存在錯誤，人民檢察院不能采用抗訴或者再審檢察建議的方式進行監督，應當依照本條規定予以監督。

（二）關于“調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律的”

依照修改后《民事訴訟法》第208條第1款或第2款的規定，人民檢察院對民事調解書的抗訴條件是民事調解書損害國家利益、社會公共利益。對于調解違反自愿原則和調解協議內容違反法律的情形，人民檢察院能否監督以及采用何種方式監督，一直存在不同認識。最高人民檢察院按照《民事訴訟法》第208條第3款的立法意旨，在《民事訴訟監督規則》第99條作出了規定，調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律的，人民檢察院應當向同級人民法院提出檢察建議。

（三）關于“對當事人采取罰款、拘留等妨害民事訴訟的強制措施違反法律規定”

依照修改后《民事訴訟法》和有關司法解釋規定，下列行為屬于妨害民事訴訟的行為：（1）必須到庭的被告、經兩次傳票傳喚，無正當理由不到庭；（2）訴訟參與人和其他人違反法庭規則；（3）訴訟參與人或者其他人妨害訴訟證據的收集、調查以及阻攔、干擾訴訟的進行；（4）拒不履行人民法院發生法律效力的判決、裁定；（5）當事人之間惡意串通、企圖通過訴訟、調解等方式侵害他人或者被執行人與他人惡意串通，通過訴訟、仲裁、調解等方式逃避履行法律文書確定的義務；（6）有義務協助調查、執行的單位拒不履行協助義務；（7）采取非法拘禁他人或者非法私自扣押他人財產追索債務的行為。對于上述妨害民事訴訟的行為，民事訴訟法規定了拘傳、訓誡、責令退出法庭、罰款、拘留、限制出境六種強制措施。人民法院采取民事訴訟強制措施違反上述規定的，人民檢察院應當根據本條規定進行監督。

此外，本條還設置了兜底條款，適用于前12項情形以外的審判程序中存在的違法情形。

二、民事審判人員違法行為檢察監督中面臨的困難

由于在民事審判中，檢察機關一般不直接介入，因此對民事審判人員違法行為的檢察監督就存在一定的困難。當下，面臨的困難主要有以下五個方面：

（一）案件來源渠道狹窄，監督力度不大

在民事訴訟中，當事人關心的一般是是審判結果，單獨就違法行為申請監督的很少，檢察機關絕大多數的線索來源于在辦理裁判結果類監督案件中的依職權發現。修改后的《民事訴訟法》增設再審前置程序，相當部分的案件已由法院先行解決，檢察機關發現民事審判人員違法行為的機率也相應降低。當前，雖然檢察機關由上而下均主張應將工作重點從裁判結果類監督向審判程序類監督傾斜，但案源問題成為制約該項工作開展的首要難題，實踐中，檢察機關監督力度不大，成效不理想。

（二）監督層次低，對“人”監督未打開局面

當前，從檢察機關開展監督的情況來看，主要集中在程序違法方面，監督層次不高，對“人”的深層次監督沒有實現。監督的案件類型80%以上的是對輕微且明顯違法行為的監督，如法律文書制作存在瑕疵、送達程序不規范等，對《民事訴訟監督規則》第99條第11項和第12項規定的兩項監督情形均未涉及。對民事審判人員個人在審判活動中因存在不廉潔行為或其他行為的監督未打開局面，大大影響了該項制度作用的發揮。

（三）相關規定較為原則，調查核實權難以深入運用

修改后的《民事訴訟法》第210條規定：“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況”。《民事訴訟監督規則》第65條規定了可以進行調查核實的范圍、第66條規定了可以采取的調查核實的措施，但以上條款均沒有對運用方法、權利保障等作出明確規定，導致調查核實權在實務運用中既缺乏操作細則，又缺乏制度保障，直接影響到調查效果。例如，檢察人員對涉案民事審判人員進行調查而該民事審判人員不配合調查工作時，檢察機關應采取何種措施等問題沒有明確的規定，對這類案件的調查往往無法深入下去，最后只能不了了之。

（四）監督方式柔性，監督效果難以得到保障

檢察建議是否被采納主要取決于法院是否具有“自我糾錯”的自覺性。《民事訴訟監督規則》設計了跟進監督以克服檢察建議“軟”的弱點。可是，仍沒有明確檢察機關應如何跟進監督以及跟進監督有無強制力保護等，這使得跟進監督依舊存在被虛化的風險。從現有的監督結果來看，采用檢察建議監督并取得效果的多是輕微違法問題，對部分有爭議或者違法情形較為嚴重的監督，法院出于種種因素的考量不予配合或給予原則性回復，這使得檢察建議降格為對一些細微問題的監督，無法真正實現監督目的。而檢察機關基于考核壓力，在無法及時實現對民事審判人員嚴重違法行為進行監督的情況下，不得不花心思在輕微程序違法等問題上發出檢察建議以完成考核任務，這樣一來就陷入到監督不力的惡性循環中。

（五）民行檢察隊伍人才缺失，業務素質良莠不齊

有些檢察機關對民行檢察工作認識不到位，也不重視，認識上仍存在只有職偵工作、公訴工作、批捕工作等才是檢察工作重點的誤區。導致民行檢察工作人才嚴重缺失，與新形勢下民行檢察工作的要求嚴重脫節。從客觀上來看，與民事行政審判工作的悠久歷史相比，民行檢察尚處于初級階段，辦案經驗、整體的法律素養方面與龐大的民事法官隊伍相比存在很大差距，而民事行政檢察工作處理的是廣大人民群眾最容易接觸到的民事申訴案件，涉及的知識面廣，民事法律關系紛繁復雜，個別檢察人員無論從理論上還是實踐上與實際工作有很大的差距，在開展對人民法院民事審判活動違法監督工作時，找不準方向，做出的檢察建議說理性和格式都不夠規范，加之上級院對下級院的各項考評，使得此項工作僅重視數量，對案件質量的重視遠遠不夠。

三、推進民事審判人員違法行為檢察監督的對策

面對上述困難，檢察機關要推進對民事審判人員違法行為的監督，必須有針對性地采取措施。與困難相對應，具體的對策有以下五個方面：

（一）多管齊下，創建多渠道案件來源機制

1.利用多種渠道，加大宣傳力度。不斷加大檢察職能宣傳力度，充分利用當地報刊、電視、網絡等媒介進行宣傳，積極創新工作機制，使廣大群眾知曉檢察機關對于民事審判人員違法行為監督這一新增職能。通過開設民行檢察微博、微信平臺，定期向社會發布民事審判人員違法行為監督經典案例，引發社會關注。加大對民事審判人員違法行為案件的理論調研力度，針對該課題進行專題調研，提高干警查辦該類案件的能力及水平。

2.著眼整個審判程序，找準監督重點環節。安排專門人員對法院民事審判程序各個環節進行梳理，特別是把立案、回避、審判組織、開庭審理、送達等作為重要監督點，并把《民事訴訟法》新增內容如鑒定人出庭作證制度等規定納入監督重點范圍。

3.建立民事審判人員個人執法檔案。民行檢察部門應加強與控申部門的常態信息交流，掌握經常性被控告、被舉報的民事審判人員信息，并聯系辦案實際，將相關的民事審判人員姓名、所涉案件及其他信息等記載下來形成民事審判人員個人執法檔案，便于今后開展調查工作。

（二）完善調查核實機制，用好調查核實權

1.準確把握調查核實啟動條件。實踐中，當有一定的事實和證據表明民事審判人員可能存在違法行為，且該違法行為對當事人的實體權利和訴訟權利具有實質性影響時，可以啟動調查核實權，如果只是輕微瑕疵行為，一般不宜啟動調查程序。

2.合理限定調查范圍。筆者認為，當前檢察機關對民事審判程序中民事審判人員的違法行為調查，應主要集中于四個方面：（1）審判組織的組成不合法，比如審判組織中民事審判人員可能違反回避規定的，在當事人提供證據線索的情況下，檢察機關為查明真相，可對民事審判人員應回避的事由進行調查；（2）違反證據規則調查收集證據。比如法院應依職權或依當事人申請調查證據而未履行職責的，檢察機關可以依法開展調查，對當事民事審判人員的不作為情形進行監督；（3）審判流程中的問題。主要包括當事人的起訴符合法律規定的起訴和受理條件，法院應當立案不立案的；審查案件應適用普通程序而適用簡易程序，錯誤適用特別程序、督促程序和公示催告程序等情形；訴訟中止和訴訟終結違反法律規定以及超期辦案等；（4）民事審判人員存在貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等嚴重違法行為。民事審判人員如果存在上述行為，將影響當事人對人民法院公正性的信任，檢察機關應及時調查并進行監督。

3.采取有效的調查方式：對民事審判人員違法行為進行調查，可以采用詢問有關當事人或者知情人，查閱、調取或者復制相關案卷材料等方式展開。同時，為了防止將調查違法行為和職務犯罪偵查相混淆，不得使用限制被調查人人身自由、財產權利的強制性調查措施。

（三）增強檢察建議效力，保障監督實效

按照《民事訴訟法》第208條第3款及《民事訴訟監督規則》第99條的規定，對經調查存在民事審判人員違法情形的，應當向同級人民法院提出檢察建議，同時應強化措施，保障檢察建議的效力。一是明確檢察機關發出檢察建議的法律后果。對于法院無正當理由拒不采納檢察建議時，建議立法賦予檢察機關提請第三方機構處理爭端的權利，比如由人大成立專門的調查委員會就檢察建議針對的重大事項進行調查，并根據調查結果對相關人員作出處理等。二是完善檢察建議跟蹤機制。［1］對于未得到采納的建議或者未得到回復的建議，要及時提請上級檢察機關處理或者與上級法院進行溝通，確保發出的檢察建議確實得到處理。對于相關人員對檢察建議不予處理或故意拖延的行為，應當向同級法院院黨組或上級法院反映，同時建議對該人員作出相應處理。

對經調查不存在民事審判人員違法行為的，應做好和法院、被調查民事審判人員個人的溝通工作。檢察機關需要與法院就民事審判人員違法行為調查建立專門的矛盾化解機制，以處理調查后面臨的問題，如及時向被調查的民事審判人員說明情況并采取適當方式在一定范圍內消除不良影響等。

（四）建立健全協作機制，完善檢察監督制度保障

1.建立民行檢察部門辦案一體化機制。一是設立專門的協作組織機構，對案件查辦中遇到的困難進行協調處理，必要時對案件進行提辦、督辦或跨地區交辦，整合力量，排除干擾。二是建立專門線索上報和管理通道。及時梳理和發現該地區民事審判人員違法行為線索，集中分類管理，及時分析研判，逐級層報上級院協調備案，并對本地區辦結的民事審判人員違法行為案件及時報備。

2.建立民行檢察部門與自偵部門等內設部門的雙向溝通機制。民行檢察部門發現涉嫌職務犯罪違法線索的，應將線索及時移送自偵部門處理，并配合共同繼續查處。自偵部門對偵查過程中發現不構成犯罪但涉嫌違法的，應移送民行檢察部門審查是否存在應予以監督的情形。雙方還應將移送案件的處理結果及時相互反饋、備查。

3.健全違法行為調查保障機制。一是健全經費保障機制，確保調查工作的順利進行。各級檢察機關應當統籌安排，逐步建立交辦案件補助經費、協查協辦補助經費、調用補助經費等經費保障制度，從而確保違法行為調查工作能夠在充足的經費保障條件下順利開展。二是健全裝備保障機制。在人員得到保障的基礎上，必須確保裝備得到保障，如車輛、技術裝備等應優先配合調查工作使用。

（五）重視理論知識的學習，不斷提高民行檢察人員的素質

俗話說“工欲善其事，必先利其器”，這就要求必須解決民行檢察人員“不愿監督、不敢監督、不會監督”的問題，不斷提高民行檢察人員的綜合素質，不斷增強法律監督的業務能力，從而在辦案中明辨法理，對案件有深刻的理解和判斷能力。一是要樹立正確的民行監督觀，充分認識對人民法院開展民事審判活動違法監督的重要性，不斷增強信心，提高自身素質，正確履行法律監督職責，提高辦案質量和水平，提高民行檢察工作的公信力；二是要加強對理論知識的學習，作為民行檢察人員應當具備比法院民事審判人員更高的業務素質和辦案能力，在開展民事審判活動違法監督工作中要嚴格按照有關規定執行，監督的重心應圍繞審判活動公正性這一目標展開，把監督的注意力放在民事審判人員的審判活動上；三是要建立科學的案件考評制度。因為司法權的被動性決定了檢察機關無法控制案件數量，如果仍以辦案數量作為考評下級院的方式，為追求辦案數量，辦案質量就會下降，更不利于提高檢察工作公信力。

注釋：

［1］劉宏宇：《我國民事檢察監督制度研究》，2013年吉林大學碩士學位論文，第22頁。

*河南省桐柏縣人民檢察院［474700］

**重慶市人民檢察院第四分院［409000］